Let op bij intern salderen met niet benutte emissieruimte

Bij intern salderen mag niet benutte emissieruimte niet zonder meer gebruikt. Dat oordeelde rechtbank Oost-Brabant in een uitspraak van 8 december 2021 (ECLI:NL:RBOBR:2021:6389).

Intern salderen

Als een wijziging of uitbreiding van een activiteit ten opzichte van de referentiesituatie niet tot een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden leidt, is er sprake van intern salderen. Voor intern salderen is sinds de inwerkingtreding van de Spoedwet aanpak stikstof per 1 januari 2020 geen natuurvergunning meer nodig. Dat oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 20 januari 2021.

Afhankelijk van de omstandigheden kan in sommige gevallen toch een natuurvergunning worden verkregen.

Niet benutte emissieruimte

In de praktijk komt het regelmatig voor dat een bedrijf in het kader van de Wet natuurbescherming over een ruime referentiesituatie beschikt, maar deze feitelijk niet helemaal gebruikt. Dat betekent dat het bedrijf binnen de referentiesituatie nog ruimte heeft om het bedrijf te wijzigen en/of uit te breiden. Daarbij kunnen de ‘stikstofemissies’ (NH3 en/of NOx) van het bedrijf toenemen. Deze toename van emissies kan leiden tot een feitelijke toename van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Dat is op grond van de rechtspraak toegestaan zo lang de stikstofdepositie in de nieuwe situatie niet toeneemt ten opzichte van de referentiesituatie.

Rechtbank Oost-Brabant heeft in de uitspraak van 8 december 2021 echter een nuancering op deze rechtspraak aangebracht. Naar het oordeel van de rechtbank mag niet benutte emissieruimte niet zonder meer gebruikt bij intern salderen. Dat geldt volgens de rechtbank:

  1. als het gaat om niet benutte emissieruimte vanwege een activiteit die in het verleden wel is vergund, maar niet passend is beoordeeld, en
  2. waarbij voor het hervatten van die activiteit een nadere natuurvergunning of omgevingsvergunning is vereist.

In zo’n geval mag de niet benutte emissieruimte alleen bij intern salderen worden gebruikt als inzichtelijk is gemaakt met welke andere passende maatregelen een daling van stikstofdepositie voor het betrokken Natura 2000-gebied kan worden gerealiseerd. Hierbij heeft de rechtbank verwezen naar een uitspraak van de Raad van State van 24 november 2021.

In vervolg daarop heeft de rechtbank het volgende overwogen.

“Zonder deze nuancering zou, als gevolg van de wetswijziging per 1 januari 2020, tot in lengte der dagen kunnen worden gesaldeerd met niet passend beoordeelde emissieruimte uit het verleden.”

Volgens de rechtbank is dat in strijd met de Habitatrichtlijn.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Nieuwe rechtspraak extern salderen

Er is weer nieuwe rechtspraak over extern salderen. Daarin staan enkele interessante punten. Het gaat om een uitspraak van de Raad van State van 24 november 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2627).

Extern salderen

Als een activiteit een toename van stikstofdepositie veroorzaakt, kan hiervoor in sommige gevallen een natuurvergunning worden verkregen op basis van extern salderen. In dat geval wordt de (legaal veroorzaakte) stikstofdepositie van een stoppende activiteit (de saldogever) ingezet om een andere activiteit (de saldo-ontvanger) mogelijk te maken. Een veehouderij die stopt, kan zo de uitbreiding van bijvoorbeeld een andere nabijgelegen veehouderij mogelijk maken.

Voor extern salderen gelden verschillende voorwaarden. Deze zijn (mede) vastgelegd in provinciale beleidsregels over extern salderen.

Mitigerende maatregel of instandhoudings-/passende maatregel?

Een natuurvergunning kan alleen op basis van extern salderen worden verkregen als de externe saldering als mitigerende maatregel kan worden aangemerkt.

Een mitigerende maatregel is een maatregel waarmee wordt beoogd de eventuele schadelijke gevolgen van een activiteit te voorkomen of te verminderen (artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn). Daarvoor is het niet nodig dat de maatregel leidt tot of bijdraagt aan de verbetering of het herstel van een Natura 2000-gebied. Dat betekent ook dat het reduceren van stikstofdepositie na het toepassen van extern salderen op zich geen voorwaarde is om extern salderen als mitigerende maatregel aan te merken.

