Gevolgen PAS-uitspraak Europese rechter

Op 7 november 2018 heeft de Europese rechter een uitspraak gedaan over het Programma Aanpak Stikstof. In dit artikel kunt u daarover meer lezen.

Wilt u snel een overzicht lezen van:

  • het Programma Aanpak Stikstof;
  • de uitspraak van de Raad van State hierover (zie ook mijn blogserie);
  • de uitspraak van de Europese rechter hierover én
  • de gevolgen van deze uitspraken?

Kijk dan in dit overzicht van het Programma Aanpak Stikstof na de uitspraak van de Europese rechter.

mw. mr. Franca Damen

 

Programma Aanpak Stikstof ten einde n.a.v. uitspraak Hof van Justitie!?

Het Hof van Justitie heeft op 7 november 2018 een uitspraak gedaan over het Programma Aanpak Stikstof (PAS). In deze uitspraak heeft het Hof van Justitie de prejudiciële vragen van de Raad van State over het PAS beantwoord. In dit artikel worden de belangrijkste overwegingen van het Hof van Justitie besproken.

Achtergrond

De Raad van State heeft op 17 mei 2017 tussenuitspraken gedaan over:

  • het PAS in algemene zin;
  • beweiden en bemesten en de uitzondering voor deze activiteiten op de vergunningplicht ingevolge de Wet natuurbescherming (Wnb).

De Raad van State kon niet met zekerheid vaststellen of het PAS in algemene zin in overeenstemming is met de Europese Habitatrichtlijn en evenmin of de vrijstelling van de Wnb-vergunningplicht voor beweiden en bemesten hiermee in overeenstemming is.

Daarom heeft de Raad van State hierover een aantal prejudiciële vragen gesteld aan het Europese Hof van Justitie. Voor een nadere toelichting daarop verwijs ik graag naar mijn blogserie over de tussenuitspraken van de Raad van State.

Conclusie A-G

Voor het beantwoorden van de prejudiciële vragen heeft de Advocaat-Generaal (A-G) het Hof van Justitie op 25 juli 2018 voorzien van een conclusie. Voor een nadere toelichting daarop verwijs ik graag naar mijn blogserie over de conclusie van de A-G.

Op 14 oktober 2018 heeft Reporter Radio een item over het PAS en de conclusie van de A-G uitgezonden, waaraan onder andere ik een bijdrage heb gegeven. Het item is hier terug te luisteren.

Uitspraak Hof van Justitie

Op 7 november 2018 heeft het Hof van Justitie (Hof) de prejudiciële vragen van de Raad van State beantwoord (zaken C-293/17 en C-294/17). Het Hof heeft samenvattend het volgende geconcludeerd.

Programma Aanpak Stikstof

Aan het PAS ligt een passende beoordeling ten grondslag. Hierin zijn verschillende maatregelen opgenomen. Dit zijn twee soorten maatregelen namelijk:

  • brongerichte maatregelen (om de stikstofdepositie te verminderen);
  • herstelmaatregelen (om Natura 2000-gebieden weerbaarder te maken voor stikstof).

Deze maatregelen moeten ruimte creëren om nieuwe economische ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken, toe te kunnen staan. Dat geldt voor alle sectoren, zoals landbouw, industrie en infrastructuur.

De passende beoordeling, en dus ook de daarin opgenomen maatregelen, moet in overeenstemming zijn met de Europese Habitatrichtlijn. Als dat niet het geval is, valt de ‘basis’ voor het PAS (de passende beoordeling) feitelijk weg.

In de passende beoordeling voor het PAS is rekening gehouden met de positieve effecten van de brongerichte maatregelen en herstelmaatregelen. De Raad van State heeft in de tussenuitspraak van 17 mei 2017, kort gezegd, al geconcludeerd dat deze positieve effecten niet vaststaan.

Het Hof heeft in de uitspraak van 7 november 2018 geconcludeerd dat maatregelen alleen in de passende beoordeling mogen worden betrokken als de verwachte voordelen van die maatregelen vaststaan ten tijde van die beoordeling.

