Capaciteit installatie begrenzen i.v.m. drempelwaarden Besluit MER?

Het begrenzen van de capaciteit van een installatie in een overheidsbesluit kan zinvol zijn in relatie tot de drempelwaarden in het Besluit MER. Op die manier kan in sommige gevallen namelijk worden voorkomen dat een milieueffectrapport moet worden opgesteld. Dit volgt uit een uitspraak van de Raad van State van 2 mei 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1476).

Deze uitspraak gaat onder andere over een omgevingsvergunning voor de opslag van schroot. Aan de orde was de vraag of in het kader van deze omgevingsvergunning een milieueffectrapport (MER) had moeten worden opgesteld of had moeten worden beoordeeld of een MER had moeten worden opgesteld (MER-beoordeling).

Juridisch kader

Voor het beantwoorden van deze vraag moet worden gekeken naar artikel 7.2 Wet milieubeheer en het Besluit milieueffectrapportage (Besluit MER). In de bijlage bij het Besluit MER staat onder categorie D18.8:

“De oprichting, wijziging of uitbreiding van een inrichting voor de opslag van schroot, met inbegrip van autowrakken.”

Voor deze categorie geldt de volgende drempelwaarde:

“In gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een inrichting met een opslagcapaciteit van:

1e. 10.000 ton of meer, of

2e. 10.000 autowrakken of meer.”

Als deze drempelwaarde wordt overschreden en sprake is van een besluit dat wordt genoemd in kolom 3 of kolom 4 van de bijlage bij het Besluit MER, dan moet in het kader van de omgevingsvergunning een MER-beoordeling worden uitgevoerd. De aanvraag voor de omgevingsvergunning mag pas in behandeling worden genomen als het bevoegd gezag een beslissing op de MER-beoordeling heeft genomen.

Oordeel van de rechter

De Raad van State stelt in de uitspraak vast dat de activiteit ziet op de opslag van maximaal 9.900 ton schroot. Dit is ook vastgelegd in de voorschriften. Het bevoegd gezag mocht daarom bij het vaststellen van het besluit van deze maximum opslagcapaciteit uitgaan.

Dit betekent dat de drempelwaarde behorende bij categorie D18.8 in de bijlage bij het Besluit MER niet wordt overschreden. Een (formele) MER-beoordeling behoefde daarom niet op grond van artikel 2, vijfde lid, sub a, Besluit MER te worden uitgevoerd.

Wel moest een (informele) MER-beoordeling op grond van artikel 2, vijfde lid, sub b, Besluit MER worden uitgevoerd. Er is namelijk sprake van een besluit dat wordt genoemd in kolom 3 of kolom 4 van de bijlage bij het Besluit MER. Het bevoegd gezag moest daarom beoordelen of de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Het bevoegd gezag had dit overigens gedaan, zodat het beroep in zoverre faalde.

mw. mr. Franca Damen

MER-beoordeling bij vergunningaanvraag 1e of 2e fase?

Voor de vestiging of ontwikkeling van een bedrijf is vaak een omgevingsvergunning voor meerdere activiteiten nodig, bijvoorbeeld voor bouwen en milieu. Die activiteiten zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Dat betekent dat voor deze activiteiten één omgevingsvergunning moet worden aangevraagd. Dat kan wel in meerdere fases. Maar als voor de vestiging of de ontwikkeling ook een milieueffectrapport-beoordeling moet worden uitgevoerd, moet dat dan voor de vergunningaanvraag eerste fase of tweede fase? Op 28 februari 2018 heeft rechtbank Oost-Brabant hierover een uitspraak gedaan (ECLI:NL:RBOBR:2018:913).

Naar het oordeel van de rechtbank brengt een redelijke uitleg van de relevante wet- en regelgeving met zich dat in de gevallen waarin de uiteindelijke omgevingsvergunning MER-beoordelingsplichtig is, het MER-beoordelingsbesluit wordt ingediend bij de aanvraag voor de omgevingsvergunning eerste fase.

Als dat niet gebeurt, moet het bevoegd gezag de vergunningaanvraag buiten behandeling laten (artikel 7.28 Wet milieubeheer). Dat is alleen anders als de aanvraag voor een omgevingsvergunning eerste fase een activiteit betreft die niet onlosmakelijk samenhangt met een activiteit in de eerste kolom van onderdeel D van het Besluit voor de milieueffectrapportage. Met deze uitleg wordt naar het oordeel van de rechtbank voorkomen dat een MER-beoordelingsbesluit wordt beïnvloed door de beslissingen op aanvragen voor onlosmakelijk verbonden activiteiten.

