Extern salderen weer toegestaan

In een aantal provincies is extern salderen met veehouderijen sinds kort weer toegestaan. Nadat provincie Limburg extern salderen met veehouderijen al langere tijd toestond, staan ook de provincies Noord-Brabant en Zeeland extern salderen met veehouderijen sinds kort toe. Daarnaast zal provincie Overijssel extern salderen met veehouderijen vanaf 15 oktober 2020 toestaan.

Daarmee verlaten de provincies feitelijk de eerdere lijn die tussen het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de provincies was besproken. Extern salderen met veehouderijen zou pas worden toegestaan als de benodigde waarborgen waren vastgesteld voor het zorgvuldig (gefaseerd) openstellen van deze vorm van extern salderen. Die waarborgen zouden moeten voorkomen dat veehouderijen ongericht en ongecontroleerd zouden worden opgekocht.

In de beleidsregels voor intern en extern salderen van de betreffende provincies is nu echter alleen de voorwaarde toegevoegd dat de koper van ammoniakrechten (de saldo-ontvanger) voorafgaand aan het aanvragen van een natuurvergunning een melding moet doen bij de provincie met daarin de gegevens van zijn initiatief (de saldo-ontvangende activiteit) en de stoppende/krimpende activiteit (de saldogevende activiteit).

Op deze manier willen de provincies zicht houden op extern salderen. De gedachte om waarborgen in de beleidsregels op te nemen om te voorkomen dat veehouderijen ongericht en ongecontroleerd zullen worden opgekocht, is kennelijk verlaten.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

PAS-meldingen nog niet openbaar

PAS-meldingen hoeven in ieder geval voorlopig nog niet openbaar te worden gemaakt. Dat oordeelde de voorzieningenrechter van de Raad van State in een uitspraak van 31 juli 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1858).

Achtergrond

Veel bedrijven hebben na de inwerkingtreding van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) een bedrijfsontwikkeling gerealiseerd op basis van een PAS-melding. Met de PAS-uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 is echter duidelijk geworden dat PAS-meldingen geen juridische status hebben. Achteraf bezien is er voor alle activiteiten die zijn gerealiseerd op basis van een PAS-melding, een natuurvergunning nodig. Omdat bedrijven daar over het algemeen niet over zullen beschikken omdat zij konden volstaan met een PAS-melding, zijn die bedrijven juridisch gezien in overtreding.

De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister) heeft echter in meerdere Kamerbrieven aangegeven PAS-meldingen te zullen legaliseren. Bedrijven hebben namelijk te goeder trouw gehandeld.

Verzoek MOB

De MOB laat het daar echter niet bij zitten. De MOB wil weten welke bedrijven allemaal een PAS-melding hebben ingediend en heeft daartoe een Wob-verzoek bij het ministerie ingediend (een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur). De minister heeft de PAS-meldingen toegestuurd, met uitzondering van de naam van de melder en de locatiegegevens.

Voor de MOB was dit niet genoeg. De MOB wil namelijk ook de locatiegegevens van de PAS-melders hebben. De MOB heeft daarom bezwaar en vervolgens beroep ingediend tegen het besluit van de minister.

Uitspraak rechtbank

Rechtbank Noord-Nederland heeft op 3 juli 2020 (ECLI:NL:RBNNE:2020:2388) een uitspraak gedaan over het beroepschrift van de MOB. De rechtbank heeft de MOB in het gelijk gesteld en geoordeeld dat de minister de locatiegegevens alsnog openbaar moest maken. Dat zou de minister tussen 24 juli 2020 en 31 juli 2020 moeten doen.

De minister was het met deze uitspraak niet eens en heeft daartegen daarom hoger beroep ingediend. Ook heeft de minister gevraagd om de uitspraak van de rechtbank te schorsen. De minister wilde namelijk voorkomen dat zij de locatiegegevens van PAS-meldingen openbaar moet maken. Zij wil eerst een oordeel van de Raad van State over de vraag of zij de gegevens daadwerkelijk openbaar moet maken.

