Handhaven op beweiden en bemesten?

Op 11 februari 2020 heeft rechtbank Overijssel een aantal uitspraken (o.a. ECLI:NL:RBOVE:2020:513) gedaan over handhavend optreden tegen beweiden en bemesten zonder natuurvergunning. De provincie moet nieuwe handhavingsbesluiten nemen. Hoe zit het precies en hoe moet het nu verder?

Achtergrond

De discussie over het al dan niet nodig hebben van een natuurvergunning voor beweiden en bemesten speelt al jarenlang. Op 4 februari 2015 deed de Raad van State een eerste uitspraak waaruit blijkt dat voor beweiden en bemesten een natuurvergunning nodig kan zijn. Omdat de overheid dat onwenselijk vond, werd een uitzondering op de natuurvergunningplicht voor beweiden en bemesten ingevoerd. In de uitspraak van 29 mei 2019 heeft de Raad van State geoordeeld dat het niet is toegestaan om beweiden en bemesten categoraal uit te zonderen van de vergunningplicht. Die uitzondering is daarom onverbindend en moet geacht worden nooit te hebben bestaan. Dat betekent dat we weer terug zijn bij de uitspraak van de Raad van State van 4 februari 2015: voor beweiden en bemesten kan een natuurvergunning nodig zijn.

Uitspraken rechtbank

De uitspraken van rechtbank Overijssel gaan – net als de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 – over de vraag of handhavend moet worden opgetreden tegen beweiden en bemesten zonder natuurvergunning. Provincie Overijssel heeft verschillende handhavingsverzoeken daartoe afgewezen onder verwijzing naar de uitzondering op de natuurvergunningplicht voor deze activiteiten. Omdat die uitzondering onverbindend is, had de provincie hier niet naar mogen verwijzen. De besluiten van de provincie kunnen daarom niet in stand blijven. De rechtbank heeft die besluiten vernietigd en beslist dat de provincie binnen zes weken nieuwe besluiten op de handhavingsverzoeken moet nemen. Voor deze nieuw te nemen besluiten is onder andere het volgende van belang.

Natuurvergunningplicht

Een natuurvergunning is op grond van de wet nodig als een activiteit (zoals beweiden of bemesten) significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied kan hebben. Als een natuurvergunning nodig is voor beweiden, dan moet dat in dezelfde natuurvergunning worden opgenomen als in de natuurvergunning voor het bedrijf. Als voor bemesten een natuurvergunning nodig is, dan mag dat in een aparte natuurvergunning worden opgenomen. Dat hoeft dus niet in dezelfde natuurvergunning als die voor het bedrijf.

Beginselplicht handhaving

Als een bedrijf een natuurvergunning nodig heeft voor beweiden en/of bemesten, maar deze niet heeft, dan is dat een overtreding. Dan geldt als uitgangspunt dat de provincie daartegen handhavend moet optreden. Dat is vaste rechtspraak. Het is ook vaste rechtspraak dat er in twee gevallen van handhaving kan worden afgezien, namelijk als er sprake is van concreet zicht op legalisatie of van bijzondere omstandigheden waardoor handhaving onevenredig is.

Concreet zicht op legalisatie wordt bij vergunningen aangenomen als ten minste de vereiste vergunning is aangevraagd en het bevoegd gezag voornemens is om die vergunning te verlenen.

Bijzondere omstandigheden op grond waarvan handhavend optreden als onevenredig moet worden aangemerkt, worden in de praktijk niet snel aangenomen.

Nieuwe ontwikkelingen

Sinds de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 zijn er verschillende ontwikkelingen geweest. Die kunnen van belang zijn voor de nieuw te nemen besluiten door de provincie.