De rechtbank heeft dit oordeel gebaseerd op de toelichting op artikel 4.5, derde lid, Besluit omgevingsrecht. Dit artikellid bepaalt het volgende:

Indien ten behoeve van een omgevingsvergunning een milieueffectrapport moet worden opgesteld als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, wordt dit milieueffectrapport ingediend bij de aanvraag om een beschikking met betrekking tot de eerste fase.”

In de toelichting op dit artikellid staat het volgende:

“In artikel 2.5 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is sprake van de mogelijkheid van een verlening van de omgevingsvergunning in twee fasen. In dat geval is niet duidelijk wat dit betekent voor de mer. Omdat het enerzijds vanwege de integraliteit niet wenselijk wordt geacht dat een MER wordt gesplitst in twee fasen en het MER anderzijds ook altijd relevant wordt geacht bij de eerste fase – ook als het gaat om de vraag of kan worden afgeweken van het bestemmingsplan –, is voorgeschreven dat het MER moet worden ingediend bij de eerste fase.”

Volgens de rechtbank kan het niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest om een onderscheid te maken tussen gevallen waarin een MER moet worden gemaakt en gevallen waarin een MER-beoordeling moet worden uitgevoerd. Daarom brengt een redelijke uitleg van artikel 4.5, derde lid, Besluit omgevingsrecht in samenhang met artikel 7.28 Wet milieubeheer naar het oordeel van de rechtbank met zich dat in de gevallen waarin de uiteindelijke omgevingsvergunning MER-beoordelingsplichtig is, het MER-beoordelingsbesluit wordt ingediend bij de aanvraag voor de omgevingsvergunning eerste fase.

mw. mr. Franca Damen

Uitleg stedelijk ontwikkelingsproject in Besluit m.e.r.

Als sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in het Besluit milieueffectrapportage, kan voor dat project geen omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik worden verleend op basis van de kruimelregeling. Maar wanneer is sprake van zo’n stedelijk ontwikkelingsproject? De Raad van State deed hierover op 31 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:348) een uitspraak.

Juridisch kader

Als een activiteit in strijd is met het bestemmingsplan is een omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik vereist. Het toetsingskader daarvoor staat in artikel 2.12 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Op grond van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2, Wabo in samenhang met artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) kan op basis van de kruimelregeling een omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik worden verleend.

Voor de onderdelen 9 en 11 van artikel 4 van bijlage II bij het Bor geldt een uitzonderingsbepaling. Deze bepaling is opgenomen in artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Bor. Dit artikellid bepaalt dat de onderdelen 9 en 11 van artikel 4 niet van toepassing zijn op een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (Besluit m.e.r.).

In een uitspraak van 3 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1192) oordeelde de Raad van State dat de uitzonderingsbepaling in artikel 5, zesde lid, van bijlage II bij het Bor van toepassing is als sprake is van een activiteit zoals genoemd in kolom 1 van onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Daarvoor is niet ook vereist dat aan de in kolom 2 genoemde drempelwaarde wordt voldaan.

Oordeel van de rechter

Een stedelijk ontwikkelingsproject is een activiteit die is genoemd in onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Dat betekent dat als sprake is van zo’n project en dit project in strijd is met het bestemmingsplan, voor dit project geen omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik kan worden verleend op basis van de kruimelregeling.

Of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject (of de wijziging daarvan) hangt af van de concrete omstandigheden van het geval. Onder andere de aard en de omvang van de voorziene wijziging van de stedelijke ontwikkeling spelen daarbij een rol. Of de ontwikkeling per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kan hebben, is daarbij niet relevant.

Als een project voorziet in een gedeeltelijke functiewijziging, maar de bebouwde oppervlakte hetzelfde blijft, lijkt gelet op de uitspraak van 31 januari 2018 geen sprake te zijn van een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in het Besluit m.e.r. Die uitspraak ging namelijk over een project dat voorzag in een gedeeltelijke functiewijziging, bestaande uit het omzetten van woongerelateerde detailhandel naar grootschalige (perifere) detailhandel. De bebouwde oppervlakte bleef hetzelfde. Naar het oordeel van de Raad van State was geen sprake van een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in het Besluit m.e.r.

mw. mr. Franca Damen

Uitleg kruimelregeling in relatie tot Besluit m.e.r.