Uitspraak Raad van State

Op 31 juli 2020 heeft de voorzieningenrechter van de Raad van State een uitspraak gedaan over het schorsingsverzoek van de minister. De voorzieningenrechter heeft het verzoek toegewezen. Dit betekent dat de minister de locatiegegevens in ieder geval voorlopig niet openbaar hoeft te maken. Daarvoor mag de minister eerst het oordeel van de Raad van State inzake het hoger beroepschrift afwachten. Het openbaar maken van de gegevens kan immers niet ongedaan worden gemaakt.

De discussie

Of de locatiegegevens wel of niet openbaar moeten worden gemaakt, hangt af van de vraag hoe de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) moet worden uitgelegd. Het uitgangspunt van de Wob is dat alle informatie in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid openbaar zijn. Dat is alleen anders als in de Wob een weigeringsgrond staat op grond waarvan de overheid mag weigeren om informatie openbaar te maken.

Over milieu-informatie zijn in de Wob bijzondere regels opgenomen. Milieu-informatie moet namelijk in vrijwel alle gevallen openbaar worden gemaakt. Dat geldt vooral als de milieu-informatie over emissiegegevens gaat. Sommige weigeringsgronden gelden expliciet niet als het gaat om milieu-informatie. Voor sommige andere weigeringsgronden geldt dat als het gaat om milieu-informatie, de weigeringsgrond alleen geldt als het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang dat is genoemd in de weigeringsgrond.

Een van de weigeringsgronden in de Wob is de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10, tweede lid, sub e, van de Wob). Als het belang van het openbaar maken van informatie niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, dan mag die informatie niet openbaar worden gemaakt. Maar als het gaat om milieu-informatie die betrekking heeft op emissiegegevens, dan mag moet de informatie (ondanks de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer) toch openbaar worden gemaakt (artikel 10, vierde lid, van de Wob).

Er is echter nog een uitzondering voor milieu-informatie. Milieu-informatie hoeft (toch) niet openbaar te worden gemaakt als het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen bijvoorbeeld de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage (artikel 10, zevende lid, van de Wob).

In de procedure over het al dan niet openbaar maken van de locatiegegevens van PAS-meldingen gaat het juridisch gezien vooral om de vraag of de locatiegegevens wel of niet als milieu-informatie en emissiegegevens moeten worden aangemerkt. Zo ja, dan mogen deze gegevens – ondanks de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer – niet worden geweigerd. Dat is alleen anders als het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage. In dat geval zouden de locatiegegevens alsnog niet openbaar gemaakt hoeven te worden.

Volgens rechtbank Noord-Nederland zijn de locatiegegevens van PAS-meldingen milieu-informatie en emissiegegevens. Daarom geldt als uitgangspunt dat deze openbaar gemaakt moeten worden. Volgens de rechtbank bestaat hiervoor geen uitzonderingsgrond, omdat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd dat het belang van de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage zo zwaarwegend is dat de locatiegegevens niet openbaar mogen worden gemaakt.

De voorzieningenrechter van de Raad van State heeft hierover geen oordeel gegeven. Deze rechter heeft er alleen voor gezorgd dat de locatiegegevens in ieder geval voorlopig niet openbaar gemaakt hoeven te worden, omdat die openbaarmaking niet ongedaan zou kunnen worden. Het is nu afwachten hoe de Raad van State hierover zal oordelen.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Natuurvergunning geldt voor activiteiten

Een natuurvergunning geldt voor activiteiten en niet voor bepaalde emissies. Dit heeft de Raad van State nog eens duidelijk gemaakt in een uitspraak van 1 juli 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1528).

In de praktijk is er wel eens discussie over de vraag waarvoor een natuurvergunning nou precies is verleend. Eerder heeft de Raad van State al duidelijk gemaakt dat een natuurvergunning wordt verleend voor een project en niet voor bepaalde Natura 2000-gebieden.

