Wet natuurbescherming: toetsingskader voor vergunningen en plannen

Het toetsingskader voor vergunningen, andere handelingen en plannen blijft in de Wet natuurbescherming in de basis hetzelfde. Voor het toetsingskader is ook de Programmatische Aanpak Stikstof van belang, zoals die sinds 1 juli 2015 geldt.

Vergunningplicht

Het is verboden om zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren of andere handelingen te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen. Dit wordt ook wel de vergunningplicht genoemd.

Deze vergunningplicht was tot 1 januari 2017 opgenomen in artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet (Nb). Thans is deze vergunningplicht opgenomen in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb).

Artikel 2.7, derde lid, in samenhang met artikel 2.8 Wnb bepaalt wanneer een vergunning mag worden verleend. Het in deze artikelen opgenomen toetsingskader sluit aan bij het toetsingskader zoals we dat kenden uit de Natuurbeschermingswet. Voor zover het betreft het toetsingskader in verband met de Programmatische Aanpak Stikstof verwijs ik naar hetgeen ik daarover hierna bespreek.

Voor andere handelingen is, anders dan onder de Natuurbeschermingswet, echter niet langer een passende beoordeling vereist. In de Wet natuurbescherming is voor andere handelingen enkel nog bepaald dat bij het verlenen van een vergunning hiervoor rekening moet worden gehouden met de gevolgen die de handeling kan hebben voor een Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.

Uitzonderingen op de vergunningplicht

Net zoals in de Natuurbeschermingswet zijn ook in de Wet natuurbescherming uitzonderingen op de vergunningplicht opgenomen. Deze zijn hoofdzakelijk vastgelegd in artikel 2.9 Wnb. De uitzondering op de vergunningplicht voor activiteiten met een stikstofdepositie die onder de grenswaarde (in het kader van de Programmatische Aanpak Stikstof) blijven, bespreek ik hierna.

Plannen

Een bestuursorgaan mag een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, slechts onder voorwaarden vaststellen.

Tot 1 januari 2017 werd dit bepaald in artikel 19j Nb; thans is dit bepaald in artikel 2.7, eerste lid, Wnb.

Artikel 2.7, eerste lid, in samenhang met artikel 2.8 Wnb bepaalt wanneer een plan mag worden vastgesteld. Het in deze artikelen opgenomen toetsingskader sluit aan bij het toetsingskader zoals we dat kenden uit de Natuurbeschermingswet.

Programmatische Aanpak Stikstof

Voor het toetsingskader voor aanvragen om een natuurbeschermingswetvergunning blijft de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) van belang.

Het verbod op extern salderen, zoals we dat kennen sinds de inwerkingtreding van de PAS, is ook in de Wet natuurbescherming opgenomen. Voor vergunningaanvragen die zijn ingediend vóór 1 juli 2015 geldt overgangsrecht.

Voor activiteiten waarvan de stikstofdepositie onder de vastgestelde grenswaarde blijft, geldt ook in het kader van de Wet natuurbescherming een uitzondering op de vergunningplicht. De basis voor deze uitzondering is vastgelegd in artikel 2.9, vijfde lid, Wnb.

Voor zover het gaat om activiteiten met een stikstofdepositie van meer dan 0,05 mol/ha/jaar maar minder dan de grenswaarde, blijft de meldingsplicht gelden. De basis voor deze meldingsplicht is vastgelegd in artikel 2.9, achtste lid, Wnb.

De regels zoals die tot 1 januari 2017 waren opgenomen in het Besluit grenswaarden PAS en de Regeling PAS zijn thans opgenomen in het Besluit natuurbescherming en de Regeling natuurbescherming.

mw. mr. Franca Damen

Tweede verhelderende uitspraak over overgangsrecht PAS

Op 28 december 2016 heeft de Raad van State een tweede verhelderende uitspraak gedaan over het overgangsrecht in de Natuurbeschermingswet in verband met de inwerkingtreding van de Programmatische Aanpak Stikstof (201601935, ECLI:NL:RVS:2016:3489). Uit de uitspraak volgt dat het overgangsrecht in artikel 67a Natuurbeschermingswet niet van toepassing is als de provincie vóór 1 juli 2015 niet beschikte over alle overeenkomsten voor externe saldering. Het overgangsrecht in artikel 19km, vierde lid, Natuurbeschermingswet kan dan nog wel van toepassing zijn.

In de Natuurbeschermingswet (Nb) is in verband met de inwerkingtreding van de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) op 1 juli 2015 overgangsrecht opgenomen voor vergunningaanvragen die vóór 1 juli 2015 zijn ingediend. De PAS verbiedt extern salderen. Als het overgangsrecht van toepassing is, geldt het verbod van extern salderen niet.

