Bouwvrijstelling stikstof buiten toepassing

De bouwvrijstelling van de natuurvergunningplicht voor wat betreft stikstof moet buiten toepassing worden gelaten. Dat oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 2 november 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3159).

Achtergrond

Voor activiteiten die een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden veroorzaken, is in principe altijd een natuurvergunning nodig. Deze vergunningplicht staat in artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (Wnb).

Omdat in veel Natura 2000-gebieden de ‘kritische depositiewaarden’ (KDW) voor stikstof worden overschreden, is het in de praktijk vaak lastig om bij een toename van stikstofdepositie een natuurvergunning te verkrijgen. Er moet vrijwel altijd voor worden gezorgd dat de stikstofdepositie per saldo toch niet toeneemt. Dat kan (in theorie) door intern of extern te salderen.

Om ervoor te zorgen dat bouwactiviteiten toch door konden gaan, is een vrijstelling van de natuurvergunningplicht voor bouwactiviteiten ingevoerd. Deze ‘bouwvrijstelling’ geldt sinds 1 juli 2021 en is opgenomen in artikel 2.9a van de Wnb en artikel 2.5 van het Besluit natuurbescherming (Bnb). Op grond daarvan is dus geen natuurvergunning nodig voor de (specifiek aangewezen) bouwactiviteiten voor zover het gaat om stikstofdepositie.

De bouwvrijstelling betekende dat er gebouwd kon worden zonder natuurvergunning. Maar als (de activiteiten in) het gebouw bij ingebruikname (ook) een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden veroorzaakte, dan was wél een natuurvergunning nodig.

De vraag is echter of zo’n bouwvrijstelling is toegestaan als de KDW voor stikstof worden overschreden. Die vraag heeft de Raad van State beantwoord in de uitspraak van 2 november 2022.

Uitspraak van de Raad van State

De Raad van State legt in de uitspraak eerst een aantal begrippen uit. Dat zorgt voor een helder overzicht (zie overweging 12).

Vervolgens beantwoordt de Raad van State een paar voorvragen. Want wat houdt de bouwvrijstelling juridisch gezien nou precies in? Is het echt een vrijstelling van de natuurvergunningplicht of ‘slechts’ een regeling die ervoor zorgt dat de gevolgen van stikstofdepositie van bouwactiviteiten niet steeds op individueel niveau hoeven te worden onderzocht?

De Raad van State stelt vast dat de bouwvrijstelling ervoor zorgt dat bij het beantwoorden van de vraag of voor een project een natuurvergunning (1) nodig is of (2) verleend kan worden, geen rekening gehouden hoeft te worden met de stikstofdepositie van bouwactiviteiten. De gevolgen hiervan heeft de overheid namelijk al generiek beoordeeld.

De bouwvrijstelling kan er op deze manier voor zorgen dat er voor een bepaalde activiteit geen natuurvergunning nodig is, bijvoorbeeld als er alleen stikstofdepositie in de bouwfase is maar niet in de gebruiksfase. De bouwvrijstelling is dan dus echt een vrijstelling van de natuurvergunningplicht (zie overweging 27.6-27.7). Maar als een activiteit in de bouwfase en in de gebruiksfase stikstofdepositie veroorzaakt, dan is wel een natuurvergunning nodig. Dan is er dus geen sprake van een vrijstelling van de natuurvergunningplicht. Maar bij het beoordelen van de natuurvergunning hoeft door de bouwvrijstelling dan geen onderzoek te worden gedaan naar de gevolgen van stikstofdepositie van de bouwactiviteiten. Daarvoor heeft de overheid immers een generieke beoordeling uitgevoerd en daar kan dan naar worden verwezen.

Als er voor een activiteit een natuurvergunning nodig is, dan moeten daarin dus de bouwfase én gebruiksfase worden meegenomen. Dat is belangrijk, want beide fases hangen met elkaar samen en vormen samen één ‘project’ in de zin van de Wet natuurbescherming. Dat betekent dat de bouwfase en gebruiksfase samen moeten worden beoordeeld. Deze fases mogen niet worden ‘opgeknipt’. Volgens de Raad van State is daar gelet op de hiervoor genoemde toelichting geen sprake van bij de bouwvrijstelling (zie overweging 36.2).