Advies over beweiden en bemesten

Met name van belang lijkt het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ dat het Adviescollege stikstofproblematiek (Adviescollege) op 19 december 2019 heeft uitgebracht. Het Adviescollege concludeert dat in het overgrote deel van de gevallen voor bemesten geen natuurvergunning nodig is. Een natuurvergunning is niet nodig als bemesten niet leidt tot een toename van emissies ten opzichte van de Europese referentiedatum (vaak 10 juni 1994, 24 maart 2000 en/of 7 december 2004). Want dan kunnen significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden worden uitgesloten. Maar als bemesten wel tot een toename van emissies leidt, zal wel een natuurvergunning nodig zijn. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn als het grondgebruik structureel is veranderd (bijvoorbeeld van akkerland naar grasland) of als gronden eerst niet of nauwelijks en nu volop bemest worden. Voor beweiden is volgens het Adviescollege geen natuurvergunning nodig, omdat beweiden bijdraagt aan een afname van de ammoniakemissie.

Kamerbrieven

De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister) heeft in een Kamerbrief van 19 december 2019 laten weten dat de inzet van het kabinet is om beweiden en bemesten niet natuurvergunningplichtig te maken. Dit standpunt heeft de minister nog een keer herhaald in een Kamerbrief van 7 februari 2020. Ook in eerdere Kamerbrieven had de minister van LNV al laten weten te streven naar legalisering van beweiden en bemesten. Ook in de beantwoording van verschillende Kamervragen over beweiden en bemesten op 18 februari 2020 heeft de minister herhaald dat het de inzet is om beweiden en bemesten niet natuurvergunningplichtig te maken. In de beantwoording sluit de minister aan bij het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’.

Vervallen vergunningplicht voor ‘andere handelingen’

Van belang is ook dat op 1 januari 2020 de Wet natuurbescherming is gewijzigd (Spoedwet aanpak stikstof). Sindsdien is namelijk niet langer een natuurvergunning nodig voor activiteiten die wel een verslechterend maar geen significant gevolg voor een Natura 2000-gebied hebben. Die activiteiten werden ook wel andere handelingen genoemd. Daarvoor is dus niet langer een natuurvergunning nodig. Dat kan ook van belang zijn voor beweiden en bemesten. Wanneer beweiden en/of bemesten namelijk wel een verslechterend maar geen significant effect hebben op Natura 2000-gebieden, is niet langer een natuurvergunning nodig.

Verzet tegen eerdere uitspraak

Reeds op 18 december 2019 heeft rechtbank Noord-Nederland in zaak ECLI:NL:RBNNE:2019:5283 een vergelijkbare uitspraak gedaan als rechtbank Overijssel op 11 februari 2020. Provincie Drenthe is het niet mee eens met die uitspraak, omdat de provincie geen natuurvergunningplicht voor beweiden en bemesten wil. Daarom heeft de provincie – in overleg met de andere provincies en het ministerie van LNV – tegen die uitspraak verzet (‘bezwaar’) ingediend. Daarmee onderstrepen de provincies en het ministerie van LNV dat zij geen natuurvergunningplicht voor beweiden en bemesten willen.

Hoe nu verder?

Hoe kunnen en/of moeten provincies nou omgaan met verzoeken om handhavend op te treden tegen beweiden en bemesten zonder natuurvergunning? De provincies zullen hierop een beslissing moeten nemen. Dat geldt zowel wanneer het gaat om een nieuw of nog lopend handhavingsverzoek als wanneer het gaat om een handhavingsverzoek waarop al een beslissing is genomen, maar welke beslissing door de rechter is vernietigd.

De minister en de provincies zijn er duidelijk over dat zij beweiden en bemesten niet natuurvergunningplichtig willen maken. Zij wijzen daarvoor ook op het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ van het Adviescollege. Daaruit volgt dat er voor beweiden geen natuurvergunning nodig is en dat voor bemesten in de meeste gevallen eveneens geen natuurvergunning nodig is. De reden daarvoor is dat deze activiteiten geen significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden veroorzaken. In dat geval is voor deze activiteiten vanaf 1 januari 2020 geen natuurvergunning (meer) nodig.

Als de provincies het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ volgen, dan zal in de meeste gevallen de conclusie dus zijn dat er voor beweiden en bemesten geen natuurvergunning nodig is. Beweiden en bemesten zonder natuurvergunning levert dan dus geen overtreding op. Dat betekent dat de provincies de handhavingsverzoeken opnieuw zouden moeten afwijzen.

