Kritisch advies over salderen en de pelsdierhouderij

Voor een vervroegde beëindiging van de pelsdierhouderij is een wetsvoorstel voorbereid. Het kabinet was voornemens om de stikstofruimte van de pelsdierhouderij in te zetten voor andere activiteiten. Maar een kritisch advies van de Afdeling advisering van de Raad van State heeft hier een stokje voor gestoken.

Achtergrond

Vanwege de bevattelijkheid van nertsen voor het coronavirus en de daarmee gepaard gaande risico’s voor de volksgezondheid, wil het kabinet overgaan tot een vervroegde beëindiging van de pelsdierhouderij. Hiervoor is een wetsvoorstel voorbereid. Over het concept wetsvoorstel heeft de Afdeling advisering van de Raad van State (Afdeling) een advies uitgebracht. In dit advies is de Afdeling kritisch over de voornemens van het kabinet om de stikstofruimte van de pelsdierhouderij in te zetten voor andere activiteiten.

Concept wetsvoorstel

In het concept wetsvoorstel was het de bedoeling om te regelen (1) dat een pelsdierhouderij maximaal 70% van de ammoniakemissie mag gebruiken voor intern salderen en (2) dat de niet-hergebruikte ammoniakemissie van de pelsdierhouderij in het stikstofregistratiesysteem voor woningbouw en infrastructuur gaat en/of wordt gebruikt voor het legaliseren van bestaande activiteiten.

Advies Afdeling

De Afdeling heeft geadviseerd om de salderingsregeling uit het wetsvoorstel te schrappen. Daarvoor heeft de Afdeling, samengevat, de volgende redenen genoemd.

  1. Er zijn al beleidsregels over intern en extern salderen. Eventuele salderingsregels voor de pelsdierhouderij passen beter in die beleidsregels dan in deze wetgeving. Anders raakt de regelgeving over salderen versnipperd.
  2. De vrijkomende stikstofruimte komt niet ten goede aan de natuur, maar wordt gebruikt voor het stikstofregistratiesysteem of het legaliseren van bestaande activiteiten. Dit staat op gespannen voet met de Habitatrichtlijn.
  3. Pelsdierhouders zouden bij intern salderen 30% moeten afromen, terwijl andere bedrijven dat op grond van de beleidsregels over intern en extern salderen niet hoeven. Dat is een ongelijke behandeling.

Gelet op de bedoeling in het concept wetsvoorstel om de vrijkomende stikstofruimte te benutten voor andere activiteiten, is de salderingsregeling niet gericht op het verminderen van de stikstofbelasting. De salderingsregeling is op deze manier juist gericht op het in stand houden van de bestaande stikstofbelasting. Dit doorkruist de structurele aanpak stikstof, die moet leiden tot een forse stikstofreductie (vergelijk ook de stikstofreductiewaarde in het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering). Gelet op de situatie in veel Natura 2000-gebieden staat deze werkwijze volgens de Afdeling dan ook op gespannen voet met de verplichtingen uit de Habitatrichtlijn om de situatie in die gebieden te verbeteren.

Vervolg

In het wetsvoorstel is vanwege het kritische advies van de Afdeling afgezien van de salderingsregeling. Maar dat laat onverlet dat voor de pelsdierhouderij nog wel specifieke regels opgenomen zouden kunnen worden in de (provinciale) beleidsregels over intern en extern salderen. Daarbij zal echter ook rekening gehouden moeten worden met het advies van de Afdeling. Daaruit blijkt duidelijk dat een regeling strekkende tot 30% afroming bij intern salderen een ongelijke behandeling met andere bedrijven oplevert en dat het gebruiken van vrijkomende stikstofruimte voor andere activiteiten op gespannen voet staat met de Habitatrichtlijn.