De bouwvrijstelling kan, zoals hiervoor aangegeven, een vrijstelling van de natuurvergunningplicht inhouden. Maar het toestaan van activiteiten (‘projecten’) op basis van een generieke beoordeling is gelet op de rechtspraak niet eenvoudig. Dat komt (mede) door het voorzorgsbeginsel dat aan de natuurvergunningplicht ten grondslag ligt en de strikte uitleg daarvan (zie overweging 37.3 en verder). De Raad van State stelt daarbij het volgende vast.

“De beoordeling in een (generieke) voortoets of in een (generieke) passende beoordeling mag niet op een hoger schaalniveau plaatsvinden als daarmee wordt voorbijgegaan aan de gevolgen voor individuele Natura 2000-gebieden.”

De Raad van State concludeert dat in het geval van de bouwvrijstelling een beoordeling op een hoger schaalniveau is uitgevoerd en dat onzeker is of significante effecten voor een of meer Natura 2000-gebieden kunnen optreden. De Raad van State betwijfelt of er in dit geval wellicht toch een beoordeling op een hoger schaalniveau mocht worden uitgevoerd. Daar gaat de Raad van State echter niet verder op in, omdat er sprake is van andere gebreken.

De generieke beoordeling (voortoets) die aan de bouwvrijstelling ten grondslag ligt, toont namelijk niet aan dat het pakket aan maatregelen waarmee de bouwvrijstelling is onderbouwd voldoende robuust en effectief is. De Raad van State gaat daar vervolgens uitgebreid op in (zie overweging 38 en verder). De Raad van State stelt onder andere het volgende vast.

De omvang van de stikstofdepositie van bouwactiviteiten is niet (voldoende) inzichtelijk. Dat de stikstofdepositie relatief laag en tijdelijk is, laat onverlet dat de stikstofdepositie toch van betekenis kan zijn. Van de bouwvrijstelling kan bovendien onbeperkt gebruik worden gemaakt.

De onderbouwing van de bouwvrijstelling is vooral gebaseerd op het structurele maatregelenpakket. Dat maatregelenpakket kent drie pijlers: natuurmaatregelen (versterking van de natuur), bronmaatregelen (verlaging van stikstofemissies) en een natuurinclusieve ruimtelijke inrichting. De Raad van State stelt vast dat deze maatregelen ten tijde van (het onderzoek voor) de bouwvrijstelling nog niet waren uitgewerkt en/of nog niet waren uitgevoerd. De verwachte voordelen van de maatregelen stonden dus niet vast. Daarom was niet gegarandeerd dat de maatregelen resultaat hebben voordat er negatieve gevolgen optreden door het gebruik van de bouwvrijstelling. Dat betekent dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden in de rechtspraak om de maatregelen mee te mogen nemen in, kort gezegd, de onderbouwing van de bouwvrijstelling.

De Raad van State gaat vervolgens in op de vraag of het mogelijk is om deze voorwaarden uit de rechtspraak te nuanceren en alvast vooruit te lopen op de verwachte voordelen van de maatregelen die nog niet zijn uitgevoerd. De Raad van State ziet op dit moment geen mogelijkheden voor zo’n nuancering. Daarbij is onder andere van belang dat zeer onzeker is of alle maatregelen zullen worden uitgevoerd en de verwachte voordelen zullen hebben. Die onzekerheden zijn volgens de Raad van State niet op te lossen met wettelijke regels en een systeem van monitoring en bijsturing.

Er zijn weliswaar ‘stikstofreductiedoelen’ (formeel ‘omgevingswaarden’ genoemd) en aanverwante regels in de Wet natuurbescherming opgenomen, maar deze waarborgen niet (zonder meer) dat de stikstofdepositie ook daadwerkelijk vermindert. Daarvoor moeten immers feitelijke maatregelen worden getroffen. De Raad van State stelt daarom vast dat de wettelijke regels niet alsnog de zekerheid geven dat de maatregelen waarmee de bouwvrijstelling is onderbouwd zo’n robuust en zeker resultaat hebben dat de stikstofdepositie die wordt veroorzaakt door het gebruik van de bouwvrijstelling op een hoger schaalniveau niet tot significante effecten leidt (zie overweging 44.5).

Dit alles (zie voor een volledig overzicht de uitspraak zelf) brengt de Raad van State tot de conclusie dat de bouwvrijstelling is gebaseerd op een niet toereikende generieke voortoets. Daarom moet de bouwvrijstelling (artikel 2.9a van de Wnb en artikel 2.5 van het Bnb) vanwege strijd met artikel 6 van de Habitatrichtlijn buiten toepassing worden gelaten.