Omdat de Raad van State al heeft geconcludeerd dat de passende beoordeling voor het PAS daar niet aan voldoet, had het PAS waarschijnlijk niet op deze manier vastgesteld mogen worden.

Op 4 juli 2018 hebben de partners van het PAS een brief met nadere onderbouwing van het PAS naar de Raad van State gestuurd, maar de inhoud hiervan is niet openbaar. De Raad van State zal bij het doen van een einduitspraak niet alleen rekening moeten houden met de uitspraak van het Hof van Justitie, maar ook met de nadere onderbouwing van het PAS.

Drempel- en grenswaarde

In het PAS is een uitzondering op de Wnb-vergunningplicht opgenomen voor activiteiten die een stikstofdepositie veroorzaken die de drempel- of grenswaarde niet overschrijdt (zie hier voor meer informatie).

Het Hof heeft geconcludeerd dat een dergelijke uitzondering is toegestaan als er geen wetenschappelijke twijfel bestaat dat die activiteiten geen schadelijke gevolgen hebben voor de betrokken Natura 2000-gebieden.

Beweiden en bemesten

Voor het beweiden en bemesten heeft het Hof van de conclusie van de A-G gevolgd. Beweiden en bemesten kunnen als een project zoals bedoeld in de Europese Habitatrichtlijn worden aangemerkt. Dan geldt als uitgangspunt dat hiervoor een Wnb-toestemming nodig is. Daarop kunnen echter uitzonderingen bestaan.

Een voorbeeld van zo’n uitzondering is als er voor de activiteit al een toestemming is verleend vóórdat een gebied (waarop de activiteit stikstofdepositie kan veroorzaken) als Natura 2000-gebied is aangewezen. Die activiteit kan dan ongewijzigd worden voortgezet. Als de activiteit verandert, kan wel een Wnb-toestemming nodig zijn.

Uit de uitspraak van het Hof volgt dat al snel sprake kan zijn van een verandering. Om een eerder toegestane / vergunde activiteit zonder Wnb-toestemming voort te mogen zetten, moet namelijk worden voldaan aan de volgende eisen:

“ (…) het daarbij gaat om één enkele verrichting die zich kenmerkt door een gemeenschappelijk doel, continuïteit en volledige overeenstemming, met name wat betreft de plaatsen waar en de voorwaarden waaronder de activiteit wordt uitgevoerd.”

Een algemene uitzondering op de Wnb-vergunningplicht zal lastig zijn, zo blijkt uit de uitspraak van het Hof. Zo’n uitzondering is namelijk alleen mogelijk als op grond van objectieve omstandigheden met zekerheid kan worden uitgesloten dat al het beweiden en bemesten, zowel afzonderlijk als gezamenlijk, significante gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden. Dit zal de nationale rechter (de Raad van State) verder moeten beoordelen.

Gevolgen uitspraak

Het Hof heeft een paar kritische kanttekeningen bij het PAS gezet. Naar verwachting wordt het verlenen van Wnb-vergunningen voorlopig stilgelegd.

De Raad van State moet nu aan de hand van de uitspraak van het Hof een einduitspraak doen. Juridische procedures waarin het PAS aan de orde is, zullen tot de uitspraak van de Raad van State worden aangehouden. Het kan daarom raadzaam zijn om in het kader van een besluit de mogelijkheden te onderzoeken waarbij geen, of minimaal, gebruik van het PAS wordt gemaakt. Het besluit voor de Blankenburgverbinding is daar een voorbeeld van.

mw. mr. Franca Damen

Aanpassing Beleidsregel natuurbescherming Noord-Brabant

De provincie Noord-Brabant heeft in de Beleidsregel natuurbescherming de voorwaarden voor bedrijven om in aanmerking te komen voor een natuurbeschermingswetvergunning aangepast. Op deze manier wil de provincie nog meer het belang van duurzame bedrijfsvoering onderstrepen.