Maar stel dat er sprake is van een uitzonderingssituatie waarin gelet op het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ wél een natuurvergunning nodig is voor bemesten. Of stel dat de provincies zouden afwijken van het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ en zouden concluderen dat er voor beweiden en/of bemesten wel een natuurvergunning nodig is. Wat dan?

In die gevallen zouden de provincies de betrokken veehouders eerst in de gelegenheid moeten stellen om alsnog een natuurvergunning aan te vragen. Voor veehouders bestond er namelijk geen aanleiding om een natuurvergunning aan te vragen voor beweiden en/of bemesten. De bevoegde bestuursorganen hebben zich namelijk jarenlang op het standpunt gesteld dat deze activiteiten niet natuurvergunningplichtig waren. Toen duidelijk werd dat de activiteiten wel vergunningplichtig waren, werd voorzien in een uitzondering op de vergunningplicht. Veehouders kan daarom geen verwijt worden gemaakt dat zij geen natuurvergunning voor beweiden en bemesten hebben.

Daarom zouden de provincies – in het geval zij van mening zijn dat er een natuurvergunning nodig is voor beweiden en/of bemesten – betrokken veehouders eerst in de gelegenheid moeten stellen om alsnog een natuurvergunning aan te vragen. Een termijn van drie maanden daarvoor is redelijk. Die termijn begint te lopen op het moment dat de provincie hierover een brief naar de betreffende veehouder heeft gestuurd. In die brief moet de provincie dan aangeven welke gegevens de veehouder moet overleggen.

Zo lang de provincies zelf niet inzichtelijk hebben welke gegevens bedrijven bij een aanvraag voor een natuurvergunning voor beweiden en bemesten zouden moeten overleggen, is het dus maar de vraag in hoeverre de provincies achter een natuurvergunning voor beweiden en bemesten kunnen aangaan.

Als u echter (om welke reden dan ook) een natuurvergunning aanvraagt, verdient het naar mijn mening aanbeveling om daarin ook beweiden en/of bemesten mee te nemen. Dan moet de provincie daar namelijk een beslissing op nemen.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Voortgang stikstofproblematiek: natuurbank

Het kabinet wil in het kader van de stikstofproblematiek een natuurbank instellen. Deze natuurbank moet ervoor zorgen dat projecten die zorgen dat de veiligheid van onze (vaar)wegen en de waterveiligheid worden gegarandeerd, doorgang kunnen vinden. Dit blijkt uit de Kamerbrief van 19 februari 2020.

Terwijl het kabinet in de Kamerbrief van 13 november 2019 nog noodwetgeving aankondigde voor projecten ten behoeve van de veiligheid van de (vaar)wegen en de waterveiligheid, lijkt het kabinet daar nu van af te zien. Het kabinet zal nu een natuurbank instellen die wettelijk wordt verankerd.

Het kabinet stelt € 125 miljoen beschikbaar in het kader van de natuurbank. Hiermee kan gericht compensatienatuur worden aangelegd. Het gaat om natuur ter compensatie van projecten van het Rijk en waterschappen die een groot openbaar belang vertegenwoordigen.

Daarnaast stelt het kabinet nog een keer € 125 miljoen beschikbaar voor natuurherstel en -verbetering om de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden te bereiken.

De natuurbank heeft dus tot doel om op een gecoördineerde manier natuurcompensatie- en -verbeteringsmaatregelen te nemen en vast te leggen. Er wordt een ‘voorraad’ nieuwe natuur gerealiseerd. Die kan vervolgens voor projecten met een groot openbaar belang worden gebruikt in het kader van de zogeheten ADC-toets. Op grond van die toets moeten alternatieven ontbreken, moet er sprake zijn van een dwingende reden van groot openbaar belang en moeten er compenserende maatregelen worden getroffen.

De natuurbank is bedoeld voor rijksifra- en waterveiligheid en defensieprojecten die een veiligheidsbelang vertegenwoordigen.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Stikstof in de luchtvaart

Ook de luchtvaart draagt bij aan stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Over de omvang hiervan bestaat echter onduidelijkheid. Daarnaast blijken de Nederlandse luchthavens niet over een natuurvergunning te beschikken. Er is daarom behoefte aan duidelijkheid. Het ‘Advies Luchtvaartsector’ van het Adviescollege stikstofproblematiek zou hieraan moeten bijdragen.