Gevolgen van de uitspraak

Ook deze uitspraak heeft helaas weer grote gevolgen voor de praktijk. Want als bouwactiviteiten tot (een toename van) stikstofdepositie leiden, dan is daarvoor altijd een natuurvergunning nodig en kan niet meer worden verwezen naar (de onderbouwing van) de bouwvrijstelling.

Als er toch al een natuurvergunning nodig was vanwege (een toename van) stikstofdepositie in de gebruiksfase, dan zijn de gevolgen mogelijk minder groot. Als de stikstofdepositie in de gebruiksfase namelijk hoger is dan de stikstofdepositie in de bouwfase, dan zorgt de stikstofdepositie in de bouwfase niet voor een belemmering. De hoogste stikstofdepositie is namelijk bepalend bij het beoordelen van een natuurvergunning.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Natuurvergunning, positieve weigering of alleen eigen AERIUS-berekening?

Het is altijd belangrijk om vast te stellen of voor het oprichten, wijzigen en/of uitbreiden van een bepaald bedrijf een natuurvergunning nodig is. Sinds 1 januari 2020 is alleen nog een natuurvergunning nodig als er sprake is van een project dat significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Volgens de Raad van State is daar bij intern salderen geen sprake van. Dat betekent dat voor intern salderen geen natuurvergunning meer nodig is. Bedrijven kunnen dan kiezen voor een zogeheten ‘positieve weigering’ of volstaan met een eigen berekening. Maar wat is daarin wijsheid? Een uitspraak van rechtbank Gelderland van 18 oktober 2022 (ECLI:NL:RBGEL:2022:5829) kan daar mogelijk bij helpen.

Deze uitspraak gaat over een beroepschrift dat veehouders hebben ingediend tegen de ‘positieve weigering’ van de door hen aangevraagde natuurvergunning. De veehouders hadden voor de wijziging van hun bedrijf een natuurvergunning aangevraagd. Daarbij was er sprake van intern salderen. Omdat er volgens de Raad van State sinds de wetswijziging per 1 januari 2020 geen natuurvergunning meer nodig is voor intern salderen, weigerde de provincie de aangevraagde natuurvergunning te verlenen. Dit wordt in de praktijk ook wel een positieve weigering genoemd.

Een positieve weigering leidt echter tot een groot aantal vragen. Die worden nog eens versterkt doordat veel provincies in een positieve weigering een ‘disclaimer’ opnemen. Welke rechten kan een veehouder aan een positieve weigering ontlenen? En hoe zit dat als de ammoniakemissiefactoren in de Regeling ammoniak en veehouderij wijzigen? En hoe zit dat als er een nieuwe versie van AERIUS Calculator komt? En hoe zit het als er een handhavingsverzoek komt?

Die rechtsonzekerheid was voor de veehouders reden om beroep in te dienen tegen de positieve weigering van de door hen aangevraagde natuurvergunning.

Rechtbank Gelderland heeft hierover op 18 oktober 2022 een uitspraak gedaan. De rechtbank noemt daarin verschillende belangrijke punten. De rechtbank stelt onder andere het volgende vast:

“Naar het oordeel van de rechtbank geeft een positieve weigering evenveel rechten als een vergunning.”

Hierbij acht de rechtbank van belang dat tegen een positieve weigering kan worden geprocedeerd bij de rechter, zoals dat ook tegen een vergunning kan. Dus als derden van mening zijn dat een bedrijf niet zonder natuurvergunning mag wijzigen (oprichten en/of uitbreiden), dan kunnen die derden de positieve weigering ter discussie stellen bij de rechter. Dat over een positieve weigering kan worden geprocedeerd bij de rechter, betekent ook dat een positieve weigering in rechte vast kan komen te staan en dat daarvan in een latere procedure moet worden uitgegaan.

Gelet daarop zijn de rechtsgevolgen van een positieve weigering volgens de rechtbank gelijk aan de rechtsgevolgen van een natuurvergunning waaraan dezelfde argumenten ten grondslag zouden zijn gelegd. Een natuurvergunning levert in zo’n situatie volgens de rechtbank niet meer rechten op dan een positieve weigering.