Achtergrond aanpassing

De Beleidsregel natuurbescherming Noord-Brabant bepaalt hoe de provincie ontwikkelingsruimte uit het Programma Aanpak Stikstof (PAS) aan activiteiten toedeelt. Er is een bepaalde hoeveelheid ontwikkelingsruimte beschikbaar. Omdat de ontwikkelingsruimte op raakt, wil de provincie ervoor zorgen dat bij voorkeur bedrijven die het meest duurzaam werken voor ontwikkelingsruimte in aanmerking kunnen komen.

De aanpassing van de Beleidsregel natuurbescherming is er daarom op gericht om initiatiefnemers te stimuleren om te verduurzamen door minder stikstof uit te stoten. Dit geldt ook voor zogeheten prioritaire projecten (projecten die van groot maatschappelijk belang zijn).

Op deze manier geeft de provincie minder ontwikkelingsruimte uit en blijft er ruimte beschikbaar om (duurzame) economische ontwikkelingen in Brabant mogelijk te maken.

Inhoud aanpassing

Samenvattend is de Beleidsregel natuurbescherming als volgt aangepast:

  1. De Beleidsregel natuurbescherming is nu ook van toepassing op prioritaire projecten (dat was voorheen niet het geval). Aan prioritaire projecten kan maximaal 2,00 mol/ha/jaar ontwikkelingsruimte worden toegedeeld.
  2. Aan andere projecten (niet zijnde prioritaire projecten) kan maximaal 2,00 mol/ha/jaar ontwikkelingsruimte worden toegedeeld (voorheen was dit 3,00 mol/ha/jaar).
  3. Veehouderijen kunnen alleen ontwikkelingsruimte krijgen als wordt voldaan aan het Besluit emissiearme huisvesting zoals dat geldt op het moment van de aanvraag voor een toestemmingsbesluit (dat is bijvoorbeeld een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, Wet natuurbescherming).
  4. Andere bedrijven kunnen alleen ontwikkelingsruimte krijgen als voor de wijziging of uitbreiding van het bedrijf alle energiebesparende maatregelen zijn genomen die een terugverdientijd van 6 jaar of korter hebben.
  5. De maximale uitgifte van 16% ontwikkelingsruimte per jaar komt te vervallen, gelet op de afspraak met de provincies om ontwikkelingsruimte meer verspreid uit te geven.

De nieuwe Beleidsregel natuurbescherming Noord-Brabant is hier te raadplegen.

Inwerkingtreding aanpassing

De aangepaste Beleidsregel natuurbescherming Noord-Brabant is op 6 september 2018 in werking getreden. Voor aanvragen om een natuurbeschermingswetvergunning die zijn ingediend vóór 6 september 2018 geldt nog de oude Beleidsregel natuurbescherming.

mw. mr. Franca Damen

PASsende eigen verantwoordelijkheid

 

Deze column verscheen in augustus 2018 in de regiobladen van Agrio.

Het is inmiddels alweer ruim drie jaar geleden dat het Programma Aanpak Stikstof (PAS) in werking is getreden. Het PAS moest ervoor zorgen dat er weer natuurvergunningen verleend zouden kunnen worden én dat de natuur zou verbeteren. Om die doelen te realiseren, moet de veehouderij extra maatregelen treffen om de ammoniakemissie te verlagen en neemt de overheid maatregelen om Natura 2000 weerbaarder te maken voor stikstof. Dat is op zich een goede aanpak, mits de doelen ook daadwerkelijk worden gehaald.

De Europese regels over de bescherming van Natura 2000 zijn streng. De Nederlandse regels moeten daaraan voldoen, dus ook het PAS. Vanaf het wetsvoorstel voor het PAS heb ik mijn bedenkingen of het PAS in overeenstemming is met de Europese regels (Habitatrichtlijn). Voor de sector hoop ik dat ik in dit geval ongelijk heb. Als het PAS namelijk onderuit zou gaan, ligt er geen (direct) passende oplossing klaar om op een andere manier natuurvergunningen te verlenen. Een stop op de vergunningverlening is natuurlijk een onwenselijke situatie.