Hoe moet de uitzonderingsbepaling in artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht worden gelezen? Is deze van toepassing als sprake is van een van de activiteiten zoals genoemd in kolom 1 van onderdeel C of D van de bijlage van het Besluit milieueffectrapportage of is daarvoor ook vereist dat aan de in kolom 2 genoemde drempelwaarde wordt voldaan? De Raad van State beantwoordde deze vraag in een uitspraak van 3 mei 2017 (201604869, ECLI:NL:RVS:2017:1192).

Juridisch kader

Op grond van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) (kruimelregeling) kan een omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik worden verleend.

Voor de onderdelen 9 en 11 van artikel 4 van bijlage II van het Bor geldt een uitzonderingsbepaling. Deze bepaling is opgenomen in artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Bor. Dit artikellid bepaalt dat artikel 4, onderdelen 9 en 11, niet van toepassing zijn op een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage van het Besluit milieueffectrapportage (Besluit m.e.r.).

Oordeel van de rechter

De uitzonderingsbepaling in artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Bor is van toepassing als sprake is van een activiteit zoals genoemd in kolom 1 van onderdeel C of D van de bijlage van het Besluit m.e.r. Daarvoor is niet ook vereist dat aan de in kolom 2 genoemde drempelwaarde wordt voldaan.

Dit volgt uit het oordeel van de Raad van State gelezen in samenhang met de uitspraak van de rechtbank in deze zaak (rechtbank Midden-Nederland 19 mei 2016, ECLI:NL:RBMNE:2016:2742). Daarin zijn onder andere de volgende overwegingen opgenomen:

  • Artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Bor spreekt over de ‘activiteit’. Daarmee wordt direct verwezen naar kolom 1 en niet naar kolom 2, welke kolom handelt over ‘gevallen’ (drempelwaarden), van onderdeel C of D van de bijlage van het Besluit m.e.r.
  • In de toelichting op artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Bor is overwogen dat bij het formuleren van de uitzonderingsbepaling is geabstraheerd van de vraag of het ook gaat om een aangewezen geval waarin de m.e.r.-plicht of m.e.r.-beoordelingsplicht geldt alsmede om een aangewezen besluit. Dit is geregeld in de kolommen 2 en 4 van onderdeel C en D van de bijlage van het Besluit m.e.r.
  • Ook is in geval van een m.e.r.-beoordelingsplicht geabstraheerd van de vraag of het bevoegd gezag ook feitelijk heeft besloten dat een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
  • Hiermee wordt – aldus de toelichting op artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Bor – een duidelijk criterium geboden om te bepalen of artikel 4, onderdelen 9 en 11, van bijlage II van het Bor al dan niet van toepassing zijn.

Dit betekent dat als sprake is van een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage van het Besluit m.e.r., artikel 4, onderdelen 9 en 11, van bijlage II van het Bor niet van toepassing is. Er kan dan geen omgevingsvergunning worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2, Wabo in samenhang met artikel 4 van bijlage II van het Bor. Mogelijk kan wel een omgevingsvergunning worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 3, Wabo.

mw. mr. Franca Damen

M.e.r.-beoordelingsplicht voor mestverwerkingsinstallatie vanwege afvalstoffen

Als een agrariër het mestoverschot van zijn bedrijf naar een mestverwerkingsinstallatie brengt, dan moet de desbetreffende dierlijke mest worden aangemerkt als afvalstof. Een mestverwerkingsinstallatie is daarom naar het oordeel van de Raad van State aan te merken als een installatie voor de verwijdering van afval. Dit oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 16 november 2016 (201508301, ECLI:NL:RVS:2016:3057).

Situatie

Deze uitspraak gaat over een besluit van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant (GS), waarin is besloten dat een milieueffectrapport (MER) moest worden opgesteld. Het MER moest worden opgesteld vanwege het oprichten van een mestverwerkingsinstallatie. Tegen dit besluit heeft de initiatiefnemer beroep ingediend. Volgens de initiatiefnemer is mest geen afvalstof, maar een bijproduct, en valt de mestverwerkingsinstallatie daarom niet onder categorie 18.1 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (Besluit mer).