De rechtbank gaat ook nog kort in op de situatie dat een bedrijf alleen een eigen AERIUS-berekening uitvoert voor de beoogde oprichting, wijziging en/of uitbreiding. Het bedrijf vraagt dan geen natuurvergunning aan en kiest dus niet voor een positieve weigering. Volgens de rechtbank kan er in zo’n situatie later wel een discussie ontstaan.

Deze discussie ziet met name op de onduidelijkheid die ontstaat als ondernemers zelf een berekening uitvoeren en tot de conclusie komen dat intern salderen op basis van het geldende Aerius model mogelijk is. Als zij dan op basis daarvan een project uitvoeren kan later discussie ontstaan over de gehanteerde rekenmethode of gewijzigd beleid. Van die onzekerheid is echter geen sprake als de betreffende ondernemer een aanvraag indient en een besluit genomen wordt dat voor het project geen vergunning vereist is.”

Samenvattend komt de uitspraak van de rechtbank er dus op neer dat een positieve weigering van een aangevraagde natuurvergunning evenveel rechten geeft als een verleende natuurvergunning. Maar als een bedrijf niet kiest voor het aanvragen van een natuurvergunning en een positieve weigering daarvan en volstaat met een eigen AERIUS-berekening, dan kan er later wel een discussie ontstaan.

Op basis van deze uitspraak kan het dus een overweging zijn om bij intern salderen te kiezen voor het aanvragen van een natuurvergunning en een positieve weigering daarvan (hetgeen uiteraard altijd afhankelijk blijft van de feiten en omstandigheden in een concrete situatie). Het zou interessant zijn om te weten hoe de Raad van State hierover zou oordelen.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Rav-emissiefactoren op de schop bij natuurvergunningen

De ammoniakemissiefactoren zoals die voor stalsystemen zijn opgenomen in de Regeling ammoniak en veehouderij, mogen niet zonder meer worden gebruikt bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning. Dat oordeelde de Raad van State in een aantal uitspraken van 7 september 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2557, 2622 en 2624).

Rav-emissiefactoren

In de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) is voor ieder stalsysteem in de veehouderij een ammoniakemissiefactor opgenomen. In de loop der jaren zijn er steeds meer emissiearme stalsystemen ontwikkeld die een bepaald ammoniakverwijderingsrendement beloven. Op basis daarvan is voor die stalsystemen een ammoniakemissiefactor in de Rav opgenomen. Maar halen emissiearme stalsystemen in de praktijk wel daadwerkelijk het rendement waarvan is uitgegaan bij het vaststellen van de ammoniakemissiefactor? Oftewel: doen emissiearme stalsystemen wat ze moeten doen?

In de praktijk is daar discussie over ontstaan. Dat geldt voor de varkenshouderij (gecombineerde luchtwassers), de melkveehouderij (roostervloeren) en de pluimveehouderij (zie hierna).

Door de discussie over het daadwerkelijke rendement van emissiearme stalsystemen is in de rechtspraak de vraag aan de orde gekomen of bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning van de Rav-emissiefactor mag worden uitgegaan. In de praktijk wordt daar al jarenlang van uitgegaan. Aan de hand van de Rav-emissiefactor wordt de stikstofdepositie van een veehouderij berekend. Maar mag dat nog wel?

Volgens verschillende rechtbanken mag dat niet zonder meer. Zij oordeelden eerder in verschillende uitspraken dat als een Rav-emissiefactor ter discussie staat, deze emissiefactor niet zonder meer mag worden gebruikt bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning. Rechtbank Noord-Nederland en rechtbank Oost-Brabant deden hierover in het voorjaar van 2021 de eerste (concrete) uitspraken.

Rav-emissiefactoren op de schop volgens Raad van State

Op 7 september 2022 heeft ook de Raad van State een uitspraak gedaan over deze vraag. De Raad van State kwam tot eenzelfde conclusie als de rechtbanken. Als er twijfel is over de juistheid van een Rav-emissiefactor voor een bepaald emissiearm stalsysteem, dan kan de ammoniakemissie van dat stalsysteem niet aan de hand van de Rav-emissiefactor met de vereiste zekerheid worden vastgesteld. Daardoor kunnen op die manier ook de stikstofdepositie en de eventuele gevolgen voor Natura 2000-gebieden niet met de vereiste zekerheid worden vastgesteld.

