Wijziging Regeling ammoniak en veehouderij

Afgelopen periode lag een concept wijziging van de Regeling ammoniak en veehouderij ter inzage. Deze wijziging ziet op de bescherming van (de fabrikanten en leveranciers van) nieuwe huisvestingssystemen voor de veehouderij.

Achtergrond

Als een nieuw huisvestingssysteem wordt ontwikkeld, is het de bedoeling dat hieraan een ammoniakemissiefactor wordt toegekend. Deze emissiefactor wordt dan opgenomen in bijlage 1 bij de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav). Zodra dat is gedaan, kunnen veehouders het huisvestingssysteem in hun veehouderij toepassen en daarbij uitgaan van de vastgestelde ammoniakemissiefactor.

Voordat voor een nieuw huisvestingssysteem een ammoniakemissiefactor in de Rav wordt opgenomen, moeten eerst metingen worden uitgevoerd. Die metingen moeten de emissiereducerende werking van het huisvestingssysteem aantonen. De initiatiefnemer (meestal een fabrikant) laat deze metingen voor zijn rekening en risico beoordelen.

Als de emissiereducerende werking voldoende is, dan wordt een definitieve ammoniakemissiefactor voor het huisvestingssysteem in de Rav opgenomen. Ook wordt dan een technische beschrijving van het huisvestingssysteem vastgesteld. Daarna kan iedere fabrikant aan de hand van deze beschrijving een soortgelijk huisvestingssysteem bouwen en zonder te meten op de markt brengen.

Dit kan ertoe leiden dat het voor fabrikanten moeilijk is om de gemaakte kosten voor het ontwikkelen en meten van een nieuw huisvestingssysteem terug te verdienen. Hierdoor kan de ontwikkeling van nieuwe huisvestingssystemen worden geremd. Daarnaast zijn er onzekerheden over de kwaliteit van huisvestingssystemen die op de markt worden gebracht zonder dat deze zijn bemeten. Dit heeft risico’s voor het milieu.

Daarom bestaat de wens dat iedere fabrikant een nieuw ontwikkeld huisvestingssysteem moet laten meten.

Wijziging

Om te waarborgen dat alle nieuwe huisvestingssystemen worden gemeten, wordt de Rav gewijzigd. Hiervoor heeft van 19 december 2019 tot 29 januari 2020 een concept ter inzage gelegen. Als deze wijziging in werking treedt, betekent dit het volgende.

De definitieve emissiefactor voor een nieuw huisvestingssysteem geldt alleen voor een huisvestingssysteem dat is geleverd door of namens degene die de metingen aan het systeem heeft laten beoordelen. Dat kan de fabrikant zijn of een licentiehouder die het systeem namens de fabrikant op de markt brengt.

Deze nieuwe regel geldt alleen voor:

  • huisvestingssystemen die na de inwerkingtreding van deze nieuwe regel worden opgenomen in bijlage 1 bij de Rav en
  • huisvestingssystemen die al in bijlage 1 bij de Rav waren opgenomen en waarbij eindnoot 28 of 19 is vermeld.

De nieuwe regel geldt dus niet voor huisvestingssystemen waarvoor al een definitieve emissiefactor in bijlage 1 bij de Rav was opgenomen.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Gevolgen van ontbreken MER-beoordeling bij gefaseerde vergunningaanvraag

Wat zijn de gevolgen voor een gefaseerde aanvraag om een omgevingsvergunning als de vereiste milieueffectrapport-beoordeling ontbreekt? Moet de vergunningaanvraag dan voor beide fases buiten behandeling worden gelaten? Op 3 oktober 2018 heeft de Raad van State hier een duidelijke uitspraak over gedaan (ECLI:NL:RVS:2018:3212).

Wat was er aan de hand?

Een veehouder heeft voor het uitbreiden van zijn bedrijf een omgevingsvergunning aangevraagd. Hij heeft ervoor gekozen om de omgevingsvergunning gefaseerd aan te vragen:

  • eerste fase: omgevingsvergunning milieu;
  • tweede fase: omgevingsvergunning bouwen en planologisch strijdig gebruik.