Op 17 mei 2017 heeft de Raad van State (RvS) al vastgesteld dat het PAS een aantal gebreken kent. De overheid moet die gebreken herstellen. Onlangs heeft de overheid daarvoor een brief gestuurd naar de RvS, maar die brief is helaas niet openbaar. Hopelijk heeft de overheid passende verantwoordelijkheid genomen om de gebreken te herstellen. Het is afwachten hoe de RvS daarover oordeelt. Daarnaast is het afwachten hoe de Europese rechter over het PAS zal oordelen. De RvS heeft aan de Europese rechter namelijk vragen gesteld over de verenigbaarheid van het PAS met de Habitatrichtlijn. Het advies dat de Advocaat-Generaal (A-G) daarover onlangs heeft gegeven (ook wel een conclusie genoemd), was nogal vernietigend. Volgens de A-G lijkt het PAS veelbelovende oplossingen te bevatten, maar bestaat er aanmerkelijke twijfel of het PAS in overeenstemming is met de Habitatrichtlijn. Het is nu aan de Europese rechter om, mede aan de hand van de conclusie van de A-G, de vragen van de RvS over het PAS te beantwoorden. Het is dus nog een spannende tijd.

Ook natuurverenigingen zijn kritisch over het PAS. Onlangs las ik daarover nog een bericht van Werkgroep Behoud de Peel. Dat bericht sloot af met de opmerking dat het de werkgroep verstandig lijkt om het stikstofprobleem per sector aan te pakken, omdat zo wordt voorkomen dat de ene sector in de problemen komt als bij een andere sector de aanpak niet vlot. Dat lijkt mij een passende eigen verantwoordelijkheid, aangezien nu bijvoorbeeld de Brabantse veehouderij de problemen van een andere sector op lijkt te moeten lossen.

mw. mr. Franca Damen

Programma Aanpak Stikstof omzeilen met ADC-toets?

Het Programma Aanpak Stikstof kan worden omzeild met de zogeheten ADC-toets. De Minister van Infrastructuur en Waterstaat heeft daarvoor gekozen in het kader van de Blankenburgverbinding, om op die manier niet de uitspraken over het Programma Aanpak Stikstof af te hoeven wachten. De Minister heeft het Programma Aanpak Stikstof met succes omzeild. Dat oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 18 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2454).

Wat was er aan de hand?

De Blankenburgverbinding vormt een nieuwe autosnelweg (A24) ten westen van Rotterdam die de A15 met de A20 verbindt. De Minister van Infrastructuur en Waterstaat heeft hiervoor een tracébesluit vastgesteld. In dat besluit zijn ook de effecten van de Blankenburgverbinding op Natura 2000-gebieden beoordeeld.

Die beoordeling heeft aanvankelijk plaatsgevonden met toepassing van het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Op 17 mei 2017 heeft de Raad van State aan het Hof van Justitie prejudiciële vragen gesteld over het PAS (zie mijn blogserie hierover alsook mijn blogserie over de conclusie van de Advocaat-Generaal). Om die reden heeft de Raad van State zaken waarin het PAS aan de orde is, voorlopig aangehouden. Een van die zaken betrof het tracébesluit voor de Blankenburgverbinding.

De Minister heeft ervoor gekozen om de aanhouding van het tracébesluit niet af te wachten. In plaats daarvan heeft de Minister geprobeerd om het PAS te omzeilen door de zogeheten ADC-toets uit te voeren. Daarvoor heeft de Minister een wijzigingsbesluit vastgesteld. Op 18 juli 2018 heeft de Raad van State hierover een uitspraak gedaan.

Juridisch kader

De bescherming van Natura 2000-gebieden is geregeld in hoofdstuk 2 van de Wet natuurbescherming (Wnb). Vooral de stikstofdepositie die een activiteit kan veroorzaken, is daarbij van belang. De manier waarop de effecten van een activiteit, zoals de stikstofdepositie, op een Natura 2000-gebied moeten worden beoordeeld, is geregeld in de artikelen 2.7 en 2.8 Wnb.