De Wet natuurbescherming (artikel 2.8) en de Europese Habitatrichtlijn (artikel 6) vereisen echter wel zekerheid voor het verlenen van toestemming voor activiteiten die een significant effect op Natura 2000-gebieden kunnen hebben. Als die zekerheid er niet is, mag geen toestemming (natuurvergunning) worden verleend. Daarbij is van belang dat aan deze wetgeving het voorzorgsbeginsel ten grondslag ligt en dat het Hof van Justitie daar een strikte uitleg aan geeft.

Dat leidt ertoe dat als er twijfel is over de juistheid van een Rav-emissiefactor voor een bepaald emissiearm stalsysteem, dat die emissiefactor dan niet zonder meer mag worden gebruikt bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning. Dat geldt zowel voor een voortoets als voor een passende beoordeling.

Voor twijfel aan de juistheid van een Rav-emissiefactor is het nodig dat er concrete aanknopingspunten zijn dat een Rav-emissiefactor voor een emissiearm stalsysteem de werkelijke ammoniakemissie van dit stalsysteem waarschijnlijk onderschat. Volgens de Raad van State zijn die aanknopingspunten er voor de stalsystemen A 1.13 en A 1.28. In een uitspraak van 12 oktober 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2874) heeft de Raad van State dit ook nog geoordeeld over stalsysteem A 1.23. Dat betekent dat als een natuurvergunning voor een melkveehouderij wordt aangevraagd waarin het stalsysteem A 1.13, A 1.23 of A 1.28 wordt toegepast, daarbij niet zonder meer van de Rav-emissiefactor voor dat stalsysteem mag worden uitgegaan.

Dat een veehouder er op grond van (artikel 3.123 van) het Activiteitenbesluit voor moet zorgen dat het stalsysteem voldoet aan het leaflet dat daarvoor is vastgesteld, leidt niet tot een andere conclusie. Hierbij acht de Raad van State – onder verwijzing naar het advies ‘Stikstofverliezen uit mest in stallen en mestopslagen’ van het CDM – van belang dat emissiearme stalsystemen complexe systemen zijn en dat de emissiebeperking in emissiearme stallen door een complex van factoren wordt beïnvloed. De Raad van State noemt een aantal belangrijke factoren hierbij.

“Belangrijke factoren zijn: het (dier, voer, mest, stal)management door de veehouder, de voersamenstelling, vloertype, werking en frequentie van de mestschuiven (mestrobots), ventilatie, voerbakkenplaatsing en mestmixen. Ook de staat van onderhoud en de slijtage van materialen en technieken beïnvloeden de grootte van de NH3-emissies uit stallen. Verder staat daarin dat in de systeembeschrijvingen (lees: leaflets) van de stallen een aantal kritische aspecten van emissiereductie niet is opgenomen, zoals rantsoensamenstelling.”

De uitspraken van de Raad van State gelden specifiek voor de drie genoemde emissiearme stalsystemen en dus niet voor andere stalsystemen. Gelet op de strekking van de uitspraak ligt eenzelfde uitspraak echter in de lijn der verwachting voor andere emissiearme stalsystemen waarvan de Rav-emissiefactor ook ter discussie staat.

Pluimveehouderij

Ook voor emissiearme stalsystemen in de pluimveehouderij is er inmiddels discussie ontstaan over de juistheid van de Rav-emissiefactor. Meer specifiek gaat het daarbij om stalsysteem E 5.11. Hierover hebben rechtbank Overijssel en rechtbank Oost-Brabant op 11 mei 2022 (ECLI:NL:RBOVE:2022:1238) respectievelijk 6 oktober 2022 (ECLI:NL:RBOBR:2022:4210) een uitspraak gedaan. Rechtbank Oost-Brabant oordeelde onder andere het volgende.

“De rechtbank leidt uit het CBS-rapport af dat er in ieder geval twijfel is over de juistheid van de emissiefactor voor stalsysteem E 5.11. Uit het CBS-rapport kan niet worden afgeleid dat de emissiefactor niet klopt. Deze twijfel wordt bevestigd door het door verweerder genoemde Vlaamse rapport. Er zijn bepaalde managementpraktijken die de werking van het stalsysteem beïnvloeden. In de toepasselijke leaflet wordt niets bepaald over het type strooisel dat wordt toegepast en wordt ook niets bepaald over de reiniging van de warmtewisselaar. Er wordt wel iets gezegd over het rendement en de capaciteit van de warmtewisselaars. Ook als het stalsysteem wordt geïnstalleerd, gebruikt en onderhouden conform de leaflet, is daarmee niet verzekerd dat de beoogde emissiereductie daadwerkelijk wordt behaald en ook in de toekomst behaald zal worden. Dat betekent dat naleving van de leaflet niet garandeert dat het stalsysteem presteert conform de emissiefactor. De omstandigheid dat de proefstalmetingen zijn uitgevoerd met toepassing van wetenschappelijk geaccepteerde protocollen leidt niet tot een ander oordeel. Verweerder geeft zelf al aan dat sprake is van een grote verscheidenheid in de uitvoering van stallen en stalmanagement. Gelet op het CBS-rapport en het Vlaamse rapport is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet zonder meer van de Rav-factor heeft mogen uitgaan.”