Er zijn twee vormen van overgangsrecht in de Nb opgenomen, namelijk in artikel 19km, vierde lid, en artikel 67a Nb. Voor de toepassing van het overgangsrecht in artikel 19km, vierde lid, Nb gelden geen voorwaarden, voor de toepassing van het overgangsrecht in artikel 67a Nb wel, namelijk:

  • voor het project, het plan of de andere handeling moet vóór inwerkingtreding van de PAS een besluit als bedoeld in artikel 19km, eerste lid, Nb – zoals een aanvraag om een Nb-vergunning – in voorbereiding zijn bij het bevoegd gezag;
  • de voor het nemen van het besluit beschikbare gegevens moeten voldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of de voorbereiding van het besluit en de passende beoordeling moet, indien deze is vereist, volledig zijn;
  • de tijdige uitvoering van de maatregelen die voor het project moeten worden getroffen om ervoor te zorgen dat geen verslechtering van het Natura 2000-gebied optreedt, moet zijn verzekerd.

Op 14 december 2016 heeft de Raad van State een eerste uitspraak gedaan over het overgangsrecht in artikel 67a Nb. Voor een toelichting op deze uitspraak verwijs ik u naar het artikel dat ik daarover schreef.

In de uitspraak van 28 december 2016 is de Raad van State ingegaan op beide vormen van overgangsrecht. De Raad van State heeft overwogen dat eerst moet worden beoordeeld of het overgangsrecht van artikel 67a Nb van toepassing is. Als dat niet het geval is, dan moet pas naar het overgangsrecht van artikel 19km, vierde lid, Nb worden gekeken.

Naar het oordeel van de Raad van State was het overgangsrecht van artikel 67a Nb niet van toepassing in de kwestie die aan de orde was in de uitspraak van 28 december 2016. Er was weliswaar vóór 1 juli 2015 een aanvraag om een Nb-vergunning ingediend (voldaan aan eerste voorwaarde), maar op dat moment waren onvoldoende voor de beoordeling benodigde gegevens beschikbaar. Onder andere de overeenkomsten voor externe saldering ontbraken op dat moment. Daarom werd niet voldaan aan de tweede voorwaarde. Het overgangsrecht in artikel 67a Nb was daarom niet van toepassing op de vergunningaanvraag.

Dat betekent dat artikel 19km, vierde lid, Nb wel op de vergunningaanvraag van toepassing was. Dat artikellid bepaalt dat het verbod op extern salderen niet geldt als vóór 1 juli 2015 een aanvraag om een Nb-vergunning is ingediend. Het is niet vereist dat de vergunningaanvraag voor 1 juli 2015 compleet was. Het is dus mogelijk om de vergunningaanvraag na 1 juli 2015 aan te vullen met gegevens en bescheiden die nodig zijn om de vergunning te kunnen verlenen met toepassing van externe saldering.

De provincie had het overgangsrecht van artikel 19km, vierde lid, Nb ten onrechte niet toegepast. Daarom heeft de Raad van State de provincie opgedragen om opnieuw een besluit te nemen.

Deze uitspraak blijft ook van belang onder de Wet natuurbescherming. In de Wet natuurbescherming is het overgangsrecht uit artikel 19km, vierde lid, en artikel 67a Nb namelijk overgenomen.

mw. mr. Franca Damen

RvS doet uitspraak over overgangsrecht PAS

Op 1 juli 2015 is de Programmatische Aanpak Stikstof in werking getreden. Voor vergunningaanvragen die zijn ingediend vóór 1 juli 2015 is overgangsrecht opgenomen in de Natuurbeschermingswet. Op 14 december 2016 heeft de Raad van State een eerste uitspraak gedaan over dit overgangsrecht (201600400, ECLI:NL:RVS:2016:3327).

In de Natuurbeschermingswet (Nb) zijn vanwege de inwerkingtreding van de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) op 1 juli 2015 twee vormen van overgangsrecht opgenomen. De uitspraak gaat over het overgangsrecht in artikel 67a Nb.

Het overgangsrecht van artikel 67a Nb is van toepassing als wordt voldaan aan de in dat artikel genoemde voorwaarden. In dat geval kan de vergunningaanvraag, kort gezegd, worden beoordeeld op basis van het oude toetsingskader (inclusief de mogelijkheid van extern salderen). Daartoe moet worden voldaan aan de volgende voorwaarden:

  • voor het project, het plan of de andere handeling moet vóór inwerkingtreding van de PAS een besluit als bedoeld in artikel 19km, eerste lid, Nb – zoals een aanvraag om een Nb-vergunning – in voorbereiding zijn bij het bevoegd gezag;
  • de voor het nemen van het besluit beschikbare gegevens moeten voldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of de voorbereiding van het besluit;
  • de tijdige uitvoering van de maatregelen die voor het project moeten worden getroffen om ervoor te zorgen dat geen verslechtering van het Natura 2000-gebied optreedt, moet zijn verzekerd.