Voor de aanvraag om omgevingsvergunning moest de veehouder een milieueffectrapport-beoordeling (MER-beoordeling) overleggen. De gemeente moest aan de hand daarvan beoordelen of de veehouder een milieueffectrapport (MER) moest maken.

De veehouder heeft (op hoofdlijnen) de volgende stukken ingediend:

  • 26 november 2014: MER-aanmeldnotitie;
  • 28 november 2014: aanvraag omgevingsvergunning eerste fase;
  • 14 juni 2016: aanvraag omgevingsvergunning tweede fase.

Omdat de veehouder bij zijn aanvraag omgevingsvergunning eerste fase geen MER-beoordelingsbesluit of MER had overgelegd, heeft de gemeente deze vergunningaanvraag buiten behandeling gelaten. Om die reden kon de vergunningaanvraag tweede fase volgens de gemeente ook niet in behandeling worden genomen.

In de uitspraak staat de vraag centraal of de gemeente de vergunningaanvraag tweede fase terecht buiten behandeling heeft gelaten.

Juridisch kader

Als een omgevingsvergunning wordt aangevraagd voor een activiteit waarvoor een MER-beoordeling moet worden uitgevoerd, dan moet het bevoegd gezag eerst een MER-beoordelingsbesluit nemen. Pas nadat het MER-beoordelingsbesluit is genomen, kan de vergunningaanvraag worden ingediend.

Als bij de vergunningaanvraag geen MER-beoordelingsbesluit of MER is overgelegd, dan moet het bevoegd gezag de vergunningaanvraag buiten behandeling laten. Dit bepaalt artikel 7.28, tweede lid, Wet milieubeheer.

In het geval een omgevingsvergunning gefaseerd wordt aangevraagd, dan kan de vraag rijzen of de MER-beoordeling voor de vergunningaanvraag eerste fase of tweede fase moet worden overlegd. Over deze vraag heeft rechtbank Oost-Brabant op 28 februari 2018 een interessante uitspraak gedaan.

Oordeel van de rechter

De gemeente heeft de vergunningaanvraag eerste fase terecht buiten behandeling gelaten, omdat de veehouder bij deze vergunningaanvraag ten onrechte geen MER-beoordelingsbesluit of MER had overgelegd.

Er bestaat echter geen wettelijke grondslag om de vergunningaanvraag tweede fase dan ook buiten behandeling te stellen. Dit zou niet in overeenstemming zijn met het systeem van de gefaseerde vergunningverlening als bedoeld in artikel 2.5 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

Ook de onlosmakelijke samenhang tussen de activiteit bouwen (tweede fase) en de activiteit milieu (eerste fase) heeft niet tot gevolg dat de vergunningaanvraag tweede fase op grond van artikel 7.28, tweede lid, Wet milieubeheer dan ook buiten behandeling moet worden gelaten. Dat deze activiteiten onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden, betekent namelijk niet dat de activiteit bouwen om die reden onder het toepassingsbereik van de Wet milieubeheer en het Besluit milieueffectrapportage valt.

Van belang is nog wel het volgende. Op grond van artikel 2.5, vierde lid, Wabo kan op de vergunningaanvraag tweede fase niet eerder een beslissing worden genomen dan op de vergunningaanvraag eerste fase. Om die reden had de gemeente in dit geval na het buiten behandeling laten van de vergunningaanvraag eerste fase aan de veehouder een redelijke termijn moeten geven om een nieuwe vergunningaanvraag eerste fase (met MER-beoordelingsbesluit of MER) in te dienen.

Vervolgens had de gemeente eerst een beslissing kunnen nemen op de vergunningaanvraag eerste fase en daarna een beslissing op de vergunningaanvraag tweede fase. In de tussentijd had de gemeente de beslissing op de vergunningaanvraag tweede fase moeten aanhouden. Deze aanhoudingsplicht voor de gemeente zou zijn vervallen nadat de gemeente op de nieuwe vergunningaanvraag eerste fase had beslist of nadat de veehouder binnen de door de gemeente gestelde redelijke termijn geen nieuwe vergunningaanvraag eerste fase had ingediend.

mw. mr. Franca Damen

MER-beoordelingsbesluit mag bij ontwerpplan door college en raad

Als voor een (ontwerp)bestemmingsplan een MER-beoordelingsbesluit is vereist, dan is zowel het college van burgemeester en wethouders als de gemeenteraad bevoegd om dat MER-beoordelingsbesluit te nemen. Dat oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 26 september 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3131).