Rechtbank Oost-Brabant gaf vervolgens nog enkele mogelijke ‘oplossingsrichtingen’ mee.

“De rechtbank sluit niet op voorhand uit dat door middel van aanvullende beschermingsmaatregelen de vereiste zekerheid wel kan worden verkregen. Bijvoorbeeld door het opnemen van voorschriften over de reiniging van de warmtewisselaars en voorschriften dan wel een verduidelijking van de aanvraag over het type strooisel. Als dergelijke beschermingsmaatregelen worden getroffen, dan kan verweerder deze beschermingsmaatregelen betrekken in de passende beoordeling en kan een inhoudelijke passende beoordeling achterwege blijven.”

Mogelijke ‘oplossingsrichtingen’ zijn voor de praktijk naar mijn mening een welkome aanvulling in uitspraken, vooral als deze de vergunningverlening (verder) bemoeilijken.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Let op bij intern salderen met PAS-vergunningen

Bij intern salderen mogen PAS-vergunningen niet zonder meer (helemaal) worden gebruikt. Dat geldt als er sprake is van niet gerealiseerde onderdelen of niet uitgevoerde activiteiten. Dat oordeelde rechtbank Oost-Brabant in een uitspraak van 21 januari 2022 (ECLI:NL:RBOBR:2022:192).

Intern salderen

Als een wijziging of uitbreiding van een activiteit ten opzichte van de referentiesituatie niet tot een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden leidt, is er sprake van intern salderen. Voor intern salderen is sinds de inwerkingtreding van de Spoedwet aanpak stikstof per 1 januari 2020 geen natuurvergunning meer nodig. Dat oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 20 januari 2021.

Afhankelijk van de omstandigheden kan in sommige gevallen toch een natuurvergunning worden verkregen.

Niet benutte emissieruimte

Rechtbank Oost-Brabant oordeelde in een uitspraak van 8 december 2021 dat niet benutte emissieruimte (latente ruimte) niet zonder meer mag worden gebruikt bij intern salderen. Dat geldt volgens de rechtbank:

  1. als het gaat om niet benutte emissieruimte vanwege een activiteit die in het verleden wel is vergund, maar niet passend is beoordeeld, en
  2. waarbij voor het hervatten van die activiteit een nadere natuurvergunning of omgevingsvergunning is vereist.

In zo’n geval mag de niet benutte emissieruimte alleen bij intern salderen worden gebruikt als inzichtelijk is gemaakt met welke andere passende maatregelen een daling van stikstofdepositie voor het betrokken Natura 2000-gebied kan worden gerealiseerd.

Extern salderen met PAS-vergunningen

De Raad van State heeft in een uitspraak van 24 november 2021 geoordeeld dat het mogelijk is om extern te salderen met een PAS-vergunning. Want zoals de Raad van State in de PAS-uitspraak van 29 mei 2019 heeft geoordeeld, maakt deze uitspraak PAS-vergunningen die in rechte onaantastbaar zijn niet ongeldig.

Intern salderen (beperkt) met PAS-vergunningen

Rechtbank Oost-Brabant wijkt in de uitspraak van 21 januari 2022 (over intern salderen) af van de uitspraak van de Raad van State van 24 november 2021 (over extern salderen). Dat geeft de rechtbank ook expliciet aan in de uitspraak.

De rechtbank is namelijk van oordeel dat PAS-vergunningen bij intern salderen niet zonder meer (helemaal) mogen worden gebruikt. De reden daarvoor is dat die activiteiten niet passend zijn beoordeeld, zoals op grond van de wetgeving is voorgeschreven. De rechtbank maakt daarbij een onderscheid tussen:

  1. onderdelen en activiteiten van een PAS-vergunning die wel zijn gerealiseerd c.q. uitgevoerd en
  2. onderdelen en activiteiten van een PAS-vergunning die niet zijn gerealiseerd c.q. uitgevoerd of die wel waren gerealiseerd c.q. uitgevoerd maar inmiddels zijn gestaakt.