De Raad van State heeft in zijn uitspraak van 14 december 2016 beoordeeld of in die zaak aan de hiervoor genoemde voorwaarden werd voldaan. Daarmee heeft de Raad van State meteen een nadere uitleg van die voorwaarden gegeven.

Naar het oordeel van de Raad van State is aan de eerste voorwaarde voldaan, omdat vóór 1 juli 2015 een aanvraag om een Nb-vergunning is ingediend.

Ook aan de tweede voorwaarde is voldaan. Het bevoegd gezag kon zich gelet op de mate van volledigheid van de vergunningaanvraag naar het oordeel van de Raad van State namelijk in redelijkheid op het standpunt stellen dat voldoende gegevens en bescheiden beschikbaar waren voor een beoordeling van de aanvraag.

Daarbij heeft de Raad van State overwogen dat het bevoegd gezag bij het bepalen hiervan beoordelingsruimte toekomt. Er bestaat bovendien geen aanleiding voor het oordeel dat na 1 juli 2015 geen enkele wijziging van de gegevens en bescheiden zou mogen plaatsvinden. Deze wijzigingen mogen echter niet zo ver strekken dat een andere activiteit wordt aangevraagd. Nu daarvan geen sprake is in de aan de orde zijnde zaak, wordt ook aan de tweede voorwaarde voldaan.

Tot slot wordt naar het oordeel van de Raad van State ook aan de derde voorwaarde voldaan, omdat geen sprake is van maatregelen die moeten worden gerealiseerd om te verzekeren dat er geen verslechtering van het Natura 2000-gebied plaatsvindt.

Nu is voldaan aan het overgangsrecht van artikel 67a Nb heeft het bevoegd gezag terecht de PAS niet toegepast.

mw. mr. Franca Damen

Vaststelling referentiesituatie veehouderij t.b.v. Natura 2000

Uit vaste rechtspraak volgt dat voor de beoordeling van de vraag of een bestemmingsplan leidt tot significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden, moet worden uitgegaan van de feitelijk legaal bestaande situatie ten tijde van de vaststelling van dat plan. Maar hoe kan die referentiesituatie worden vastgesteld in het bestemmingsplan? De Raad van State deed daarover op 30 november 2016 een heldere uitspraak (201505698, ECLI:NL:RVS:2016:3197).

Deze uitspraak gaat over een bestemmingsplan voor het buitengebied van de gemeente Oisterwijk. In dit plan had de gemeenteraad onder andere vastgelegd dat een wijziging van het aantal dierplaatsen, bestaande diersoorten en/of stalsystemen alleen is toegestaan onder de voorwaarde dat dit niet gepaard gaat met een toename van de bestaande ammoniakemissie. De bestaande ammoniakemissie is in het plan gedefinieerd als het bestaande aantal dierplaatsen voor de bestaande diersoorten, vermenigvuldigd met de emissiefactoren van het bestaande stalsysteem. Als peilmoment geldt daarbij het moment van de vaststelling van het bestemmingsplan.

In de toelichting op het plan staat dat aan de hand van milieuvergunningen, meldingen en vergunningen voor bouwen in een concrete situatie kan worden bepaald wat de bestaande legale situatie is. De bestaande situatie is hetgeen vergund is en ook daadwerkelijk gerealiseerd ten tijde van de vaststelling van het plan. Ter zitting heeft de gemeenteraad verder toegelicht dat er één keer per jaar wordt gecontroleerd of de vergunde situatie overeenkomt met de feitelijke situatie. Bij leegstand wordt de milieuvergunning ingetrokken.

Gelet hierop is de Raad van State van oordeel dat de gemeenteraad in redelijkheid op deze manier heeft kunnen bepalen wat de bestaande situatie ten tijde van de vaststelling van het plan was. De gemeenteraad behoefde daartoe geen apart registratiesysteem vast te stellen.

Voor de vaststelling of de bestaande ammoniakemissie toeneemt door een uitbreiding van het aantal dieren zijn de effecten van de dieren buiten de stal gelet op de definitie van ‘bestaande ammoniakemissie’ echter niet bepalend. Door het gebruik van andere stalsystemen kan de ammoniakemissie vanuit de stallen afnemen en biedt het plan de mogelijkheid andere stallen te bouwen waardoor het houden van meer dieren mogelijk wordt. De gemeenteraad heeft geen onderzoek gedaan naar de effecten van meer dieren buiten de stal.

