Natuurvergunning geldt voor activiteiten

Een natuurvergunning geldt voor activiteiten en niet voor bepaalde emissies. Dit heeft de Raad van State nog eens duidelijk gemaakt in een uitspraak van 1 juli 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1528).

In de praktijk is er wel eens discussie over de vraag waarvoor een natuurvergunning nou precies is verleend. Eerder heeft de Raad van State al duidelijk gemaakt dat een natuurvergunning wordt verleend voor een project en niet voor bepaalde Natura 2000-gebieden.

Desondanks bestond er in de praktijk wel eens discussie over de vraag of een natuurvergunning dan was verleend voor bepaalde activiteiten, emissies en/of deposities. Dit heeft de Raad van State duidelijk gemaakt in de uitspraak van 1 juli 2020. Een natuurvergunning wordt verleend voor bepaalde activiteiten.

De Raad van State heeft namelijk het volgende overwogen:

“Hierbij is van belang dat bij het verlenen van een Wnb-vergunning niet een bepaalde stikstofemissie of stikstofdepositie wordt vergund, maar bepaalde activiteiten.”

Soms worden in een natuurvergunning wel voorwaarden gesteld met betrekking tot de toegestane stikstofemissie en/of stikstofdepositie, maar met deze uitspraak staat vast dat een natuurvergunning wordt verleend voor bepaalde activiteiten.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Aanpassing Beleidsregels intern en extern salderen

Provincies hebben de Beleidsregels intern en extern salderen wederom aangepast. De aanpassingen houden verband met de warme sanering varkenshouderij, de referentiesituatie en het stikstofregistratiesysteem. De aanpassingen zijn bijvoorbeeld bekend gemaakt in de provincies Noord-Brabant en Gelderland.

Warme sanering varkenshouderij

Op grond van de oude Beleidsregels intern en extern salderen was het voor varkenshouderijen die deelnemen aan de warme saneringsregeling voor de varkenshouderij niet mogelijk om met de ammoniakrechten van hun bedrijf nog intern of extern te salderen. Voor de herontwikkeling van de varkenshouderijlocatie kunnen echter ook ammoniakrechten nodig zijn.

Om die herontwikkeling mogelijk te maken, zijn de Beleidsregels intern en extern salderen aangepast. Varkenshouderijen die deelnemen aan de warme saneringsregeling mogen hiervoor eenmalig maximaal 15% van de ammoniakrechten van hun bedrijf gebruiken.

Referentiesituatie

Voor het aanvragen van een natuurvergunning mag alleen gebruik worden gemaakt van een toestemming voor een activiteit in de referentiesituatie, die sindsdien onafgebroken aanwezig is geweest of nog kan zijn tot het moment van intrekking of wijziging van de toestemming, zodat hervatting van de activiteit mogelijk was zonder dat daarvoor een natuurvergunning of omgevingsvergunning bouwen nodig is. Daarbij mag vervolgens alleen rekening worden gehouden met de capaciteit voor zover die aantoonbaar feitelijk is gerealiseerd (uitzonderingen daargelaten).

Voor intern salderen wordt deze referentiesituatie gedeeltelijk aangepast. Als de toestemming in de referentiesituatie een natuurvergunning is maar deze niet of slechts gedeeltelijk is gerealiseerd, dan mag in plaats van de natuurvergunning als referentiesituatie worden gebruikt een milieutoestemming die gold ten tijde van de Europese referentiedatum c.q. -data (waarbij de laagst vergunde emissie als maximum geldt). De voorwaarde dat alleen rekening mag worden gehouden met capaciteit voor zover die aantoonbaar feitelijk is gerealiseerd, blijft staan.

Daarnaast kan in afwijking van de hoofdregel intern gesaldeerd worden met activiteiten die gerealiseerd waren, maar inmiddels niet meer aanwezig zijn. Dat is wenselijk voor bijvoorbeeld woningbouw en industrie, omdat daar vroegtijdig wordt gesloopt om asbestbranden of vandalisme te voorkomen respectievelijk in het kader van verplichte bodemsanering. Als voorwaarde voor deze uitzondering geldt dat het beëindigen van de activiteit uit de referentiesituatie rechtstreeks verband houdt met het voornemen voor de nieuwe activiteit.