Een mitigerende maatregel moet worden onderscheiden van instandhoudings- en passende maatregelen (artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn). Instandhoudings- en passende maatregelen zijn maatregelen die de overheid moet treffen om, kort gezegd, de natuurwaarden in Natura 2000-gebieden te behouden en zo nodig te verbeteren of herstellen.

In de uitspraak over het Programma Aanpak Stikstof (PAS) van 29 mei 2019 heeft de Raad van State geoordeeld dat een maatregel die als instandhoudings- of passende maatregel kan worden ingezet, alleen als mitigerende maatregel mag worden ingezet als – gelet op de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstelling – het behoud van natuurwaarden is geborgd of in geval een verbeter- of hersteldoelstelling geldt, dat doel ook op een andere manier kan worden gerealiseerd. Een mitigerende maatregel moet bovendien verbonden zijn aan (de toestemming voor) de nieuwe activiteit.

In de uitspraak van 24 november 2021 heeft de Raad van State overwogen dat het bevoegd gezag bij het verlenen van een natuurvergunning moet beoordelen of het beëindigen van een saldogevende activiteit een mitigerende maatregel is. Het is daarvoor niet voldoende om te stellen dat het beëindigen van die activiteit niet de enige maatregel is die kan worden getroffen. Ook is het niet voldoende om in algemene zin te verwijzen naar een beheerplan of landelijk en provinciaal beleid gericht op het beperken van emissies. Het is nodig om inzichtelijk te maken met welke andere maatregelen een daling van stikstofdepositie voor het betrokken Natura 2000-gebied kan worden gerealiseerd.

PAS-vergunning

Het is mogelijk om extern te salderen met een PAS-vergunning. Zoals de Raad van State in de PAS-uitspraak heeft geoordeeld, maakt deze uitspraak PAS-vergunningen die in rechte onaantastbaar zijn niet ongeldig.

Feitelijk gebruik

Een van de voorwaarden om extern salderen als mitigerende maatregel aan te merken, is dat vaststaat dat de bedrijfsvoering van het saldogevende bedrijf daadwerkelijk is of wordt beëindigd.

Bij extern salderen in de vorm van het (geheel of gedeeltelijk) intrekken van een natuurvergunning is verder van belang dat de stikstofdepositie aanwezig was of kon zijn tot het moment van intrekking van de natuurvergunning of het sluiten van de overeenkomst over de overname van stikstofdepositie ten behoeve van de saldo-ontvanger.

De omstandigheid dat het saldogevend bedrijf al langere tijd te koop stond en dat onduidelijk is of het bedrijf nog in gebruik was, is niet van belang.

NH3 en NOx uitwisselen

Het is toegestaan om in het kader van extern salderen NH3 en NOx uit te wisselen. Dat betekent dat een saldogever een NH3-emissie kan veroorzaken en een saldo-ontvanger een NOx-emissie. Het gaat bij het beoordelen van de gevolgen van stikstofdepositie op Natura 2000-gebied namelijk om de hoeveelheid mol N per hectare per jaar, en daarbij is niet van belang of deze afkomstig is uit NH3 of NOx.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Zwaard van Damocles

Deze column verscheen in november 2021 in de regiobladen van Agrio.