Desondanks bestond er in de praktijk wel eens discussie over de vraag of een natuurvergunning dan was verleend voor bepaalde activiteiten, emissies en/of deposities. Dit heeft de Raad van State duidelijk gemaakt in de uitspraak van 1 juli 2020. Een natuurvergunning wordt verleend voor bepaalde activiteiten.

De Raad van State heeft namelijk het volgende overwogen:

“Hierbij is van belang dat bij het verlenen van een Wnb-vergunning niet een bepaalde stikstofemissie of stikstofdepositie wordt vergund, maar bepaalde activiteiten.”

Soms worden in een natuurvergunning wel voorwaarden gesteld met betrekking tot de toegestane stikstofemissie en/of stikstofdepositie, maar met deze uitspraak staat vast dat een natuurvergunning wordt verleend voor bepaalde activiteiten.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Brabants stikstofbeleid op individueel niveau bekijken

In juli 2017 heeft de provincie Noord-Brabant het stikstofbeleid ten aanzien van de veehouderij flink aangescherpt. De provincie eist sindsdien dat bestaande stallen vervroegd moeten worden aangepast, aan strengere ammoniakemissiereductie-eisen moeten voldoen en op huisvestingsniveau (in plaats van op bedrijfsniveau) aan die eisen moeten voldoen. Op 15 juli 2020 heeft rechtbank Den Haag hierover een uitspraak gedaan (ECLI:NL:RBDHA:2020:6377 en 6375).

Het Brabants stikstofbeleid

Op grond van het oude Brabants stikstofbeleid moesten veehouderijen de bestaande stallen binnen hun bedrijf uiterlijk 1 januari 2028 aanpassen aan de Brabantse ammoniakemissiereductie-eisen. Die eisen zijn strenger dan de landelijke ammoniakemissiereductie-eisen in het Besluit emissiearme huisvesting.

In juli 2017 heeft provincie Noord-Brabant echter besloten dat bestaande stallen vervroegd moeten worden aangepast. Ook heeft de provincie besloten dat ieder huisvestingssysteem afzonderlijk aan de Brabantse ammoniakemissiereductie-eisen moet voldoen en dat het niet meer is toegestaan om op bedrijfsniveau intern te salderen tussen verschillende huisvestingssystemen.

Dit heeft de provincie destijds vastgelegd in artikel 1.4 van de (op dat moment geldende) Verordening natuurbescherming.

  • Veehouderijen die op 8 juli 2017 nog niet aan het Besluit emissiearme huisvesting voldeden, moesten uiterlijk op 1 januari 2020 aan het Besluit emissiearme huisvesting én aan de Verordening natuurbescherming voldoen.
  • Veehouderijen die op 8 juli 2017 wel aan het Besluit emissiearme huisvesting voldeden, mochten vanaf 1 januari 2020 geen huisvestingssystemen meer toepassen (1) die zijn gerealiseerd op basis van een milieutoestemming die ouder is dan 20 jaar (rundvee) respectievelijk 15 jaar (overige diersoorten) en (2) die niet voldoen aan de Brabantse ammoniakemissiereductie-eisen. In plaats van 1 januari 2020 gold als datum 1 januari 2022 als een veehouderij vóór 1 januari 2020 een ontvankelijke en vergunbare aanvraag voor een omgevingsvergunning milieu of een melding ingevolge het Activiteitenbesluit had ingediend voor het aanpassen van de bestaande stallen.
  • Het was voortaan verplicht om op het niveau van het huisvestingssysteem aan de Brabantse ammoniakemissiereductie-eisen te voldoen. Intern salderen was in Brabant niet langer toegestaan.

De datum waarop bestaande stallen daadwerkelijk moeten zijn aangepast (de realisatiedatum) en de datum waarop een vergunningaanvraag of melding moet zijn ingediend (de indieningsdatum) zijn in de tussentijd meerdere keren aangepast. Ook op dit moment ligt er weer een voorstel voor een aanpassing ter inzage. De eisen zijn bovendien inmiddels overgegaan van de Verordening natuurbescherming naar de Interim Omgevingsverordening.