Wat was er aan de hand?

De uitspraak gaat over een bestemmingsplan dat een nieuwe woonwijk met 86 woningen mogelijk maakt. Tegen het bestemmingsplan is beroep ingediend. In het beroepschrift is onder andere aangevoerd dat de gemeente in strijd met artikel 7.19 Wet milieubeheer (Wm) heeft gehandeld. Dat artikel gaat over de MER-beoordelingsplicht.

Juridisch kader

Op 1 juli 2017 zijn de regels over de milieueffectrapportage veranderd. Omdat het bestemmingsplan na die datum is vastgesteld, zijn de nieuwe regels van toepassing.

Van belang is artikel 7.19 Wm. Dat artikel bepaalt het volgende:

  • als het bevoegd gezag een activiteit wil ondernemen en
  • voor die activiteit op grond van artikel 7.2, eerste lid, sub b, Wm een MER-beoordeling is vereist,
  • dan moet het bevoegd gezag in een zo vroeg mogelijk stadium voor de voorbereiding van het besluit een MER-beoordelingsbesluit nemen.

Onder ‘een zo vroeg mogelijk stadium’ wordt verstaan het stadium vóór de terinzagelegging van het ontwerpbesluit. Dit betekent dus dat voordat het ontwerpbesluit (bijvoorbeeld een ontwerpbestemmingsplan) ter inzage wordt gelegd, een MER-beoordelingsbesluit moet zijn genomen.

Het bevoegd gezag mag het MER-beoordelingsbesluit pas nemen na overleg met de bestuursorganen die op grond van de wet moeten worden betrokken bij het voorbereiden van het betrokken besluit (bijvoorbeeld een bestemmingsplan). Het bevoegd gezag is het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het voorbereiden of het vaststellen van een plan of besluit.

In het MER-beoordelingsbesluit moet het bevoegd gezag beslissen of er vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die de activiteit voor het milieu kan hebben, een MER moet worden gemaakt. Meer informatie over de milieueffectrapportage kunt u hier lezen.

Oordeel van de rechter

Het bestemmingsplan voor de nieuwe woonwijk is een initiatief van de gemeente. Voor dat bestemmingsplan is een vormvrije MER-beoordeling vereist.

Het college van burgemeester en wethouders is bevoegd het (ontwerp)bestemmingsplan voor te bereiden en de gemeenteraad is bevoegd het bestemmingsplan vast te stellen.

Gelet hierop is volgens de Raad van State zowel het college als de gemeenteraad bevoegd om het MER-beoordelingsbesluit te nemen.

Het MER-beoordelingsbesluit is overigens pas tegelijk met het vaststellen van het bestemmingsplan genomen, in plaats van vóór de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan. Omdat belanghebbenden hier niet door zijn benadeeld, heeft de Raad van State dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 Awb hersteld. Dat dit mogelijk is, blijkt ook uit eerdere uitspraken (zie bijvoorbeeld mijn artikel ‘Gebrek van niet uitvoeren MER(-beoordeling) reparabel?’).

mw. mr. Franca Damen

Vaststelling BBT energie op bedrijfsniveau

De beste beschikbare technieken (BBT) moeten, in ieder geval voor zover het betreft energiebesparende maatregelen, op bedrijfsniveau en niet op brancheniveau worden vastgesteld. Dit oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 23 mei 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1688).

Energiebesparende maatregelen moeten verplicht binnen een inrichting worden getroffen. Dat bepaalt artikel 2.15, eerste lid, Activiteitenbesluit:

“Degene die de inrichting drijft neemt alle energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder.”

Dit artikel richt zich tot de drijver van de inrichting (zie daarover ook een eerdere uitspraak). Deze moet binnen de inrichting energiebesparende maatregelen treffen die binnen vijf jaar kunnen worden terugverdiend. Of een maatregel binnen die tijd kan worden terugverdiend, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval.

Als in een inrichting bijvoorbeeld al veel energiebesparende maatregelen zijn genomen, dan zal een aanvullende maatregel een langere terugverdientijd hebben dan in een situatie waarin nog geen energiebesparende maatregelen zijn genomen.