Dat leidt overigens tot de vraag welke stikstofruimte dan wel mag worden gebruikt voor het vergunnen of legaliseren van andere activiteiten. De stikstofruimte die ontstaat door de bronmaatregelen die in het kader van het programma stikstofreductie en natuurverbetering (zullen) worden getroffen, mogen daarvoor naar mijn mening niet gebruikt worden, aangezien het programma dient ter uitvoering van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn, en niet ter uitvoering van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn dat ziet op de ‘natuurvergunningplicht’.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Concept Besluit stikstofreductie en natuurverbetering

Voor een verdere juridische borging van het programma stikstofreductie en natuurverbetering wordt naast de (concept) Wet stikstofreductie en natuurverbetering ook het (concept) Besluit stikstofreductie en natuurverbetering voorgesteld. Daarvoor ligt van 4 december 2020 tot 24 januari 2021 een concept Besluit stikstofreductie en natuurverbetering ter inzage.

Achtergrond

Het kabinet heeft op 24 april 2020 de structurele aanpak stikstof bekend gemaakt. De structurele aanpak bestaat, kort gezegd, uit de volgende onderdelen:

  • natuurherstelmaatregelen;
  • bronmaatregelen;
  • een waarde voor stikstofdepositie in 2030;
  • een systematiek van periodieke monitoring en bijsturing.

Daarnaast wordt een ontwikkelreserve ingesteld om PAS-meldingen te legaliseren en projecten van nationaal belang door te kunnen laten gaan.

Om de structurele aanpak stikstof te borgen, is de Wet stikstofreductie en natuurverbetering voorgesteld. Voor een verdere uitwerking van bepaalde onderdelen uit de Wet stikstofreductie en natuurverbetering wordt het Besluit stikstofreductie en natuurverbetering voorgesteld.

Besluit stikstofreductie en natuurverbetering

Programma

In het Besluit stikstofreductie en natuurverbetering wordt vastgelegd wat in het programma stikstofreductie en natuurverbetering moet worden beschreven. In het programma moet voor de daarin opgenomen Natura 2000-gebieden een beschrijving worden opgenomen van de volgende aspecten.

  1. De omvang van de stikstofdepositie aan het begin van de programmaperiode. Daarbij moet een onderscheid worden gemaakt tussen de belangrijkste sectoren die bijdragen aan de stikstofdepositie en tussen buitenlandse en binnenlandse bronnen.
  2. De mate waarin aan het begin van de programmaperiode de instandhoudingsdoelstellingen zijn bereikt. Dat moet in ieder geval worden gedaan voor de voor stikstof gevoelige habitats.
  3. De verwachte autonome ontwikkeling van de stikstofemissie en de gevolgen daarvan voor de stikstofdepositie in voor stikstof gevoelige habitats.
  4. De getroffen of te treffen maatregelen die bijdragen aan het verminderen van de stikstofdepositie en/of het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen.
  5. De verwachte sociaal-economische effecten en de weging van de haalbaarheid en betaalbaarheid van de hiervoor genoemde maatregelen.
  6. De verwachte gevolgen van de hiervoor genoemde maatregelen voor de omvang van de stikstofdepositie en het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen.
  7. De manier waarop invulling wordt gegeven aan de evaluatie/monitoring van het programma.

Monitoring

In de Wet stikstofreductie en natuurverbetering wordt een ‘stikstofreductiewaarde’ vastgelegd. Die stikstofreductiewaarde legt de verplichting op om de stikstofdepositie zo ver te laten dalen dat in 2030 op minimaal 50% van het areaal van de voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden de stikstofdepositie tot onder de kritische depositiewaarde is gebracht.

Om ervoor te zorgen dat de stikstofreductiewaarde wordt gehaald, worden tussentijdse doelstellingen vastgesteld. Die tussentijdse doelstellingen en de stikstofreductiewaarde moeten worden gemonitord. Die monitoring vindt plaats door metingen, berekeningen of het op een andere wijze verzamelen van gegevens (in overeenstemming met de regels die bij ministeriële regeling worden vastgesteld).