Op grond van de nu geldende verordening geldt als indieningsdatum 1 januari 2021 en als realisatiedatum 1 oktober 2022 (mits aan de indieningsdatum wordt voldaan).

Juridische procedures

De Producenten Organisatie Varkenshouderij en ZLTO zijn tegen het strenge Brabantse stikstofbeleid, gezamenlijk met verschillende individuele veehouders, een juridische procedure gestart. De rechtbank had in een uitspraak van 19 december 2018 al bepaald dat de partijen hierover bij de civiele rechter mochten procederen (ECLI:NL:RBDHA:2018:15099).

In de juridische procedure stond met name de vraag centraal of het strenge Brabantse stikstofbeleid juridisch stand kan houden en of dit beleid geen ongerechtvaardigde inbreuk maakt op het eigendomsrecht van veehouders. Het eigendomsrecht is vastgelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (artikel 1 EP).

Algemene toets

Als een overheid een inbreuk maakt op het eigendomsrecht, is dat alleen toegestaan als die inbreuk gerechtvaardigd is. Daarvoor moet de inbreuk bij wet zijn voorzien, een algemeen belang dienen en proportioneel/evenredig zijn. De rechtbank heeft in de uitspraak vastgesteld dat het Brabants stikstofbeleid bij wet is voorzien en een algemeen belang (het milieu/de natuur) dient.

Vervolgens heeft de rechtbank getoetst of het Brabants stikstofbeleid proportioneel is. Dat wordt eerst getoetst op algemeen niveau, dus voor iedereen die door het stikstofbeleid wordt geraakt.

Volgens de rechtbank is het Brabants stikstofbeleid in algemene zin proportioneel. De reden daarvoor is dat veel Natura 2000-gebieden zijn overbelast met stikstof en dat de veehouderij daaraan een noemenswaardige bijdrage levert. De provincie mocht daarom vanwege het voorzorgsbeginsel extra maatregelen treffen.

Daarbij acht de rechtbank verder van belang dat veehouders in het algemeen genoeg tijd hebben gekregen om aan de aangescherpte eisen te voldoen. Ook acht de rechtbank van belang dat de investeringen kunnen worden gevraagd, omdat deze zouden aansluiten bij economische afschrijvingstermijnen en omdat veehouders een beroep kunnen doen op ondersteunende maatregelen.

Ook acht de rechtbank hierbij van belang dat er voor veehouders een mogelijkheid bestaat om af te wijken van het Brabants stikstofbeleid. In het stikstofbeleid is namelijk een hardheidsclausule (een ‘uitzonderingsmogelijkheid’) opgenomen. Volgens de rechtbank legt de provincie die hardheidsclausule echter veel te beperkt uit.

De rechtbank benadrukt dat de hardheidsclausule de mogelijkheid biedt om het Brabants stikstofbeleid buiten toepassing te laten of hiervan af te wijken voor veehouders die onevenredig door de regels worden getroffen en voor wie geen andere mogelijkheid van compensatie of tegemoetkoming bestaat.

Mede omdat deze hardheidsclausule bestaat, is het Brabants stikstofbeleid op algemeen niveau proportioneel/evenredig. Maar de rechtbank merkt daarbij wel het volgende op:

“Dat laat onverlet dat dit oordeel anders kan uitvallen indien op enig moment zou komen vast te staan dat de uitleg van de Provincie van de hardheidsclausule, dan wel de wijze waarop de Provincie invulling geeft aan de hardheidsclausule, het beroep op de hardheidsclausule van deze specifieke groep varkenshouders feitelijk kansloos maakt.”

Kortom: als de provincie de hardheidsclausule blijft toepassen zoals de provincie tijdens de zitting heeft toegelicht, dan zou het Brabants stikstofbeleid alsnog op algemeen niveau disproportioneel/onevenredig kunnen worden. Maar voor nu is die vraag volgens de rechtbank niet aan de orde en acht de rechtbank het Brabants stikstofbeleid op algemeen niveau proportioneel/evenredig.