Omdat veel Natura 2000-gebieden overbelast zijn met stikstofdepositie, is hiervoor een programmatische aanpak vastgesteld: het PAS. Het PAS mag worden gebruikt bij het verlenen van toestemmingen voor activiteiten die een stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden kunnen veroorzaken. De gedachte is dat aan de hand van het PAS kan worden aangetoond dat de zekerheid is verkregen dat (de stikstofdepositie ten gevolge van) een activiteit niet tot een verslechtering van Natura 2000-gebieden leidt (artikel 2.8, derde lid, Wnb).

De Raad van State heeft op 17 mei 2017 prejudiciële vragen gesteld over, kort gezegd, de juridische houdbaarheid van het PAS. In de kern komen de vragen erop neer of het PAS in overeenstemming is met artikel 6, tweede en derde lid, Habitatrichtlijn.

Naast het PAS is er echter ook een andere mogelijkheid om een toestemming ingevolge de Wnb te verkrijgen, namelijk aan de hand van de zogeheten ADC-toets. Deze toets staat in artikel 2.8, vierde en vijfde lid, Wnb en sluit aan bij artikel 6, vierde lid, Habitatrichtlijn. Op grond hiervan kan alleen een toestemming worden verkregen als:

  • alternatieven ontbreken (A);
  • sprake is van een dwingende reden van groot openbaar belang (D);
  • compenserende maatregelen worden getroffen (C).

Voor een nadere toelichting verwijs ik graag naar mijn artikel ‘Habitatrichtlijn als basis voor vergunningplicht Natuurbeschermingswet’. In mijn artikel ‘Blogserie conclusie A-G over PAS (deel 6): streep door PAS?’ kunt u meer lezen over de conclusie van de Advocaat-Generaal over het PAS in relatie tot de ADC-toets.

Oordeel van de rechter

De Raad van State heeft over de door de Minister uitgevoerde ADC-toets het volgende geoordeeld.

Alternatieven

Volgens de Minister zijn er gelet op het plan-MER geen alternatieven voor het tracé die een beperkter effect op Natura 2000-gebieden hebben. Dit is toegelicht in het wijzigingsbesluit.

De Raad van State heeft geen redenen om hieraan te twijfelen.

Dwingende reden

Volgens de Minister is sprake van een dwingende reden van groot openbaar belang, omdat de Blankenburgverbinding nodig is vanuit een oogpunt van menselijke gezondheid en openbare veiligheid. Meer concreet moet de gebiedsveiligheid in het Haven Industrieel Complex (HIC) worden verbeterd. Daar bevindt zich een uitzonderlijk hoge concentratie industriële inrichtingen waar gevaarlijke stoffen worden opgeslagen, bewerkt of vervoerd. Hiervoor moeten een extra evacuatieroute (bewoners en werknemers) en een alternatieve aanrijroute (hulpdiensten) beschikbaar zijn, omdat de ontsluiting van het HIC nu plaatsvindt via de incidentgevoelige A15 en het wegennet rond Rotterdam structurele capaciteitsproblemen heeft (die in de toekomst verder zullen toenemen).

Volgens de Raad van State is het verbeteren van de veiligheid van het HIC-gebied een argument dat verband houdt met de menselijke gezondheid en de openbare veiligheid. Het is van belang dat de bereikbaarheid voor hulpdiensten en de evacuatiemogelijkheden voor bewoners en werknemers zo goed mogelijk zijn. Er is daarom sprake van een dwingende reden van groot openbaar belang.

De Minister mocht naar het oordeel van de Raad van State in redelijkheid meer gewicht toekennen aan de gebiedsveiligheid van het HIC dan aan het belang van het voorkomen van aantastingen van de betrokken Natura 2000-gebieden.