Vrijstelling voor de bouwsector

De (concept) Wet stikstofreductie en natuurverbetering voorziet in een vrijstelling van de natuurvergunningplicht voor activiteiten in de bouwsector. Die vrijstelling zal alleen gelden voor de aanleg-/bouwfase in de bouwsector en dus niet voor de gebruiksfase. Meer specifiek zal de vrijstelling voor de volgende activiteiten gelden:

  1. het verrichten van bouw- of sloopwerkzaamheden aan een bouwwerk, inclusief de daarmee samenhangende vervoersbewegingen;
  2. het aanleggen, wijzigen of opruimen van een werk, inclusief de daarmee samenhangende vervoersbewegingen.

Dit betekent dat de vrijstelling alleen zal gelden voor tijdelijke stikstofdepositie en niet voor permanente stikstofdepositie.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Wetsvoorstel natuurcompensatiebank

Het kabinet wil in het kader van de stikstofproblematiek een natuurcompensatiebank instellen. Deze natuurcompensatiebank moet ervoor zorgen dat projecten met een groot maatschappelijk belang doorgang kunnen vinden. Na de aankondiging hiervan in een Kamerbrief van 19 februari 2020, is op 25 november 2020 een concept wetsvoorstel bekend gemaakt.

Achtergrond

Door de stikstofproblematiek liggen veel projecten die stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden kunnen veroorzaken, stil. Het kabinet vindt het van belang dat projecten die een groot maatschappelijk belang vertegenwoordigen, door kunnen gaan. Het gaat daarbij om projecten met een dwingende reden van groot openbaar belang, waarvoor geen alternatieven bestaan. Voor dergelijke projecten moeten dan compenserende maatregelen worden getroffen.

Dergelijke projecten kunnen ondanks een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebied toch doorgang vinden, mits aan de volgende drie criteria wordt voldaan:

  • er zijn geen alternatieven voor het project (A);
  • het project is een dwingende reden van groot openbaar belang (D);
  • voor het project worden compenserende maatregelen getroffen (C).

Deze projecten worden ook wel ‘adc-projecten’ genoemd.

Om ervoor te zorgen dat projecten met een dwingende reden van groot openbaar belang door kunnen gaan, investeert het kabinet in compensatienatuur. Dit zijn natuurmaatregelen die kunnen worden ingezet voor het compenseren van eventuele natuurschade door stikstofdepositie.

Deze compenserende maatregelen worden op ‘voorraad’ opgenomen in een natuurcompensatiebank. Een project met een dwingende reden van groot openbaar belang kan dan aan het ‘c-criterium’ voldoen door compenserende maatregelen uit de natuurcompensatiebank te benutten.

Om de natuurcompensatiebank juridisch te borgen, is een concept voor het wetsvoorstel natuurcompensatiebank voorbereid.

Wetsvoorstel natuurcompensatiebank

Het wetsvoorstel natuurcompensatiebank voorziet in een wijziging van de Wet natuurbescherming (en later de Omgevingswet). De wetswijziging moet de natuurcompensatiebank juridisch borgen. In het wetsvoorstel wordt de natuurcompensatiebank een natuurcompensatieregister genoemd.

Definities

In het wetsvoorstel wordt een aantal definities opgenomen.

Voor een ‘adc-project’ wordt de volgende definitie opgenomen:

“project: project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van een bestuursorgaan van het Rijk of een waterschap of een bij ministeriële regeling aangewezen bestuursorgaan dat nodig is om een dwingende reden van groot openbaar belang die bestaat in het voorkomen of beperken van overstromingen, de veiligheid van infrastructuur of de nationale veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard”.

Uit deze definitie volgt al dat het wetsvoorstel voor het natuurcompensatieregister een onderscheid maakt tussen twee ‘typen’ adc-projecten, namelijk:

  • adc-projecten die bestaan in het voorkomen of beperken van overstromingen, de veiligheid van infrastructuur of de nationale veiligheid;
  • overige adc-projecten.

Bij de overige adc-projecten kan het gaan om projecten die bijvoorbeeld verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid, voor het milieu wezenlijke gunstige effecten of redenen van sociale of economische aard.