Individuele toets

De rechtbank maakt daarbij echter een belangrijke kanttekening. De provincie heeft namelijk gekozen voor een generieke aanpak met eisen die gelden voor alle Brabantse veehouders. Zo gelden de eisen ook voor veehouders met stallen op grote afstand van Natura 2000-gebieden. Ook deze veehouders moeten grote investeringen treffen om aan de aangescherpte eisen te voldoen. Maar door de afstand leveren die investeringen mogelijk geen of maar een beperkte milieuwinst op Natura 2000-gebieden op. Als die veehouders geen beroep kunnen doen op compensatie en in hun situatie geen mogelijkheid bestaat om van de regels af te wijken, kan het Brabants stikstofbeleid voor hen onevenredig zijn. In dat geval kan het Brabants stikstofbeleid een individuele disproportionele last opleveren. Dat zou betekenen dat het Brabants stikstofbeleid een ongerechtvaardigde inbreuk maakt op het eigendom van die individuele veehouders.

Vervolg

Of er in de situatie van de individuele veehouders sprake is van een individuele disproportionele last, heeft de rechtbank nog niet beoordeeld. De rechtbank wil van partijen namelijk eerst weten of zij nog een belang hebben bij een oordeel hierover. De reden hiervoor is dat in het coalitieakkoord van de nieuwe Brabantse coalitie weer een verlenging van de realisatietermijn is voorgesteld en is voorgesteld om intern salderen weer mogelijk te maken.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Twee stevige stikstofadviezen: Remkes en Hordijk

In juni 2020 hebben het Adviescollege Remkes en het Adviescollege Hordijk allebei een stevig stikstofadvies uitgebracht. Terwijl het Adviescollege Remkes concludeert dat de voorgestelde structurele aanpak stikstof niet toereikend is, concludeert het Adviescollege Hordijk dat het rekenmodel AERIUS Calculator niet doelgeschikt is.

 

Het Adviescollege Remkes

Algemeen

Op 25 september 2019 heeft het Adviescollege stikstofproblematiek Remkes het advies ‘Niet alles kan’ uitgebracht. Daarin concludeerde het Adviescollege Remkes onder andere dat de stikstofdepositie substantieel omlaag moet.

Deze conclusie herhaalt het Adviescollege Remkes in het advies ‘Niet alles kan overal’ van 8 juni 2020. In dit advies formuleert het Adviescollege Remkes de hoofddoelstelling als volgt:

“een geloofwaardige, integrale en gewaarborgde programmatische aanpak die leidt tot het realiseren van de natuurdoelstellingen waaraan Nederland zich heeft gecommitteerd en die tevens onderdeel zijn van Europese afspraken.”

Het Adviescollege Remkes adviseert daarom het Programma Nationale Natuurdoelstellingen. Dit programma brengt twee hoofdopgaven met zich mee: een natuuraanpak en een stikstofaanpak.

 

Natuuraanpak

De eerste hoofdopgave is de natuuraanpak. Deze aanpak is erop gericht een landelijk gunstige staat van instandhouding te bereiken en de kwaliteit van de aangewezen Natura 2000-gebieden te versterken. Dit kan door herstel- en beheermaatregelen uit te voeren en hydrologische condities aan te passen (naast bronmaatregelen vanuit de stikstofaanpak).

Onder de natuuraanpak kan verder worden bezien of er aanvullend ecologisch waardevolle gebieden kunnen worden ontwikkeld die niet tot de Europese verplichtingen worden gerekend, maar die wel passen bij de unieke Nederlandse natuur en die de robuustheid en vitaliteit van de biodiversiteit in Nederland kunnen versterken.