Er lijkt een zwaard van Damocles boven het hoofd van veehouders te hangen. De druk op de veehouderij lijkt vanuit verschillende kanten alsmaar toe te nemen, onder andere vanuit het stikstofbeleid. De stikstofdepositie moet, als wordt uitgegaan van de kritische depositiewaarden, fors omlaag. Daarvoor wordt maatregel na maatregel aangekondigd. Een van deze maatregelen is de Regeling provinciale aankoop veehouderijen nabij natuurgebieden (Opkoopregeling). Die heeft afgelopen jaar gegolden en komt er nu opnieuw. De nieuwe Opkoopregeling is op enkele wijzigingen na hetzelfde als de oude. Ook de toelichting op de Opkoopregeling is daardoor vrijwel hetzelfde. Maar er is naar mijn mening iets opmerkelijks aan de hand. In de toelichting op de Opkoopregeling is het doel ervan namelijk gewijzigd. Het doel van de oude Opkoopregeling was “om de kwaliteit van natuurgebieden te vergroten door vermindering van de stikstofdepositie (…) door de uitstoot van piekbelasters in de landbouw terug te dringen.” Het doel van de nieuwe Opkoopregeling is “om veehouderijactiviteiten definitief te laten beëindigen.” Deze wijziging is een bewuste keuze van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit geweest. De toelichting op de nieuwe Opkoopregeling is in de basis namelijk een kopie van de toelichting op de oude Opkoopregeling, aangevuld met een toelichting op de wijzigingen in de regeling zelf. Volgens een medewerker van het ministerie is het doel niet gewijzigd. Dat roept de vraag op waarom het doel in de toelichting dan wel is gewijzigd. Een medewerker van het ministerie heeft die vraag als volgt beantwoord: “Bij het eerste budget (95 mln) ligt de nadruk om de stikstofopbrengst vooral ten goede te laten komen voor natuur. Het aanvullende budget moet leiden tot extra stikstofopbrengst met de inzet om die opbrengst ook te kunnen aanwenden voor woningbouw, infrastructuurprojecten en het legalisatieprogramma. Daarmee wordt de totale opbrengst gebruikt én voor natuurverbetering én als ontwikkelruimte.” Dit leidt weer tot een aantal vervolgvragen. Geeft de minister hiermee aan dat de veehouderij moet wijken voor woningbouw en infrastructuur? En hoe verhoudt het gebruiken van de ‘stikstofopbrengst’ die ontstaat door het opkopen van veehouderijen zich tot de ‘stikstofreductiedoelen’ die in de wet zijn vastgelegd? Die reductiedoelen zijn nogal fors. Als die niet worden gehaald, volgen er extra maatregelen om de stikstofdepositie te reduceren. Maar als de ‘stikstofopbrengst’ (steeds) wordt gebruikt om andere activiteiten mogelijk te maken, dan lijkt het behalen van die stikstofdoelen een mission impossible te worden (voor zover deze überhaupt al haalbaar zijn).

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Race tegen de klok

Deze column verscheen in oktober 2021 in de regiobladen van Agrio.

Het stikstofbeleid lijkt steeds meer een race tegen de klok. Natuurorganisaties zullen zeggen dat het 5 voor 12 is met de natuur en dat de overheid sneller en meer maatregelen moet nemen om de instandhoudingsdoelen van Natura 2000 te behalen. Dat vergt een ecologische en geen juridische beoordeling. Als jurist kan ik alleen maar zeggen dat het behalen van de kritische depositiewaarden (KDW) in de praktijk en rechtspraak als uitgangspunt wordt genomen en dat vanwege de overschrijding van de KDW in veel Natura 2000 als uitgangspunt geldt dat de stikstofdepositie niet mag toenemen. Met de inwerkingtreding van de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (per 1-7-2021) is het behalen van de KDW als ‘heilig’ verklaard. Dit terwijl er meer factoren een rol spelen voor Natura 2000 én de hoogte van die KDW in de praktijk ter discussie staat. Om de KDW te behalen, moet de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden fors dalen. Daarvoor zijn veel bronmaatregelen voorbereid. Die maatregelen moeten weer grotendeels door de landbouw worden getroffen. Daarnaast wordt de landbouw ook nog geconfronteerd met het ene na het andere plan of advies en die worden er niet milder op. Het lijkt dan ook veeleer voor de landbouw een race tegen de klok en 5 voor 12.

Voor Circuit Zandvoort was er ook een race (tegen de klok), maar geen 5 voor 12. Want Formule 1 mocht volgens de rechter gewoon doorgaan omdat het niet doorgaan ervan tot zeer grote schade en mogelijk faillissement voor Circuit Zandvoort zou leiden. Dat is naar mijn mening meten met twee maten. Want normaal gesproken oordeelt de rechter: jammer dan, een vergunning gebruiken die niet onherroepelijk is, is voor eigen rekening en risico. Maar kennelijk geldt dat niet voor Circuit Zandvoort. Ook bij de afstanden voor stikstofdepositie lijkt het meten met twee maten. Of nou ja, meten? Dat gebeurt natuurlijk niet echt bij stikstofdepositie. Maar de minister van LNV heeft inmiddels wel gezegd dat “de afstand tot waar de stikstofuitstoot leidt tot een meetbare stikstofdepositie (…) van dicht bij de bron tot maximaal ongeveer een kilometer” is. Hoe is dan het hele stikstofbeleid te onderbouwen op grond waarvan tot tientallen kilometers ver gerekend moet worden? Dat lijkt op meten met twee maten. Ook zijn daardoor (extra) vraagtekens te plaatsen bij het advies van de landsadvocaat om natuurvergunningen van boeren in te trekken in verband met de stikstofproblematiek. Want wat voor effect heeft het immers om een natuurvergunning van een boer op meer dan 1 km van Natura 2000 in te trekken? Dat effect is volgens de minister immers niet meetbaar. De ‘stikstofrace’ is dan ook nog lang niet gelopen…