Compenserende maatregelen

In de beroepschriften tegen het wijzigingsbesluit is gewezen op de arresten Briels (ECLI:EU:C:2014:330) en Orléans (ECLI:EU:C:2016:583) van het Hof van Justitie. De Raad van State leest in deze arresten niet dat de gebieden die als compensatie worden aangelegd zich in een gunstige staat van instandhouding moeten bevinden voordat het tracé in gebruik wordt genomen.

“Het Hof heeft in punt 32 van het arrest Briels er weliswaar op gewezen dat “de eventuele positieve gevolgen van het achteraf tot ontwikkeling brengen van een nieuwe habitat waarmee het verlies aan oppervlakte en kwaliteit van ditzelfde type habitat in een beschermd gebied dient te worden gecompenseerd […] in de regel onzeker zijn, en dat deze gevolgen hoe dan ook slechts binnen enkele jaren zichtbaar zullen worden” maar dit is in verband met de beoordeling of een plan of project de natuurlijke kenmerken van een gebied aantast. In die beoordeling mogen alleen beschermingsmaatregelen worden betrokken waarmee “wordt beoogd de eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit dit project voortvloeien, te voorkomen of te verminderen” (punt 28).

In het arrest Orléans heeft het Hof op vergelijkbare wijze overwogen. In punt 64 van dat arrest is overwogen dat maatregelen die zijn opgenomen in een plan of project “die erin voorzien dat, voordat zich negatieve gevolgen voordoen voor een [in het aangetaste gebied] voorkomend type natuurlijke habitat, er een toekomstig areaal van dat type wordt ontwikkeld, waarvan de ontwikkeling evenwel zal worden voltooid na de beoordeling van de significantie van de mogelijke aantasting van de natuurlijke kenmerken van dit gebied, niet in aanmerking kunnen worden genomen bij die beoordeling. Dergelijke maatregelen kunnen in voorkomend geval slechts als „compenserende maatregelen” in de zin van artikel 6, lid 4, [van de Habitatrichtlijn] worden aangemerkt wanneer is voldaan aan de daarin gestelde voorwaarden.”

In het onderhavige geval gaat het echter niet om maatregelen die zijn betrokken bij de beoordeling of het tracé de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden aantast. Dat het tracé tot een dergelijke aantasting kan leiden, staat immers vast. De maatregelen waar het hier om gaat, zijn bedoeld als compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. Het Hof heeft zich in de voornoemde arresten niet uitgelaten over de vraag wanneer deze maatregelen precies hun effect moeten sorteren.”

De Raad van State wijst vervolgens op de ‘Richtsnoeren voor de toepassing van artikel 6, lid 4, van de Habitatrichtlijn’ van de Europese Commissie en overweegt daarover het volgende:

“Volgens de Commissie is het dus niet onder alle omstandigheden vereist dat het resultaat van de voorgenomen compenserende maatregelen is bereikt voordat de schade ontstaat, maar moeten dan aanvullende maatregelen worden getroffen om geleden verliezen extra te compenseren.”

De gebieden die dienen als compensatie zijn volgens de Minister al aangelegd, maar hebben tot ongeveer 2028 nodig voordat deze volledig als habitattypen kunnen kwalificeren. Het tracé wordt naar verwachting uiterlijk in 2024 volledig in gebruik genomen. De grootste effecten worden in 2030 verwacht.

Gelet hierop heeft de Minister zich naar het oordeel van de Raad van State terecht op het standpunt gesteld dat in zoverre is gewaarborgd dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.

Slot

De Raad van State komt gelet op deze overwegingen tot de conclusie dat de Blankenburgverbinding de ADC-toets doorstaat. Op deze manier heeft de Minister het PAS kunnen omzeilen.

De ADC-toets kan mogelijk ook in andere situaties een oplossing bieden. Wel zal aan de strenge criteria van de ADC-toets voldaan moeten worden.

Meer lezen over de conclusie van de Advocaat-Generaal over de ADC-toets in relatie tot het PAS? Lees dan mijn blog ‘Blogserie conclusie A-G over PAS (deel 6): streep door PAS?’.

mw. mr. Franca Damen

1 2 3 10