Gevolgen van ontbreken MER-beoordeling bij gefaseerde vergunningaanvraag

Wat zijn de gevolgen voor een gefaseerde aanvraag om een omgevingsvergunning als de vereiste milieueffectrapport-beoordeling ontbreekt? Moet de vergunningaanvraag dan voor beide fases buiten behandeling worden gelaten? Op 3 oktober 2018 heeft de Raad van State hier een duidelijke uitspraak over gedaan (ECLI:NL:RVS:2018:3212).

Wat was er aan de hand?

Een veehouder heeft voor het uitbreiden van zijn bedrijf een omgevingsvergunning aangevraagd. Hij heeft ervoor gekozen om de omgevingsvergunning gefaseerd aan te vragen:

  • eerste fase: omgevingsvergunning milieu;
  • tweede fase: omgevingsvergunning bouwen en planologisch strijdig gebruik.

Voor de aanvraag om omgevingsvergunning moest de veehouder een milieueffectrapport-beoordeling (MER-beoordeling) overleggen. De gemeente moest aan de hand daarvan beoordelen of de veehouder een milieueffectrapport (MER) moest maken.

De veehouder heeft (op hoofdlijnen) de volgende stukken ingediend:

  • 26 november 2014: MER-aanmeldnotitie;
  • 28 november 2014: aanvraag omgevingsvergunning eerste fase;
  • 14 juni 2016: aanvraag omgevingsvergunning tweede fase.

Omdat de veehouder bij zijn aanvraag omgevingsvergunning eerste fase geen MER-beoordelingsbesluit of MER had overgelegd, heeft de gemeente deze vergunningaanvraag buiten behandeling gelaten. Om die reden kon de vergunningaanvraag tweede fase volgens de gemeente ook niet in behandeling worden genomen.

In de uitspraak staat de vraag centraal of de gemeente de vergunningaanvraag tweede fase terecht buiten behandeling heeft gelaten.

Juridisch kader

Als een omgevingsvergunning wordt aangevraagd voor een activiteit waarvoor een MER-beoordeling moet worden uitgevoerd, dan moet het bevoegd gezag eerst een MER-beoordelingsbesluit nemen. Pas nadat het MER-beoordelingsbesluit is genomen, kan de vergunningaanvraag worden ingediend.

Als bij de vergunningaanvraag geen MER-beoordelingsbesluit of MER is overgelegd, dan moet het bevoegd gezag de vergunningaanvraag buiten behandeling laten. Dit bepaalt artikel 7.28, tweede lid, Wet milieubeheer.

In het geval een omgevingsvergunning gefaseerd wordt aangevraagd, dan kan de vraag rijzen of de MER-beoordeling voor de vergunningaanvraag eerste fase of tweede fase moet worden overlegd. Over deze vraag heeft rechtbank Oost-Brabant op 28 februari 2018 een interessante uitspraak gedaan.

Oordeel van de rechter

De gemeente heeft de vergunningaanvraag eerste fase terecht buiten behandeling gelaten, omdat de veehouder bij deze vergunningaanvraag ten onrechte geen MER-beoordelingsbesluit of MER had overgelegd.

Er bestaat echter geen wettelijke grondslag om de vergunningaanvraag tweede fase dan ook buiten behandeling te stellen. Dit zou niet in overeenstemming zijn met het systeem van de gefaseerde vergunningverlening als bedoeld in artikel 2.5 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

Ook de onlosmakelijke samenhang tussen de activiteit bouwen (tweede fase) en de activiteit milieu (eerste fase) heeft niet tot gevolg dat de vergunningaanvraag tweede fase op grond van artikel 7.28, tweede lid, Wet milieubeheer dan ook buiten behandeling moet worden gelaten. Dat deze activiteiten onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden, betekent namelijk niet dat de activiteit bouwen om die reden onder het toepassingsbereik van de Wet milieubeheer en het Besluit milieueffectrapportage valt.

Van belang is nog wel het volgende. Op grond van artikel 2.5, vierde lid, Wabo kan op de vergunningaanvraag tweede fase niet eerder een beslissing worden genomen dan op de vergunningaanvraag eerste fase. Om die reden had de gemeente in dit geval na het buiten behandeling laten van de vergunningaanvraag eerste fase aan de veehouder een redelijke termijn moeten geven om een nieuwe vergunningaanvraag eerste fase (met MER-beoordelingsbesluit of MER) in te dienen.