Het onderscheid tussen deze twee ‘typen’ adc-projecten komt ook elders in het wetsvoorstel terug.

Voor een ‘natuurcompensatiemaatregel’ wordt de volgende definitie opgenomen:

maatregel die strekt tot het vergroten van de oppervlakte of het verbeteren van de kwaliteit van voor stikstof gevoelige natuurlijke habitats of habitats van soorten, genoemd in bijlage I of II bij de Habitatrichtlijn, of voor stikstof gevoelige leefgebieden van vogels als bedoeld in artikel 4 van de Vogelrichtlijn”.

Met deze definitie wordt duidelijk gemaakt dat een natuurcompensatiemaatregel is bedoeld om aan de ‘ADC-criteria’ te voldoen.

Natuurcompensatieregister

Het natuurcompensatieregister wordt juridisch geborgd in artikel 5a.2 e.v. van de Wet natuurbescherming. Het register bevat de natuurcompensatiemaatregelen die voor een adc-project beschikbaar zijn als compenserende maatregel. Daarbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen (1) maatregelen die beschikbaar zijn voor adc-projecten voor het voorkomen of beperken van overstromingen, de veiligheid van infrastructuur of de nationale veiligheid en (2) maatregelen die beschikbaar zijn voor overige adc-projecten. In het register kan dus worden bepaald dat bepaalde natuurcompensatiemaatregelen alleen beschikbaar zijn voor het eerste ‘type’ adc-projecten.

Natuurcompensatiemaatregelen worden pas in het natuurcompensatieregister opgenomen als ze zijn uitgevoerd of als de uitvoering ervan voldoende zeker is. Zodra de maatregelen in het register zijn opgenomen, kunnen ze voor een adc-project worden gereserveerd en aan een adc-project worden toegedeeld. Dat kan in een natuurvergunning, een omgevingsvergunning voor de activiteit natuur, een tracébesluit of een bij ministeriële regeling aangewezen besluit.

Nadere regels

Bij ministeriële regeling kunnen nog nadere regels worden gesteld over de natuurcompensatiebank. Die regels kunnen bijvoorbeeld gaan over de adc-projecten die gebruik kunnen maken van de natuurcompensatiebank en een prioritering van die projecten. Ook kunnen er bijvoorbeeld regels worden gesteld over het reserveren en toedelen van natuurcompensatiemaatregelen en meet- of rekenvoorschriften.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Verkeersbewegingen behoren tot vergund project

Als voor een bepaald project een natuurvergunning is verleend, dan geldt die ook voor de verkeersbewegingen die inherent zijn aan dat project. Dat bevestigde de Raad van State in een uitspraak van 18 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2760).

Wat is er aan de hand?

Als er de afgelopen jaren een natuurvergunning werd verleend, dan werd daarin over het algemeen niet (expliciet) de stikstofdepositie veroorzaakt door verkeersbewegingen betrokken. Dat is de laatste periode anders geworden; nu moet de stikstofdepositie veroorzaakt door verkeersbewegingen wél expliciet worden betrokken.

Zoals ik in mijn blog ‘Stikstof: verkeer in de referentie- en beoogde situatie’ van 2 november 2020 heb toegelicht, is er in de praktijk discussie over de vraag hoe de beoordeling van verkeersbewegingen moet plaatsvinden als de referentiesituatie bestaat uit een toestemming waarin verkeersbewegingen niet (expliciet) zijn beoordeeld. De Raad van State heeft daarover in een uitspraak van 9 september 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2170) duidelijkheid gegeven voor zover het gaat om bestemmingsplannen.

Oordeel van de rechter

De Raad van State heeft die uitspraak nu bevestigd voor natuurvergunningen. Dit betekent dat als een natuurvergunning is verleend voor een bepaald project, deze ook geldt voor de verkeersbewegingen die inherent zijn aan dat project. Daartoe heeft de Raad van State het volgende overwogen.