Achtergrond

In oktober 2019 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister van LNV) het Adviescollege stikstofproblematiek gevraagd om een advies te geven over de luchtvaartsector. Het Adviescollege stikstofproblematiek heeft op 15 januari 2020 het ‘Advies luchtvaartsector’ uitgebracht.

In het advies staan twee hoofdvragen centraal:

  • Wat is de huidige bijdrage van de luchtvaartsector aan de depositie van stikstof in Nederland?
  • En wat kan de luchtvaartsector in Nederland bijdragen aan de vermindering van de stikstofdepositie?

Het Adviescollege stikstofproblematiek maakt hierbij een onderscheid tussen de luchtvaart en luchthavens. Dit is namelijk van belang voor een analyse van de bijdrage aan de stikstofproblematiek én voor de mate van beïnvloedbaarheid van de emissies. Voor wat betreft de luchthavens richt het Adviescollege stikstofproblematiek zich met name op Schiphol en Lelystad Airport. Voor deze luchthavens moet namelijk een besluit genomen worden. De militaire luchtvaart is niet meegenomen in het advies.

De huidige bijdrage aan stikstofdepositie

De bijdrage van de luchtvaartsector aan de stikstofemissie en stikstofdepositie is groter dan eerder is gerapporteerd. In plaats van 0,1% zou de bijdrage tussen de 0,7 en 1,1% van het nationale totaal voor NH3 (ammoniak) en NOX zijn. Dit komt overeen met een stikstofdepositie in Nederland vanuit de luchtvaart (onder en boven 3.000 voet) tussen 12 en 19 N/ha/jaar.

De eerder gerapporteerde 0,1% bijdrage volgt uit de Emissieregistratie. Deze bijdrage ziet echter alleen op de directe emissies die samenhangen met starts en landingen vanaf Nederlandse luchthavens (onder 3.000 voet / 914 meter). Niet alle relevante emissies worden in de Emissieregistratie aan de luchtvaart toegerekend, zoals luchthaven-gerelateerde activiteiten en verkeersbewegingen van en naar de luchthavens.

Voor een goed beeld moet rekening worden gehouden met alle emissies die samenhangen met de luchtvaart. Dat geldt ook voor emissies die afkomstig zijn van vliegverkeer boven 3.000 voet. Boven deze grens zijn namelijk veel NOx-emissies afkomstig van de luchtvaart, ook al is de beïnvloedbaarheid van emissies boven 3.000 voet door Nederland gering.

Dat komt doordat de NOX-emissies vanuit de luchtvaart boven 3.000 voet afkomstig zijn van een groter gebied en niet herleidbaar zijn tot Nederlandse luchthavens of tot specifieke andere bronnen. Deze emissies hebben een sterk Europees en mondiaal karakter. Emissies boven 3.000 voet verdelen en verspreiden zich gelijkmatiger. Terwijl NOX onder de 3.000 voet binnen enkele uren neerslaat, slaat NOX boven 3.000 voet pas na ongeveer tien dagen neer.

Het Adviescollege stikstofproblematiek merkt verder op dat de gerapporteerde emissies in de luchtvaart tussen 1990 en 2005 met 85% zijn toegenomen en tussen 2005 en 2017 nog een keer met 25%.

“Door de stikstofreductie die in dezelfde periode in veel andere sectoren is behaald, is het relatieve aandeel van de luchtvaartsector sinds 1990 verviervoudigd.”

Weliswaar is de efficiëntie per vliegbeweging toegenomen, maar door de volumetoename zijn de emissies in absolute zin toegenomen.

Bijdrage aan de vermindering van stikstofdepositie

Het Adviescollege stikstofproblematiek adviseert om een groei van de luchtvaartsector alleen toe te staan, wanneer sprake is van een vermindering van de huidige NOX-emissies (van de luchtvaartsector als geheel). Dat kan bijvoorbeeld door intern en extern salderen.