Volgens de rechtbank mag die tweede categorie niet zonder meer worden gebruikt bij intern salderen.

Het is echter wat anders als een PAS-vergunning voor een niet gerealiseerd onderdeel of een niet uitgevoerde activiteit wordt ingezet voor interne saldering ten behoeve van een ander project. Dan kunnen significante gevolgen niet zonder meer worden uitgesloten. Er is namelijk nooit in een individuele passende beoordeling beoordeeld of (en zo ja wat) de gevolgen zijn van het niet gerealiseerde onderdeel dan wel de niet uitgevoerde activiteit.

Als vervolgens zou kunnen worden gesaldeerd met het niet gerealiseerde onderdeel dan wel de niet uitgevoerde activiteit voor een nieuw project, dan worden de gevolgen nog steeds niet individueel passend beoordeeld.”

Dat betekent overigens niet dat gestaakte of niet-gerealiseerde onderdelen of activiteiten van een PAS-vergunning nooit mogen worden gebruikt bij intern salderen. Dat mag volgens de rechtbank wel als voldoende is onderbouwd dat dit niet leidt tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de doelstellingen van de Habitatrichtlijn, met name de daarmee nagestreefde instandhoudingsdoelen van Natura 2000-gebieden.

Overzicht intern salderen

De rechtbank heeft in haar uitspraak van 21 januari 2022 een overzicht opgenomen van de conclusies uit deze uitspraak en die van 8 december 2021.

“1. Als onderdelen of activiteiten in de referentiesituatie zijn gerealiseerd of worden uitgevoerd, kan er gewoon mee worden gesaldeerd. Dit geldt ook voor onderdelen of activiteiten die zijn vergund in een PAS-vergunning (een vergunning die is verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling van het PAS). De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de gevolgen van de gerealiseerde onderdelen en uitgevoerde activiteiten al optraden (of optreden). Dit mag ook, omdat de PAS-vergunning formele rechtskracht heeft en dat volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019. Er mag mee worden gesaldeerd gelet op de vaste rechtspraak van de Afdeling over intern salderen.

2. Als de activiteiten niet of niet meer worden uitgevoerd maar kunnen worden gestart respectievelijk hervat zonder nieuwe omgevingsvergunning of natuurvergunning kan hiermee gewoon worden gesaldeerd. Hetzelfde geldt voor onderdelen die niet zijn gerealiseerd maar die zonder nieuwe omgevingsvergunning of natuurvergunning alsnog kunnen worden gerealiseerd. Dit heeft de rechtbank overwogen in de uitspraak van 8 december 2021 over de Amercentrale. Er is dan geen verschil met de situatie onder 1.

3. Als onderdelen niet zijn gerealiseerd of activiteiten niet of niet meer worden uitgevoerd en er een nieuwe omgevingsvergunning of natuurvergunning noodzakelijk is om deze alsnog te realiseren of te hervatten, dan kan slechts met deze onderdelen of activiteiten worden gesaldeerd, als de gevolgen van deze onderdelen of activiteiten eerder passend zijn beoordeeld als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Dat vloeit voort uit de vaste rechtspraak van de Afdeling over intern salderen.

4. Als deze (niet gerealiseerde) onderdelen of (niet uitgevoerde) activiteiten niet eerder passend zijn beoordeeld omdat er niet eerder een natuurvergunning is verleend of als de onderdelen of activiteiten zijn vergund in een PAS vergunning, dan kan er volgens de rechtbank slechts mee worden gesaldeerd indien verweerder voldoende onderbouwt dat dit niet leidt tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de doelstellingen van deze richtlijn, met name de daarmee nagestreefde instandhoudingsdoelstellingen.”

Mede omdat de rechtbank zelf heeft aangegeven dat haar uitspraak niet helemaal in lijn is met de uitspraak van de Raad van State van 24 november 2021, is het de vraag of de Raad van State hetzelfde zal oordelen als de rechtbank.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Bedrijfsadressen PAS-meldingen moeten openbaar

De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit moet ook de bedrijfsadressen van PAS-meldingen openbaar maken. Dat oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 19 januari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:128).