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Regeling provinciale aankoop veehouderijen nabij natuurgebieden

Om de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden te laten dalen, zijn en worden veel maatregelen getroffen. Een van deze maatregelen is de Regeling provinciale aankoop veehouderijen nabij natuurgebieden (Opkoopregeling). De Opkoopregeling gold van 4 november 2020 tot 1 november 2021. Op 24 november 2021 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een nieuwe Opkoopregeling aangekondigd.

Achtergrond

De stikstofdepositie op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden in Nederland moet omlaag. Hiervoor zijn ‘stikstofreductiedoelen’ vastgelegd in de Wet stikstofreductie en natuurverbetering. Deze wet is op 1 juli 2021 in werking getreden.

Een manier om de stikstofuitstoot te verminderen, is het aankopen en definitief beëindigen van veehouderijen nabij stikstofgevoelige, overbelaste Natura 2000-gebieden. Het gaat daarbij om een gerichte opkoop van veehouderijen, namelijk ‘piekbelasters’. Om dit mogelijk te maken, heeft de minister de Opkoopregeling vastgesteld.

De Opkoopregeling maakt het voor provincies mogelijk om veehouderijen met een piekbelasting op stikstofgevoelige, overbelaste Natura 2000-gebieden op te kopen. Daarvoor verstrekt de minister een uitkering aan de provincie.

De Opkoopregeling gold van 4 november 2020 tot 1 november 2021. Op 24 november 2021 heeft de minister een nieuwe Opkoopregeling aangekondigd. De nieuwe Opkoopregeling zal de oude Opkoopregeling vervangen.

Het doel van de regeling

Het doel van de nieuwe Opkoopregeling is anders dan het doel van de oude Opkoopregeling.

Het doel van de oude Opkoopregeling was als volgt:

Doel van de maatregel is om de kwaliteit van natuurgebieden te vergroten door vermindering van de stikstofdepositie in stikstofgevoelige en overbelaste Natura 2000-gebieden door de uitstoot van piekbelasters in de landbouw terug te dringen.”

Het doel van de nieuwe Opkoopregeling is als volgt:

Doel van de maatregel is om veehouderijactiviteiten definitief te laten beëindigen.”

Dit is naar mijn mening nogal opmerkelijk te noemen.

Verschillen tussen de oude en nieuwe Opkoopregeling

De nieuwe Opkoopregeling verschilt (naast het doel) op een paar punten van de oude Opkoopregeling. De volgende punten worden veranderd.

  1. De kosten waarvoor een subsidie kan worden verkregen, worden verruimd. Dit gebeurt door de definitie van ‘landbouwgrond’ aan te passen. Daarmee wordt de opkoop van grond onder en rond de bedrijfsgebouwen (zoals de stallen) mogelijk gemaakt.
  2. De plafondwaarde voor veehouderijen zonder productierecht wordt verhoogd. De plafondwaarde stijgt van € 125.000 per mol stikstofdepositie per hectare per jaar naar € 250.000 per mol stikstofdepositie per hectare per jaar.
  3. De eindtermijn waarbinnen de koopovereenkomsten moeten zijn afgesloten, wordt verlengd met vier maanden (tot en met 4 september 2022).

Met deze veranderingen beoogt de minister om meer veehouderijen op te (kunnen) kopen. Hierdoor zou meer stikstofdepositieruimte beschikbaar moeten komen.

Wie komt in aanmerking?

Veehouderijen die in aanmerking kunnen komen voor de Regeling gerichte opkoop veehouderijen, zijn veehouderijen:

  • waar (1) melkvee, pluimvee (incl. kalkoenen) en/of varkens worden gehouden of waar (2) vleeskalveren, ander vleesvee en/of melkgeiten worden gehouden;
  • die binnen een straal van 10 km vanaf (de maatgevende hectares binnen) een stikstofgevoelig, overbelast Natura 2000-gebied liggen en
  • die in het afgelopen jaar meer dan 2 mol N/ha/jaar op het Natura 2000-gebied heeft veroorzaakt en
  • waar, voor zover het veehouderijen met productierecht betreft (melkvee, pluimvee (incl. kalkoenen), varkens), het benodigde productierecht voor minstens 80% zonder beperking ter beschikking staat aan de veehouderij.