De Afdeling overweegt allereerst dat een Wnb-vergunning wordt verleend voor een project, zoals de oprichting, uitbreiding of exploitatie van een veehouderij. Bij de verlening van een Wnb-vergunning voor een dergelijk project moeten alle gevolgen van dat project voor Natura 2000-gebieden worden beoordeeld.

Onder verwijzing naar de uitspraak van 9 september 2020, (ECLI:NL:RVS:2020:2170, onder 7), overweegt de Afdeling dat dat ook geldt voor transportbewegingen die inherent zijn aan de exploitatie van een veehouderij. Daarbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan verkeersbewegingen van tractoren en het aan- en afvoerverkeer van vee. Het uitvoeren van die verkeersbewegingen is noodzakelijk voor een veehouderij en is een gevolg van dat project.

Uit het voorgaande volgt dat de gevolgen van de emissie van de verkeersbewegingen bij de verlening van een Wnb-vergunning voor een veehouderij moeten worden betrokken en beoordeeld. (…)

Naar uit het hiervoor onder 6 overwogene volgt, moet een Wnb-vergunning voor een veehouderij worden geacht tevens te zijn verleend voor de daarmee gepaard gaande verkeersbewegingen. De beoordeling van de vraag of, zoals SLB heeft betoogd, al dan niet een onvolledige vergunning is verleend, hoort dan ook in die procedure thuis.”

Gelet op deze uitspraak van de Raad van State kan aan de discussie in de praktijk een einde komen. Als voor een project eerder een natuurvergunning is verleend, dan geldt die ook voor de verkeersbewegingen die inherent zijn aan dat project.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Regeling gerichte opkoop veehouderijen

De Regeling gerichte opkoop veehouderijen gaat van start. Deze regeling treedt op 4 november 2020 in werking en is bedoeld om de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden te laten dalen.

Achtergrond

De stikstofdepositie op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden in Nederland moet omlaag. Mede met het oog daarop heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister) de structurele aanpak stikstof en het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering voorgesteld.

Een manier om de stikstofuitstoot te verminderen, is het aankopen en definitief beëindigen van veehouderijen nabij stikstofgevoelige, overbelaste Natura 2000-gebieden. Het gaat daarbij om een gerichte opkoop van veehouderijen, namelijk ‘piekbelasters’. Om dit mogelijk te maken, heeft de minister de ‘Regeling provinciale aankoop veehouderijen nabij natuurgebieden’ vastgesteld. Deze is op 3 november 2020 in de Staatscourant gepubliceerd en treedt op 4 november 2020 in werking.

Het gaat dus om een regeling die het voor provincies mogelijk maakt om veehouderijen met een piekbelasting op stikstofgevoelige, overbelaste Natura 2000-gebieden op te kopen. Daarvoor verstrekt de minister een uitkering aan de provincie.

Wie komt in aanmerking?

Veehouderijen die in aanmerking kunnen komen voor de Regeling gerichte opkoop veehouderijen, zijn veehouderijen:

  • waar (1) melkvee, pluimvee (incl. kalkoenen) en/of varkens worden gehouden of waar (2) vleeskalveren, ander vleesvee en/of melkgeiten worden gehouden;
  • die binnen een straal van 10 km vanaf (de maatgevende hectares binnen) een stikstofgevoelig, overbelast Natura 2000-gebied liggen en
  • die in het afgelopen jaar meer dan 2 mol N/ha/jaar op het Natura 2000-gebied heeft veroorzaakt en
  • waar, voor zover het veehouderijen met productierecht betreft (melkvee, pluimvee (incl. kalkoenen), varkens), het benodigde productierecht voor minstens 80% zonder beperking ter beschikking staat aan de veehouderij.

Is deelname vrijwillig?

Deelname aan de Regeling gerichte opkoop veehouderijen is vrijwillig. In de toelichting op de regeling staat namelijk vermeld dat het aankopen van veehouderijen op vrijwillige basis plaatsvindt. De provincies zullen hierbij in het algemeen het initiatief nemen. Het aankopen van veehouderijen is namelijk onderdeel van een gebiedsproces.