Stikstofregistratiesysteem

Op 24 maart 2020 is het stikstofregistratiesysteem, zoals opgenomen in de Spoedwet aanpak stikstof en de Regeling spoedaanpak stikstof bouw en infrastructuur, in werking getreden. Het stikstofregistratiesysteem is bedoeld om natuurvergunningen te kunnen verlenen voor woningbouw en infrastructuur. Dit was echter nog niet verwerkt in de Beleidsregels intern en extern salderen. Dat is nu alsnog gedaan, zodat het verlenen van natuurvergunningen mogelijk is voor projecten die gebruik maken van het stikstofregistratiesysteem.

Voor een project wordt pas stikstofruimte in het stikstofregistratiesysteem gereserveerd als de vergunningaanvraag daarvoor volledig is. Op die vergunningaanvraag zijn de Beleidsregels intern en extern salderen verder niet van toepassing.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Ontkoppelen natuurtoestemming is mogelijk

Het ontkoppelen van een natuurtoestemming is mogelijk, zo bevestigt de Raad van State in een uitspraak van 29 april 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1160). Dat geldt zowel voor een natuurvergunning (gebiedsbescherming) als voor een ontheffing (soortenbescherming).

Achtergrond

Als voor een bepaalde activiteit zowel een omgevingsvergunning als een toestemming ingevolge de Wet natuurbescherming (natuurvergunning of ontheffing voor soorten) nodig is, geldt een aanhaakplicht. De vergunningaanvrager kan deze aanhaakplicht voorkomen door de procedures voor de verschillende benodigde toestemmingen te ontkoppelen. Een nadere toelichting hierop is hier te lezen.

Uit de wet lijkt te volgen dat de vergunningaanvrager deze keuze (aanhaken of ontkoppelen) moet maken bij het indienen van de eerste aanvraag. Maar uit de rechtspraak blijkt inmiddels dat de aanhaakplicht tijdens te procedure nog kan komen te vervallen, door de omgevingsvergunning en de natuurtoestemming dan alsnog te ontkoppelen.

Rechtspraak

Dat het ontkoppelen van een natuurtoestemming mogelijk is, bleek voor de soortenbescherming al uit een uitspraak van de Raad van State van 13 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:803). Deze uitspraak is daarna in de praktijk veel toegepast om ook de natuurvergunning tijdens de procedure te ontkoppelen.

In de uitspraak van 29 april 2020 heeft de Raad van State bevestigd dat dit (inderdaad) ook bij een natuurvergunning mogelijk is. Daartoe heeft de Raad van State het volgende overwogen:

“De Afdeling stelt vast dat de gebiedsbeschermingsvergunning en soortenbeschermingsontheffing niet zijn aangehaakt bij de bedoelde omgevingsvergunning, maar later in een afzonderlijke procedure zijn verleend. De Wnb biedt ruimte voor deze handelwijze, nu die wet geen verplichting bevat om een aanvraag voor een gebiedsbeschermingsvergunning of soortenbeschermingsontheffing op grond van deze wet aan te haken bij een, reeds in voorbereiding zijnde, omgevingsvergunning.”

Daarmee is voortaan ook voor natuurvergunningen (‘gebiedsbeschermingsvergunningen’) duidelijk dat het mogelijk is om deze tijdens de procedure te ontkoppelen van een omgevingsvergunning.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Voorstel Wet stikstofreductie en natuurverbetering

Voor het borgen van de structurele aanpak stikstof is een voorstel voor de Wet stikstofreductie en natuurverbetering bekend gemaakt. In de Wet stikstofreductie en natuurverbetering worden onder andere de streefwaarde voor stikstofdepositie, de verplichting tot het vaststellen van een programma stikstofreductie en natuurverbetering en monitoring en bijsturing vastgelegd.

Structurele aanpak stikstof

Het kabinet heeft de structurele aanpak stikstof op 24 april 2020 bekend gemaakt. De structurele aanpak bestaat, kort gezegd, uit de volgende onderdelen:

  • natuurherstelmaatregelen;
  • bronmaatregelen;
  • een streefwaarde voor stikstofdepositie in 2030;
  • een systematiek van periodieke monitoring en bijsturing.

Daarnaast wordt een ontwikkelreserve ingesteld om PAS-meldingen te legaliseren en projecten van nationaal belang door te kunnen laten gaan.