Hiervoor moeten de gevolgen van de ontwikkelingen van de Nederlandse luchthavens volwaardig, volledig en integraal worden beoordeeld. Dat geldt ook voor:

  • grondgebonden activiteiten, zoals bagagevervoer, bussen die op de platforms rijden, tankwagens, etc. en
  • luchthaven-gerelateerde activiteiten, zoals het arriveren en vertrekken van passagiers en goederen, het woon-/werkverkeer van personeel en commerciële functies zoals het bevoorraden van winkels en kantoren op de luchthavens.

Referentiesituatie

Het Adviescollege stikstofproblematiek gaat in het advies niet in op de referentiesituatie die voor de luchtvaart geldt. Nu de luchthavens niet beschikken over een natuurvergunning, moet voor de referentiesituatie worden gekeken naar de milieutoestemming die gold ten tijde van, kort gezegd, de Europese referentiedatum van de betrokken Natura 2000-gebieden.

In eerdere Kamerbrieven had de minister van Infrastructuur en Waterstaat het steeds over 7 december 2004. Dat is de datum waarop de verplichtingen uit de Habitatrichtlijn van kracht zijn geworden. Deze datum wordt ook een enkele keer in het advies van het Adviescollege stikstofproblematiek genoemd.

Gebieden kunnen echter ook op grond van de Vogelrichtlijn als Natura 2000-gebied zijn aangewezen. In dat geval geldt veelal een eerdere datum dan 7 december 2004. Dat geldt ook voor verschillende Natura 2000-gebieden waarop in ieder geval Schiphol een stikstofdepositie veroorzaakt, namelijk:

  • Eilandspolder: 24 maart 2000
  • Wormer- en Jisperveld: 24 maart 2000
  • Ilperveld, Varkensland en Twiske: 24 maart 2000
  • Naardermeer: 29 oktober 1986
  • Oostelijke Vechtplassen: 24 maart 2000
  • Nieuwkoopse Plassen: 14 februari 1997.

Dit volgt uit het overzicht van referentiedata op de website van BIJ12.

Het lijkt er dan ook op dat de luchtvaart voor de referentiesituatie verder terug moet kijken dan 7 december 2004.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Stikstofproblematiek: een volgende update

Op 13 november 2019 stuurde de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een Kamerbrief met een nieuwe update over de stikstofproblematiek. Ook is hierover een document met vragen en antwoorden beschikbaar gesteld.

Maatregelen op korte termijn

Het kabinet neemt nu drie maatregelen waarvan uit berekeningen van het RIVM blijkt dat deze op zeer korte termijn in te voeren zijn én op korte termijn leiden tot een daling van de stikstofdepositie. Het gaat om de volgende maatregelen:

  1. een verlaging van de maximumsnelheid op alle autosnelwegen naar 100 km/uur van 6.00 tot 19.00 uur;
  2. een ammoniakreductie via voermaatregelen, onder de voorwaarden dat deze geen negatieve effecten hebben op de gezondheid en het welzijn van dieren, andere emissies en de volksgezondheid;
  3. de bestaande warme saneringsregeling in de varkenshouderij.

De maatregel voor het veevoer is een doelvoorschrift waaraan het veevoer moet voldoen. Deze maatregel zal gelden voor alle diersectoren. Voor melkvee is er een wat andere situatie, omdat het voer van melkvee hoofdzakelijk bestaat uit gras en mais en minder uit krachtvoer. Het kabinet onderzoekt nog in hoeverre de overheid de ondernemer tegemoet kan komen in de meerkosten voor deze maatregel.

Spoedwet aanpak stikstof

Om deze maatregelen zo snel mogelijk te implementeren, is een spoedwet aanpak stikstof opgesteld. Hierin wordt ook geregeld dat voor activiteiten die geen significante gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden, geen natuurvergunning meer aangevraagd hoeft te worden. Het wetsvoorstel hiervoor ligt voor advies bij de Raad van State. Het streven is om het wetsvoorstel nog in 2019 door beide Kamers te krijgen.

Verdeling stikstofdepositieruimte

Van de daling van stikstofdepositie die wordt bereikt met maatregelen, komt 30% ten goede aan de natuur en kan 70% gebiedsgericht worden gebruikt om ontwikkelingen weer mogelijk te maken.