Waarvoor geldt de uitkering?

De uitkering voor de provincie is bedoeld voor het financieren van kosten in verband met de aankoop van een veehouderij die betrekking hebben op:

  • het laten vervallen van productierecht;
  • het verkrijgen van bedrijfsmiddelen en bedrijfsgebouwen;
  • het verkrijgen van landbouwgrond;
  • de sloop van bedrijfsgebouwen.

De koopsom wordt gebaseerd op de marktwaarde van de hiervoor genoemde vermogensbestanddelen (bedrijfsgebouwen, bedrijfsmiddelen en landbouwgrond).

Blijvende stikstofreductie en afspraken

Als een provincie een veehouderij op grond van de Regeling gerichte opkoop veehouderijen aankoopt, moet de provincie waarborgen dat de aankoop zorgt voor een blijvende vermindering van de stikstofemissie. Daarvoor moet de provincie in ieder geval het volgende regelen.

Voorafgaand aan de levering van de bedrijfsmiddelen, bedrijfsgebouwen en landbouwgrond en binnen 1 jaar na het sluiten van de koopovereenkomst (of binnen de gangbare termijn voor een productieronden van de betreffende diersoort indien die termijn langer is dan 1 jaar):

  1. moeten de activiteiten van de veehouderij op de vestiging zijn beëindigd en de meststoffen zijn verwijderd;
  2. moet het productierecht dat nodig is voor het houden van vee op de betreffende vestiging komen te vervallen;
  3. moeten de milieutoestemming en/of natuurvergunning voor de veehouderij worden ingetrokken of zodanig worden aangepast dat er niet langer een veehouderij is toegestaan.

In de koopovereenkomst moet de provincie met de veehouderij afspreken dat:

  1. de veehouder niet elders in Nederland een veehouderij zal vestigen of overnemen;
  2. de veehouderij anderszins medewerking zal verlenen aan het realiseren van een blijvende vermindering van de stikstofemissie vanaf de vestiging.

De provincie moet verder regelen dat:

  1. de planologische bestemming van de vestiging van de veehouderij zodanig wordt gewijzigd dat er niet langer een veehouderij is toegestaan;
  2. bij aankoop van landbouwgrond waarbij de restwaarde lager is dan de subsidiabele kosten, op tijd contractueel wordt vastgelegd onder welke voorwaarden die grond gebruikt kan worden en de planologische bestemming van die grond hiermee in overeenstemming wordt gebracht.

Wat gebeurt er met de stikstofreductie?

Het doel van de Regeling gerichte opkoop veehouderijen is om de stikstofdepositie op stikstofgevoelige, overbelaste Natura 2000-gebieden te verminderen. Maar voor zover het hoofddoel in voldoende mate is bereikt – “dat wil zeggen voor zover de afname van de stikstofdepositie niet op grond van de Habitatrichtlijn moet worden ingezet voor natuurbehoud” – komt stikstofruimte vrij “die in beginsel voor andere activiteiten kan worden gebruikt”, zo is te lezen in de toelichting op de regeling.

Die stikstofruimte zou dan kunnen worden gebruikt “voor het legaliseren van de meldingen, en voor het resterende deel voor alle ontwikkelingen die in dat gebied noodzakelijk respectievelijk gewenst zijn, inclusief rijksprojecten. (…) Daarnaast kan de ruimte worden betrokken bij eventuele problematiek die volgt uit de uitzonderingen op het niet-vergunningsplichtig zijn van bemesten.”

Deadlines

De Regeling gerichte opkoop veehouderijen vervalt op 1 november 2021. Deze blijft wel van toepassing op aanvragen op grond van deze regeling die vóór 1 november 2021 zijn gedaan.

Een koopovereenkomst moet uiterlijk 4 mei 2022 zijn gesloten.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

1 2 3 4