In een uitspraak van 27 januari 2021 oordeelde de Raad van State al dat de minister de locatiegegevens van PAS-meldingen openbaar moet maken. Naar aanleiding daarvan heeft de minister de coördinatiepunten van de emissiebronnen openbaar gemaakt.

De partij die verzocht heeft om de gegevens openbaar te maken, vond dat onvoldoende en is daarom opnieuw naar de rechtbank gestapt. In een uitspraak van 25 juni 2021 stelde rechtbank Noord-Nederland deze partij in het gelijk en oordeelde dat de minister ook de bedrijfsadressen van PAS-meldingen openbaar moest maken.

De minister was het daar niet mee eens en heeft daarom bij de Raad van State hoger beroep ingediend tegen de uitspraak van de rechtbank. Maar de Raad van State stelde de minister in de uitspraak van 19 januari 2022 in het ongelijk. De minister moet de bedrijfsadressen alsnog binnen drie weken (na de uitspraak) openbaar maken.

De Afdeling heeft zich in haar uitspraak van 27 januari 2021 uitgelaten over de locatiegegevens in de PAS-meldingen. Zij heeft in de PAS-meldingen vier categorieën van locatiegegevens genoemd. Het gaat om i) het adres van de persoon of rechtspersoon voor wie de melding is gedaan; ii) een kaartje genaamd “Locatie Situatie 1” en de bijbehorende locatiegegevens van de “Emissie (per bron) Situatie 1”; iii) een kaartje genaamd “Locatie Situatie 2” en de bijbehorende locatiegegevens van de “Emissie (per bron) Situatie 2” en iv) locatiegegevens in de vorm van een kaartje over de “Depositie natuurgebieden” (zie overweging 6.1 van de uitspraak van 27 januari 2021). Het gaat in deze zaak om de gegevens die onder categorie i) vallen. Ook die gegevens heeft de Afdeling in haar uitspraak aangemerkt als locatiegegevens. Dat betekent dat de minister ook die gegevens openbaar moet maken, tenzij het verstrekken van deze gegevens, zoals de Afdeling in overweging 7 e.v. van haar uitspraak van 27 januari 2021 duidelijk heeft gemaakt, niet opweegt tegen de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage, als bedoeld in artikel 10, zevende lid, aanhef en onder b, van de Wob.

5.3.    Wél heeft de Afdeling, zoals de minister terecht stelt, in overweging 6.2 (en ook in overweging 6.6) de kanttekening gemaakt dat voor het locatiegegeven dat bestaat uit het adres van de natuurlijke of rechtspersoon voor wie de melding is gedaan, geldt dat dit adres alleen milieu-informatie is als het adres gelijk is aan de locatie van de activiteiten waarvoor de melding is gedaan. Deze kanttekening betekent, anders dan de minister betoogt, niet dat bedrijfsadresgegevens niet onder locatiegegevens vallen, omdat de bedrijfswoning van de agrariër niet de locatie van de stikstofemissie is. (…) De kanttekening die de Afdeling bij categorie i) heeft gemaakt, betekent dat het adres van degene voor wie de melding is gedaan geen locatiegegeven is, als het adres van de PAS-melder niet gelijk is aan het locatieadres van de (bedrijfs)activiteiten. Dat, zoals de minister stelt, met alleen de X- en Y-coördinaten voldoende kan worden gecontroleerd of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies door het bestuursorgaan juist is – deze stelling heeft MOB overigens bestreden – maakt dit oordeel niet anders. De Afdeling heeft in haar eerdere uitspraak van 27 januari 2021 ook geoordeeld dat de onder i) tot en met iv) omschreven locatiegegevens dusdanig met elkaar samenhangen dat geen mogelijkheid bestaat om het ene locatiegegeven wel en het andere locatiegegeven niet aan te merken als milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat uit de uitspraak van de Afdeling volgt dat de bedrijfsadresgegevens van de PAS-meldingen als locatiegegevens moeten worden beschouwd. Daaruit volgt, zoals de rechtbank ook terecht heeft geoordeeld, dat deze bedrijfsadresgegevens in de PAS-meldingen als emissiegegevens moeten worden aangemerkt.”

De minister moet de bedrijfsadressen van PAS-melders, zoals aangegeven, binnen drie weken na 19 januari 2022 openbaar maken.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

1 2 3 9