Is deelname vrijwillig?

Deelname aan de Opkoopregeling is vrijwillig. In de toelichting op de regeling staat namelijk dat het aankopen van veehouderijen op vrijwillige basis plaatsvindt. De provincies zullen hierbij in het algemeen het initiatief nemen. Het aankopen van veehouderijen is namelijk onderdeel van een gebiedsproces.

Waarvoor geldt de uitkering?

De uitkering voor de provincie is bedoeld voor het financieren van kosten in verband met de aankoop van een veehouderij die betrekking hebben op:

  • het laten vervallen van productierecht;
  • het verkrijgen van bedrijfsmiddelen en bedrijfsgebouwen;
  • het verkrijgen van landbouwgrond;
  • de sloop van bedrijfsgebouwen.

De koopsom wordt gebaseerd op de marktwaarde van de hiervoor genoemde vermogensbestanddelen (bedrijfsgebouwen, bedrijfsmiddelen en landbouwgrond).

Blijvende stikstofreductie

Als een provincie een veehouderij op grond van de Opkoopregeling aankoopt, moet de provincie waarborgen dat de aankoop zorgt voor een blijvende vermindering van de stikstofemissie. Daarvoor moet de provincie in ieder geval het volgende regelen.

Voorafgaand aan de levering van de bedrijfsmiddelen, bedrijfsgebouwen en landbouwgrond en binnen 1 jaar na het sluiten van de koopovereenkomst (of binnen de gangbare termijn voor een productieronden van de betreffende diersoort indien die termijn langer is dan 1 jaar):

  1. moeten de activiteiten van de veehouderij op de vestiging zijn beëindigd en de meststoffen zijn verwijderd;
  2. moet het productierecht dat nodig is voor het houden van vee op de betreffende vestiging komen te vervallen;
  3. moeten de milieutoestemming en/of natuurvergunning voor de veehouderij worden ingetrokken of zodanig worden aangepast dat er niet langer een veehouderij is toegestaan.

In de koopovereenkomst moet de provincie met de veehouderij afspreken dat:

  1. de veehouder niet elders in Nederland een veehouderij zal vestigen of overnemen;
  2. de veehouderij anderszins medewerking zal verlenen aan het realiseren van een blijvende vermindering van de stikstofemissie vanaf de vestiging.

De provincie moet verder regelen dat:

  1. de planologische bestemming van de vestiging van de veehouderij zodanig wordt gewijzigd dat er niet langer een veehouderij is toegestaan;
  2. bij aankoop van landbouwgrond waarbij de restwaarde lager is dan de subsidiabele kosten, op tijd contractueel wordt vastgelegd onder welke voorwaarden die grond gebruikt kan worden en de planologische bestemming van die grond hiermee in overeenstemming wordt gebracht.

Wat gebeurt er met de stikstofreductie?

De stikstofreductie draagt bij aan het verlagen van de ‘stikstofdeken’. Daarnaast is het onder bepaalde voorwaarden mogelijk om de stikstofreductie te gebruiken als stikstofdepositieruimte voor tracébesluiten, woningbouwprojecten en het legaliseren van PAS-meldingen en ‘PAS-berekeningen’. Dit staat in de toelichting op de Opkoopregeling.

Doel van de maatregel is om veehouderijactiviteiten definitief te laten beëindigen. De vermindering van stikstofdepositie die dit oplevert, levert een bijdrage in het verlagen van de “stikstofdeken” en verbetert op termijn de kwaliteit van natuurgebieden. Daarnaast is het onder bepaalde voorwaarden mogelijk om de depositieruimte die ontstaat door de vermindering van de stikstofdepositie, al dan niet via het zogenoemde stikstofregistratiesysteem,7 toe te delen aan tracébesluiten of woningbouwprojecten en aan de legalisatie van in het kader van het PAS gemelde en meldingsvrije activiteiten.”

Deadlines

De Opkoopregeling vervalt op 1 december 2022. Deze blijft wel van toepassing op aanvragen op grond van deze regeling die vóór 1 december 2022 zijn gedaan.

Een koopovereenkomst moet uiterlijk 4 september 2022 zijn gesloten.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

1 2 3 4 21