Juridisch kader

Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Besluit mer moet voor de activiteiten die behoren tot een categorie in onderdeel D van de bij dat Besluit behorende bijlage, worden beoordeeld of hiervoor een MER moet worden opgesteld. Deze activiteiten zijn dus m.e.r.-beoordelingsplichtig.

In categorie D18.1 is als activiteit aangewezen de oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie voor de verwijdering van afval, in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een installatie met een capaciteit van 50 ton per dag of meer.

Uitspraak

De Raad van State volgt de initiatiefnemer niet in zijn standpunt en is van oordeel dat een mestverwerkingsinstallatie een activiteit is zoals bedoeld in categorie D18.1 van de bijlage bij het Besluit mer. Daartoe heeft de Raad van State overwogen dat de dierlijke mest moet worden aangemerkt als afvalstof.

Het begrip afvalstof moet worden uitgelegd met inachtneming van de door het Hof van Justitie over dit begrip gevormde rechtspraak. Daaruit volgt dat de vraag of een stof een afvalstof is, moet worden beantwoord met inachtneming van alle omstandigheden van het geval. Daarbij is vooral het gedrag van de houder in relatie tot de betekenis van de woorden ‘zich ontdoen van’ relevant. In dit verband verdient volgens het Hof van Justitie bijzondere aandacht of de stof in kwestie voor de houder ervan geen nut (meer) heeft, zodat deze stof een last is waarvan hij zich wil ontdoen.

In sommige gevallen hoeft een stof niet als afvalstof te worden aangemerkt, maar kan de stof als een bijproduct worden aangemerkt. Daarvoor moet worden voldaan aan de criteria die daaraan zijn gesteld in artikel 5 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen. Deze criteria houden in dat 1) het zeker is dat de stof zal worden gebruikt, 2) de stof onmiddellijk kan worden gebruikt zonder verder andere behandeling dan die welke bij de normale productie gangbaar is, 3) de stof wordt geproduceerd als een integraal onderdeel van een productieproces en 4) verder gebruik rechtmatig is.

Het Hof van Justitie heeft reeds eerder geoordeeld dat in een intensieve veehouderij geproduceerde mest onder omstandigheden kan worden aangemerkt als een bijproduct in plaats van een afvalstof.

Daarvan is in onderhavige situatie naar het oordeel van de Raad van State echter geen sprake. In de mestverwerkingsinstallatie zal namelijk de dierlijke mest van veehouderijen worden verwerkt, waarbij het gaat om de mestoverschotten van die bedrijven. De mest die aan de mestverwerkingsinstallatie wordt geleverd, kan dus niet door de veehouders worden uitgereden op eigen landbouwgronden en evenmin voor dat doel onder economisch gunstige omstandigheden aan anderen worden geleverd. De veehouders moeten aan de mestverwerkingsinstallatie een vergoeding betalen voor de afname van de mest.

Onder deze omstandigheden moet naar het oordeel van de Raad van State worden geconcludeerd dat de mest een last is waarvan de veehouders zich moeten ontdoen. De mest is daarom een afvalstof.

Dat de vergoeding die de veehouders aan de mestverwerkingsinstallatie moeten betalen voor het afnemen van de mest lager is dan de kosten die zij thans moeten maken voor de verwijdering van de mest, doet daaraan niets af. Ook de omstandigheid dat de mest wordt verwerkt tot economisch rendabel te verhandelen producten en de veehouders als leden van de mestverwerkingsinstallatie zullen delen in de opbrengst van de verkoop van die producten, leidt niet tot een ander oordeel. Deze omstandigheden laten namelijk onverlet dat de mest, op het moment dat die aan de mestverwerkingsinstallatie wordt geleverd, voor de veehouders een last is, waarvan zij zich moeten ontdoen.

Omdat de mest moet worden aangemerkt als afvalstof, is de mestverwerkingsinstallatie naar het oordeel van de Raad van State een installatie die is aangewezen in categorie D18.1 van de bijlage bij het Besluit mer. Daarom geldt voor de mestverwerkingsinstallatie een m.e.r.-beoordelingsplicht.

Naar het oordeel van de Raad van State hebben GS echter niet toereikend gemotiveerd waarom sprake is van dusdanig belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu dat een MER had moeten worden opgesteld. GS moeten dit gebrek daarom herstellen.

mw. mr. Franca Damen

1 2 3