Gelet daarop is naar het oordeel van de Raad van State niet uitgesloten dat het plan zal leiden tot een toename van de stikstofdepositie ten gevolge van het houden van dieren buiten de stallen. Daarom is in het plan onvoldoende gewaarborgd dat de voorziene ontwikkelingsmogelijkheden niet zullen leiden tot een toename van de stikstofdepositie, zodat een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied niet is uitgesloten. In zoverre is het bestemmingsplan vastgesteld in strijd met artikel 19j van de Natuurbeschermingswet.

De uitspraak geeft echter wel een duidelijk voorbeeld over de manier waarop de feitelijk legaal bestaande situatie ten tijde van de vaststelling van een bestemmingsplan kan worden bepaald. Dit blijkt ook in het kader van de Programmatische Aanpak Stikstof van belang.

mw. mr. Franca Damen

RvS doet uitspraak over bevoegdheid o.g.v. PAS

Gelijktijdig met de inwerkingtreding van de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) op 1 juli 2015 is ook de bevoegdheidsregeling op grond van de Natuurbeschermingswet gewijzigd. Op 30 november 2016 heeft de Raad van State twee uitspraken over deze bevoegdheidsregeling gedaan (201600711, ECLI:NL:RVS:2016:3154 en 201506340, ECLI:NL:RVS:2016:3190).

Beide uitspraken gaan over een pluimveehouderij die vóór de inwerkingtreding van de PAS een vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet (Nb-vergunning) voor zijn bedrijf heeft aangevraagd. Op dat moment gold nog een andere bevoegdheidsregeling voor vergunningverlening. Als een bedrijf een stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden in verschillende provincies kon veroorzaken, waren vaak meerdere provincies bevoegd tot vergunningverlening. Dat betekende dus ook dat in deze verschillende provincies afzonderlijk een Nb-vergunning moest worden aangevraagd.

De pluimveehouderij moest om die reden op het moment van zijn vergunningaanvraag een Nb-vergunning aanvragen bij de provincies Noord-Brabant en Gelderland. Provincie Noord-Brabant verleende op 30 juni 2015 een Nb-vergunning (dus vóór inwerkingtreding van de PAS). Provincie Gelderland verleende op 9 december 2015 een Nb-vergunning (dus na inwerkingtreding van de PAS).

Omdat provincie Gelderland na 1 juli 2015 een beslissing nam op de vergunningaanvraag, moest zij de gewijzigde wetgeving in acht nemen. Het toetsingskader voor de vergunningaanvraag bleef hetzelfde. Voor aanvragen die vóór 1 juli 2015 zijn ingediend, is in de Natuurbeschermingswet namelijk overgangsrecht opgenomen.

Voor de nieuwe bevoegdheidsregeling is echter geen overgangsrecht opgenomen, zo oordeelde ook de Raad van State. Dat betekent dat de provincie Gelderland deze nieuwe regeling moest toepassen bij de beslissing op de vergunningaanvraag. Op grond van deze regeling is nog slechts één provincie bevoegd om te beslissen op de aanvraag om een Nb-vergunning, ook als het bedrijf een stikstofdepositie veroorzaakt op Natura 2000-gebieden in meerdere provincies. De provincie waarin het Natura 2000-gebied is gelegen waarop het bedrijf hoofdzakelijk gevolgen kan hebben, is bevoegd om te beslissen op de vergunningaanvraag. Die provincie moet bij de beslissing ook de gevolgen betrekken die het bedrijf kan hebben voor Natura 2000-gebieden in een andere provincie of het buitenland. Overigens mag de provincie de beslissing alleen verlenen in overeenstemming met andere provincies waarin Natura 2000-gebieden zijn gelegen waarvoor het bedrijf gevolgen kan hebben.

De Nb-vergunning voor de pluimveehouderij die door provincie Gelderland is verleend, betreft dus ook een vergunning voor het in provincie Noord-Brabant gelegen Natura 2000-gebied.

Tegen zowel de Brabants Nb-vergunning als de Gelderse Nb-vergunning is beroep ingediend. De Raad van State heeft het beroep tegen de Gelderse Nb-vergunning ongegrond verklaard. Vervolgens heeft de Raad van State in de uitspraak over de Brabantse Nb-vergunning overwogen dat nu de Gelderse vergunning is verleend op basis van de nieuwe bevoegdheidsregeling, deze vergunning ook ziet op het Brabantse Natura 2000-gebied. Omdat de Gelderse vergunning onherroepelijk is geworden, heeft de Brabantse vergunning in zoverre geen betekenis meer en heeft de appellant geen procesbelang meer bij zijn beroep hiertegen.

mw. mr. Franca Damen

1 18 19 20 21 22 23