Vervolgens had de gemeente eerst een beslissing kunnen nemen op de vergunningaanvraag eerste fase en daarna een beslissing op de vergunningaanvraag tweede fase. In de tussentijd had de gemeente de beslissing op de vergunningaanvraag tweede fase moeten aanhouden. Deze aanhoudingsplicht voor de gemeente zou zijn vervallen nadat de gemeente op de nieuwe vergunningaanvraag eerste fase had beslist of nadat de veehouder binnen de door de gemeente gestelde redelijke termijn geen nieuwe vergunningaanvraag eerste fase had ingediend.

mw. mr. Franca Damen

MER-beoordelingsbesluit mag bij ontwerpplan door college en raad

Als voor een (ontwerp)bestemmingsplan een MER-beoordelingsbesluit is vereist, dan is zowel het college van burgemeester en wethouders als de gemeenteraad bevoegd om dat MER-beoordelingsbesluit te nemen. Dat oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 26 september 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3131).

Wat was er aan de hand?

De uitspraak gaat over een bestemmingsplan dat een nieuwe woonwijk met 86 woningen mogelijk maakt. Tegen het bestemmingsplan is beroep ingediend. In het beroepschrift is onder andere aangevoerd dat de gemeente in strijd met artikel 7.19 Wet milieubeheer (Wm) heeft gehandeld. Dat artikel gaat over de MER-beoordelingsplicht.

Juridisch kader

Op 1 juli 2017 zijn de regels over de milieueffectrapportage veranderd. Omdat het bestemmingsplan na die datum is vastgesteld, zijn de nieuwe regels van toepassing.

Van belang is artikel 7.19 Wm. Dat artikel bepaalt het volgende:

  • als het bevoegd gezag een activiteit wil ondernemen en
  • voor die activiteit op grond van artikel 7.2, eerste lid, sub b, Wm een MER-beoordeling is vereist,
  • dan moet het bevoegd gezag in een zo vroeg mogelijk stadium voor de voorbereiding van het besluit een MER-beoordelingsbesluit nemen.

Onder ‘een zo vroeg mogelijk stadium’ wordt verstaan het stadium vóór de terinzagelegging van het ontwerpbesluit. Dit betekent dus dat voordat het ontwerpbesluit (bijvoorbeeld een ontwerpbestemmingsplan) ter inzage wordt gelegd, een MER-beoordelingsbesluit moet zijn genomen.

Het bevoegd gezag mag het MER-beoordelingsbesluit pas nemen na overleg met de bestuursorganen die op grond van de wet moeten worden betrokken bij het voorbereiden van het betrokken besluit (bijvoorbeeld een bestemmingsplan). Het bevoegd gezag is het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het voorbereiden of het vaststellen van een plan of besluit.

In het MER-beoordelingsbesluit moet het bevoegd gezag beslissen of er vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die de activiteit voor het milieu kan hebben, een MER moet worden gemaakt. Meer informatie over de milieueffectrapportage kunt u hier lezen.

Oordeel van de rechter

Het bestemmingsplan voor de nieuwe woonwijk is een initiatief van de gemeente. Voor dat bestemmingsplan is een vormvrije MER-beoordeling vereist.

Het college van burgemeester en wethouders is bevoegd het (ontwerp)bestemmingsplan voor te bereiden en de gemeenteraad is bevoegd het bestemmingsplan vast te stellen.

Gelet hierop is volgens de Raad van State zowel het college als de gemeenteraad bevoegd om het MER-beoordelingsbesluit te nemen.

Het MER-beoordelingsbesluit is overigens pas tegelijk met het vaststellen van het bestemmingsplan genomen, in plaats van vóór de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan. Omdat belanghebbenden hier niet door zijn benadeeld, heeft de Raad van State dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 Awb hersteld. Dat dit mogelijk is, blijkt ook uit eerdere uitspraken (zie bijvoorbeeld mijn artikel ‘Gebrek van niet uitvoeren MER(-beoordeling) reparabel?’).

mw. mr. Franca Damen

Vaststelling BBT energie op bedrijfsniveau

De beste beschikbare technieken (BBT) moeten, in ieder geval voor zover het betreft energiebesparende maatregelen, op bedrijfsniveau en niet op brancheniveau worden vastgesteld. Dit oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 23 mei 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1688).