Stikstofregistratiesysteem

Voor de afname en uitgifte van stikstofdepositieruimte zet het kabinet een register (stikstofregistratiesysteem) op. Hierin wordt bijgehouden:

  • hoeveel stikstofruimte er is;
  • hoeveel stikstofruimte er wordt uitgegeven;
  • hoeveel stikstofruimte er nog beschikbaar is voor andere activiteiten in de regio.

Ruimte voor woningbouw en infrastructuur

De woningbouw en een aantal infrastructurele projecten krijgen als eerste de vrijgekomen stikstofdepositieruimte toebedeeld om nieuwe projecten en activiteiten op te starten.

Nadat de nieuwe wetgeving is vastgesteld en het stikstofregistratiesysteem is ingericht, is het voor initiatiefnemers mogelijk om van de beschikbare depositieruimte gebruik te maken.

Noodwetgeving

Er wordt noodwetgeving voorbereid om ruimte te creëren voor projecten die zorgen voor de veiligheid van onze (vaar)wegen en de waterveiligheid. Met een ecologische toets wordt beoordeeld wat de effecten van deze activiteiten voor de natuurwaarden per Natura 2000-gebied zijn. Als er sprake is van nadelige effecten, dan moeten deze worden gecompenseerd en de natuur worden verbeterd.

De noodwetgeving wordt zo snel mogelijk voor advies aan de Raad van State voorgelegd.

Pakket aan maatregelen

In december komt het kabinet met een nieuw pakket maatregelen. Dit pakket moet een generieke drempelwaarde mogelijk maken. Het kabinet wil daarmee weer ruimte bieden aan projecten en activiteiten die van belang zijn voor de nationale veiligheid, landbouw, klimaatadaptatie, infrastructuur, energietransitie en werkgelegenheid. Hiervoor is het nodig dat alle sectoren een bijdrage leveren aan het verminderen van de stikstofdepositie.

Perspectief natuur

Het kabinet zet samen met provincies in op verbetering van natuur en beter natuurbeheer.

Er wordt bekeken of de beschermde status van (kleine) Natura 2000-gebieden moet worden aangepast. De reden hiervoor is dat de kwaliteit van sommige Natura 2000-gebieden door hun omvang en ligging structureel zwak kan zijn en blijven, zelfs wanneer herstelmaatregelen worden getroffen. Het kabinet gaat hierover in gesprek met de Europese Commissie.

Ook de aanwijzingsbesluiten van Natura 2000-gebieden worden kritisch bezien. Deze worden opgeschoond, met als doel instandhoudingsdoelen die niet voortvloeien uit de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn, waaronder habitattypen die na aanwijzing nog zijn toegevoegd, waar mogelijk te schrappen.

Verder wordt ingezet op het samenvoegen of herindelen van Natura 2000-gebieden. In afwachting daarvan worden geen nieuwe Natura 2000-gebieden op land aangewezen.

Perspectief landbouw

Het kabinet zet in op emissiearme landbouw. Hiervoor zal het kabinet in het voorjaar van 2020 een innovatie- en investeringsregeling openstellen. Wet- en regelgeving die de toepassing van innovatieve emissiearme technieken belemmert, wordt verruimd. Daarnaast wordt financiële ondersteuning geboden voor de bijbehorende investeringen.

Verder werkt het kabinet aan het verlagen van de regeldruk door doelen in plaats van middelen voor te schrijven en experimenteerruimte toe te laten.

PAS-meldingen

Het kabinet werkt met prioriteit aan een collectieve regeling om activiteiten die op grond van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) waren uitgezonderd van de natuurvergunningplicht (PAS-meldingen) te legaliseren. Het gaat om projecten waarvoor op 29 mei 2019 (de datum van de PAS-uitspraak) de volgende situatie gold:

  • het project was volledig gerealiseerd, installaties, gebouwen en infrastructuur en dergelijke waren opgericht; of
  • het project was nog niet volledig gerealiseerd, maar de initiatiefnemer had wel aantoonbaar stappen gezet met het oog op volledige realisatie; of
  • het project was nog niet aangevangen, maar daarvoor waren wel al aantoonbaar onomkeerbare, significante investeringsverplichtingen aangegaan.