Het hanteren van een terugverdientijd op brancheniveau zou daarom tot gevolg kunnen hebben dat een inrichting maatregelen moet nemen die voor deze inrichting niet rendabel zijn, dat wil zeggen niet binnen vijf jaar kunnen worden terugverdiend. Uit de toelichting op artikel 2.15 Activiteitenbesluit blijkt dat dit niet de bedoeling van de wetgever is geweest. In deze toelichting staat namelijk dat de energiebesparende maatregelen uit de lijsten of database van Infomil in sommige situaties niet toepasbaar zijn en een berekening nodig is, bijvoorbeeld om aan te tonen dat een maatregel in een specifiek geval toch niet rendabel is.

Bovendien volgt uit de tekst van artikel 2.15, eerste lid, Activiteitenbesluit en het stelsel van het Activiteitenbesluit ook niet dat onder terugverdientijd de terugverdientijd op brancheniveau moet worden verstaan. Daarbij wijst de Raad van State er ook op dat bij het bepalen van de beste beschikbare technieken (BBT) voor een inrichting niet alleen branchegegevens in aanmerking worden genomen.

Gelet op deze overwegingen concludeert de Raad van State dat de energiebesparende maatregelen op bedrijfsniveau en niet op brancheniveau moeten worden vastgesteld.

mw. mr. Franca Damen

Capaciteit installatie begrenzen i.v.m. drempelwaarden Besluit MER?

Het begrenzen van de capaciteit van een installatie in een overheidsbesluit kan zinvol zijn in relatie tot de drempelwaarden in het Besluit MER. Op die manier kan in sommige gevallen namelijk worden voorkomen dat een milieueffectrapport moet worden opgesteld. Dit volgt uit een uitspraak van de Raad van State van 2 mei 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1476).

Deze uitspraak gaat onder andere over een omgevingsvergunning voor de opslag van schroot. Aan de orde was de vraag of in het kader van deze omgevingsvergunning een milieueffectrapport (MER) had moeten worden opgesteld of had moeten worden beoordeeld of een MER had moeten worden opgesteld (MER-beoordeling).

Juridisch kader

Voor het beantwoorden van deze vraag moet worden gekeken naar artikel 7.2 Wet milieubeheer en het Besluit milieueffectrapportage (Besluit MER). In de bijlage bij het Besluit MER staat onder categorie D18.8:

“De oprichting, wijziging of uitbreiding van een inrichting voor de opslag van schroot, met inbegrip van autowrakken.”

Voor deze categorie geldt de volgende drempelwaarde:

“In gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een inrichting met een opslagcapaciteit van:

1e. 10.000 ton of meer, of

2e. 10.000 autowrakken of meer.”

Als deze drempelwaarde wordt overschreden en sprake is van een besluit dat wordt genoemd in kolom 3 of kolom 4 van de bijlage bij het Besluit MER, dan moet in het kader van de omgevingsvergunning een MER-beoordeling worden uitgevoerd. De aanvraag voor de omgevingsvergunning mag pas in behandeling worden genomen als het bevoegd gezag een beslissing op de MER-beoordeling heeft genomen.

Oordeel van de rechter

De Raad van State stelt in de uitspraak vast dat de activiteit ziet op de opslag van maximaal 9.900 ton schroot. Dit is ook vastgelegd in de voorschriften. Het bevoegd gezag mocht daarom bij het vaststellen van het besluit van deze maximum opslagcapaciteit uitgaan.

Dit betekent dat de drempelwaarde behorende bij categorie D18.8 in de bijlage bij het Besluit MER niet wordt overschreden. Een (formele) MER-beoordeling behoefde daarom niet op grond van artikel 2, vijfde lid, sub a, Besluit MER te worden uitgevoerd.

Wel moest een (informele) MER-beoordeling op grond van artikel 2, vijfde lid, sub b, Besluit MER worden uitgevoerd. Er is namelijk sprake van een besluit dat wordt genoemd in kolom 3 of kolom 4 van de bijlage bij het Besluit MER. Het bevoegd gezag moest daarom beoordelen of de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Het bevoegd gezag had dit overigens gedaan, zodat het beroep in zoverre faalde.

mw. mr. Franca Damen

1 2