Energiebesparende maatregelen moeten verplicht binnen een inrichting worden getroffen. Dat bepaalt artikel 2.15, eerste lid, Activiteitenbesluit:

“Degene die de inrichting drijft neemt alle energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder.”

Dit artikel richt zich tot de drijver van de inrichting (zie daarover ook een eerdere uitspraak). Deze moet binnen de inrichting energiebesparende maatregelen treffen die binnen vijf jaar kunnen worden terugverdiend. Of een maatregel binnen die tijd kan worden terugverdiend, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval.

Als in een inrichting bijvoorbeeld al veel energiebesparende maatregelen zijn genomen, dan zal een aanvullende maatregel een langere terugverdientijd hebben dan in een situatie waarin nog geen energiebesparende maatregelen zijn genomen.

Het hanteren van een terugverdientijd op brancheniveau zou daarom tot gevolg kunnen hebben dat een inrichting maatregelen moet nemen die voor deze inrichting niet rendabel zijn, dat wil zeggen niet binnen vijf jaar kunnen worden terugverdiend. Uit de toelichting op artikel 2.15 Activiteitenbesluit blijkt dat dit niet de bedoeling van de wetgever is geweest. In deze toelichting staat namelijk dat de energiebesparende maatregelen uit de lijsten of database van Infomil in sommige situaties niet toepasbaar zijn en een berekening nodig is, bijvoorbeeld om aan te tonen dat een maatregel in een specifiek geval toch niet rendabel is.

Bovendien volgt uit de tekst van artikel 2.15, eerste lid, Activiteitenbesluit en het stelsel van het Activiteitenbesluit ook niet dat onder terugverdientijd de terugverdientijd op brancheniveau moet worden verstaan. Daarbij wijst de Raad van State er ook op dat bij het bepalen van de beste beschikbare technieken (BBT) voor een inrichting niet alleen branchegegevens in aanmerking worden genomen.

Gelet op deze overwegingen concludeert de Raad van State dat de energiebesparende maatregelen op bedrijfsniveau en niet op brancheniveau moeten worden vastgesteld.

mw. mr. Franca Damen

Capaciteit installatie begrenzen i.v.m. drempelwaarden Besluit MER?

Het begrenzen van de capaciteit van een installatie in een overheidsbesluit kan zinvol zijn in relatie tot de drempelwaarden in het Besluit MER. Op die manier kan in sommige gevallen namelijk worden voorkomen dat een milieueffectrapport moet worden opgesteld. Dit volgt uit een uitspraak van de Raad van State van 2 mei 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1476).

Deze uitspraak gaat onder andere over een omgevingsvergunning voor de opslag van schroot. Aan de orde was de vraag of in het kader van deze omgevingsvergunning een milieueffectrapport (MER) had moeten worden opgesteld of had moeten worden beoordeeld of een MER had moeten worden opgesteld (MER-beoordeling).

Juridisch kader

Voor het beantwoorden van deze vraag moet worden gekeken naar artikel 7.2 Wet milieubeheer en het Besluit milieueffectrapportage (Besluit MER). In de bijlage bij het Besluit MER staat onder categorie D18.8:

“De oprichting, wijziging of uitbreiding van een inrichting voor de opslag van schroot, met inbegrip van autowrakken.”

Voor deze categorie geldt de volgende drempelwaarde:

“In gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een inrichting met een opslagcapaciteit van:

1e. 10.000 ton of meer, of

2e. 10.000 autowrakken of meer.”

Als deze drempelwaarde wordt overschreden en sprake is van een besluit dat wordt genoemd in kolom 3 of kolom 4 van de bijlage bij het Besluit MER, dan moet in het kader van de omgevingsvergunning een MER-beoordeling worden uitgevoerd. De aanvraag voor de omgevingsvergunning mag pas in behandeling worden genomen als het bevoegd gezag een beslissing op de MER-beoordeling heeft genomen.

Oordeel van de rechter

De Raad van State stelt in de uitspraak vast dat de activiteit ziet op de opslag van maximaal 9.900 ton schroot. Dit is ook vastgelegd in de voorschriften. Het bevoegd gezag mocht daarom bij het vaststellen van het besluit van deze maximum opslagcapaciteit uitgaan.