Totdat een voorziening is getroffen, zal niet actief gehandhaafd worden. Initiatiefnemers die in het kader van de vrijstellingsregeling een PAS-melding hebben gedaan of een meldingsvrije activiteit ontplooiden, hebben immers te goeder trouw gehandeld.

mw. mr. Franca Damen

Factsheet woningbouwplannen, stikstof en Natura 2000-gebieden

Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft een ‘Factsheet Woningbouwplannen, stikstof en Natura 2000-gebieden’ vastgesteld. Hierin wordt ingezoomd op de gevolgen van de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 over het Programma Aanpak Stikstof voor woningbouwontwikkelingen. In dit blog benoem ik enkele relevante onderdelen van de factsheet.

Woningbouwplannen (ook kleinschalige plannen) kunnen leiden tot een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Deze toename kan het gevolg zijn van bouwwerkzaamheden in de aanlegfase (bijvoorbeeld als gevolg van de aanvoer van bouwmaterialen naar en grondverzet op de bouwplaats) en/of het gebruik van de woningen in de gebruiksfase (bijvoorbeeld als gevolg van het gebruik van gas en het autoverkeer van bewoners en bezoekers van de woningen).

Soms volstaat een voortoets voor een woningbouwplan. Een voortoets is een ecologisch onderzoek waarin de vraag wordt beantwoord of op grond van objectieve gegevens op voorhand kan worden uitgesloten dat een plan of project op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten significant negatieve effecten kan hebben op Natura 2000-gebieden. Of er sprake is van significant negatieve effecten is onder andere afhankelijk van de instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden en de vraag welke gevolgen een toename van stikstofdepositie heeft voor het bereiken van die doelstellingen.

Als significant negatieve effecten op voorhand kunnen worden uitgesloten, volstaat een voortoets. Als dat niet het geval is, moet een passende beoordeling (een vervolgonderzoek) worden uitgevoerd. In de passende beoordeling mogen maatregelen worden betrokken die de schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit het project of het plan voortvloeien, voorkomen of verminderen (mitigerende maatregelen).

Een natuurtoestemmingsbesluit of een bestemmingsplan kan vervolgens alleen worden vastgesteld als op basis van de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet worden aangetast. Uit de PAS-uitspraak blijkt dat aan een passende beoordeling strenge criteria worden gesteld. In deel 2 en deel 3 van mijn blogserie over de PAS-uitspraak ben ik hier verder op ingegaan.

Als een passende beoordeling die zekerheid niet biedt, dan kan de ADC-toets mogelijk uitkomst bieden (zie ook hiervoor). Het is niet gemakkelijk om woningbouwontwikkeling als een dwingende reden van groot openbaar belang aan te merken. Mogelijk kan een grote behoefte aan woningbouw binnen een specifieke regio dan wel gemeente wel een voldoende dwingende reden opleveren. Dit moet goed en zorgvuldig worden onderbouwd.

Als er een onherroepelijk bestemmingsplan ligt dat woningbouw mogelijk maakt, dan betekent dit niet automatisch dat er geen ‘natuurtoets’ meer hoeft te worden uitgevoerd. Er kan namelijk nog steeds een natuurvergunning vereist zijn. Die kan apart worden aangevraagd of worden meegenomen in de omgevingsvergunning bouwen voor de woning. Daarbij kan de initiatiefnemer ervoor kiezen om de vergunningen te laten aanhaken of om deze los te koppelen.

Als er voor woningbouw een natuurvergunning is verleend op basis van het PAS, dan mag deze niet één-op-één worden ingepast in een bestemmingsplan. Aan de natuurvergunning kleeft gelet op de PAS-uitspraak namelijk een gebrek. Op 14 augustus 2019 heeft de Raad van State mede om die reden een bestemmingsplan vernietigd. In mijn blog ‘Bestemmingsplannen vernietigd na PAS-uitspraak’ ben ik hier verder op ingegaan.

mw. mr. Franca Damen

1 2 3 12