 

Stikstofaanpak

De tweede hoofdopgave is de stikstofaanpak. Deze aanpak is gericht op het verminderen van de stikstofemissies en de daarmee samenhangende stikstofdepositie. De stikstofdepositie moet in (stikstofgevoelige) Natura 2000-gebieden in iedere geval tot onder de kritische depositiewaarde worden gebracht. Niet alleen de NH3-emissies (in vooral de landbouw), maar ook de NOx-emissies (in de luchtvaart, mobiliteit, industrie, bouw en energiebedrijven) moeten omlaag.

Voor de NH3-emissies adviseert het Adviescollege Remkes een nationale doelstelling: de binnenlandse NH3-emissies moeten in 2030 minimaal 50% dalen ten opzichte van 2019. Het Rijk zal deze doelstelling vertalen naar een opgave per provincie. De provincies moeten de doelstelling via gebiedspecifiek maatwerk vertalen naar doelstellingen voor Natura 2000-gebieden. Zo moet de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden tot onder de kritische depositiewaarde worden gebracht.

Het Adviescollege Remkes adviseert de volgende vijf ‘samenhangende oplossingsrichtingen’ (de 5 M’s):

  1. mineralen in balans
  2. moderniseren mestbeleid
  3. maatwerk in ruimtelijke inrichting
  4. minimaliseren lokale natuurbelasting
  5. meten is beter weten.

Een instrumentarium hiervoor is de ‘afrekenbare stoffenbalans’: sturen op het verschil tussen wat er via de inputs (bemesting, diervoeding) aan stikstof ingaat en wat er via de outputs (nuttige producten met marktwaarde) uitkomt.

Ook voor de NOx-emissies adviseert het Adviescollege Remkes een nationale doelstelling: de binnenlandse NOx-emissies moeten in 2030 minimaal 50% dalen ten opzichte van 2019. De aanpak van NOx-emissies geldt voor de luchtvaart, mobiliteit, industrie, bouw en energiebedrijven.

 

Gebiedspecifiek maatwerk

Provincies moeten vanuit de nationale aanpak gebiedspecifiek maatwerk toepassen. Dit maatwerk start met een ecologische beoordeling en het vaststellen van de reductie-opgave voor stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Vervolgens moeten de provincies (natuur)herstelprogramma’s vaststellen. In die programma’s staan natuurherstelmaatregelen en maatregelen gericht op het verminderen van gebiedspecifieke emissies.

 

Juridische borging

Het Adviescollege Remkes adviseert om de doelstellingen – met bijbehorende monitoring en bijsturing – in de Wet natuurbescherming vast te leggen.

 

Het Adviescollege Hordijk

Op 15 juni 2020 heeft het Adviescollege Hordijk (het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof) het advies ‘Meer meten, robuuster rekenen’ uitgebracht.

In dit advies concludeert het Adviescollege Hordijk dat het rekenmodel AERIUS Calculator niet doelgeschikt is. Er is namelijk sprake van een onbalans tussen het detail dat het stikstofbeleid vraagt en de mate van wetenschappelijke onzekerheid in het berekenen van stikstofdepositie op een klein oppervlak. Daarnaast is er sprake van een ongelijke behandeling van verschillende sectoren door het gebruik van verschillende modellen bij vergunningverlening. Bovendien geldt er voor wegen een afkapgrens van 5 km, terwijl die voor bijvoorbeeld stallen niet bestaat.

Daarom beveelt het Adviescollege Hordijk aan om de gelijkwaardigheid, transparantie en robuustheid van AERIUS te vergroten. Dit zou onder andere gedaan moeten worden door voor verkeer en landbouw hetzelfde model te gebruiken. Ook beveelt het Adviescollege Hordijk aan om de depositie niet op een hexagoon te berekenen, maar op een cluster van hexagonen, ingedeeld naar habitattype. Hierbij moet wel een afstandscriterium in acht worden genomen.

Verder zullen de modellen moeten worden verbeterd en zullen de metingen moeten worden uitgebreid (bijvoorbeeld met satellietmetingen).

 

Slot

Er zijn dus twee stevige stikstofadviezen uitgebracht. Het is nu de vraag wat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit hier al dan niet mee gaat doen.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

1 2