Dit betekent dat de drempelwaarde behorende bij categorie D18.8 in de bijlage bij het Besluit MER niet wordt overschreden. Een (formele) MER-beoordeling behoefde daarom niet op grond van artikel 2, vijfde lid, sub a, Besluit MER te worden uitgevoerd.

Wel moest een (informele) MER-beoordeling op grond van artikel 2, vijfde lid, sub b, Besluit MER worden uitgevoerd. Er is namelijk sprake van een besluit dat wordt genoemd in kolom 3 of kolom 4 van de bijlage bij het Besluit MER. Het bevoegd gezag moest daarom beoordelen of de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Het bevoegd gezag had dit overigens gedaan, zodat het beroep in zoverre faalde.

mw. mr. Franca Damen

Provincie mocht omgevingsvergunningen milieu actualiseren i.v.m. BBT

Als er nieuwe of herziene conclusies over beste beschikbare technieken (BBT) worden vastgesteld, kan dat voor vergunningverleners een grondslag zijn om de omgevingsvergunning milieu van bedrijven te actualiseren. De provincie Zuid-Holland heeft dat gedaan bij verschillende bedrijven in de Rotterdamse haven. Naar het oordeel van de rechter mocht de provincie dat ook doen. Rechtbank Den Haag heeft hierover op 29 januari 2018 een aantal uitspraken gedaan (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RBDHA:2018:837).

Wat was er aan de hand?

De provincie Zuid-Holland heeft de voorschriften van de omgevingsvergunning milieu van een aantal bedrijven in de Rotterdamse haven ambtshalve gewijzigd. Deze wijzigingen houden verband met de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 29 (PGS 29). Volgens de provincie is de PGS 29 niet meer actueel en zijn er ontwikkelingen van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu. Daarvoor heeft de provincie verwezen naar de Tabel van erkende maatregelen (de Tabel) behorend bij een brief van de (voormalig) staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 15 februari 2016.

Verschillende bedrijven hebben hiertegen beroep ingediend bij de rechtbank. Zij hebben zich onder andere op het standpunt gesteld dat de provincie de vergunningvoorschriften niet mocht wijzigen op basis van de Tabel.

Juridisch kader

De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt dat het bevoegd gezag regelmatig moet beoordelen of de voorschriften van een omgevingsvergunning milieu nog toereikend zijn gelet op:

  • de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en
  • de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu.

Dit staat in artikel 2.30 Wabo (ook wel de actualiseringsplicht genoemd). In artikel 2.31 Wabo is vastgelegd wanneer het bevoegd gezag de voorschriften van een omgevingsvergunning moet of mag wijzigen. De voorschriften van een omgevingsvergunning milieu moeten door het bevoegd gezag worden gewijzigd als uit de toepassing van artikel 2.30 Wabo blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt:

  • gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of
  • gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten

worden beperkt.

Oordeel van de rechter

In 2013 is gestart met het actualiseren van de PGS 29. De PGS 29 was namelijk niet meer direct toepasbaar en bevatte een aantal onjuistheden en onduidelijkheden. In het kader van die procedure hebben deskundigen van het bedrijfsleven en de overheid onder de verantwoordelijkheid van de PGS Programmaraad met inbreng van een onder het Brzo+ functionerende stuurgroep op basis van nieuwe inzichten overeenstemming bereikt over een aantal te wijzigen voorschriften. Deze zijn opgenomen in de Tabel. In de Tabel zijn voorschriften geactualiseerd, verduidelijkt en specifieker gemaakt en wordt verwezen naar de juiste en geactualiseerde normen. Daarnaast is een aantal voorschriften uit de PGS 29 niet meer opgenomen.

Naar het oordeel zijn de voorschriften die zijn opgenomen in de Tabel de meest recente ontwikkelingen en aan te merken als de meest recente technische ontwikkelingen tot bescherming van het milieu. Daarom biedt de Tabel voldoende grondslag voor het ambtshalve wijzigen van de vergunningvoorschriften. De provincie mocht daarom op basis van de actualiseringsplicht in de Wabo de vergunningvoorschriften ambtshalve op basis van de Tabel wijzigen.

mw. mr. Franca Damen