Om de structurele aanpak stikstof te borgen, is de Wet stikstofreductie en natuurverbetering voorgesteld.

Wet stikstofreductie en natuurverbetering

De Wet stikstofreductie en natuurverbetering bevat een wijziging van de Wet natuurbescherming en het Besluit natuurbescherming.

Streefwaarde

De Wet natuurbescherming zal bepalen dat in een algemene maatregel van bestuur (het Besluit natuurbescherming) een streefwaarde voor stikstofdepositie op daarvoor gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden wordt vastgelegd. Op termijn moet de stikstofdepositie worden verminderd tot een niveau dat nodig is voor het bereiken van een gunstige staat van instandhouding. De streefwaarde wordt ten minste iedere zes jaar geactualiseerd.

De streefwaarde voor stikstofreductie ziet op het jaar 2030. In 2030 moet de stikstofdepositie op minimaal de helft van het areaal van de voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden zo ver zijn gedaald, dat de stikstofdepositie niet hoger is dan de kritische depositiewaarde.

Programma stikstofreductie en natuurverbetering

De minister moet een programma stikstofreductie en natuurverbetering vaststellen:

  • voor het verminderen van stikstofdepositie op daarvoor gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden om te voldoen aan de streefwaarde, en
  • voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen voor deze habitats.

Het programma stikstofreductie en natuurverbetering bepaalt voor welke Natura 2000-gebieden het programma geldt. Voor al die Natura 2000-gebieden moet het programma stikstofreductie en natuurverbetering een beschrijving bevatten van onder andere de volgende punten:

  1. de omvang van de stikstofdepositie aan het begin van de periode waarvoor het programma geldt, waarbij een onderscheid moet worden gemaakt naar de bijdrage aan de stikstofdepositie door de belangrijkste sectoren;
  2. de verwachte autonome ontwikkeling van de stikstofemissie;
  3. de (getroffen of te treffen) maatregelen die bijdragen aan het verminderen van de stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied (bronmaatregelen);
  4. de (getroffen of te treffen) maatregelen die bijdragen aan het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen voor in ieder geval de voor stikstof gevoelige habitats in het Natura 2000-gebied (natuurherstelmaatregelen);
  5. de verwachte sociaal-economische effecten en de weging van de haalbaarheid en betaalbaarheid van de bron- en natuurherstelmaatregelen;
  6. de verwachte gevolgen van de bron- en natuurherstelmaatregelen voor de omvang van de stikstofdepositie respectievelijk het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen.

Het programma moet minimaal iedere zes jaar worden geactualiseerd.

Monitoring en bijsturing

De minister moet monitoren of wordt voldaan aan de streefwaarde. Ook moet de minister de voortgang, de uitvoering en het doelbereik van het programma stikstofreductie en natuurverbetering monitoren.

Als uit monitoring blijkt dat met het programma niet aan de streefwaarde kan worden voldaan, dan moet de minister het programma wijzigen zodat binnen een passende termijn alsnog aan de streefwaarde wordt voldaan.

Slot

Het voorstel voor de Wet stikstofreductie en natuurverbetering ligt van 27 mei tot en met 3 juni 2020 voor consultatie ter inzage.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Structurele aanpak stikstof

Op 24 april 2020 heeft het kabinet de structurele aanpak stikstof bekend gemaakt. In de betreffende Kamerbrief licht de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit toe welke maatregelen het kabinet neemt om de uitstoot en neerslag van stikstof te verminderen, de natuur te herstellen en de vergunningverlening verder op gang te brengen.

 

Nieuwe punten

De maatregelen – die hierna zullen worden toegelicht – bevatten naar mijn mening weinig nieuws. Wat wel opvalt, zijn de volgende punten.

  1. Er wordt een streefwaarde voor stikstofreductie in 2030 in wet-/regelgeving vastgelegd. Hiervoor moet de stikstofdepositie in 2030 gemiddeld met 255 mol/ha/jaar dalen.
  2. Er wordt een ontwikkelreserve van 20 mol/ha/jaar ingesteld voor het legaal houden van PAS-meldingen en voor projecten met nationale belangen.
  3. De bronmaatregelen zijn vooral gericht op de veehouderij. Deze zien onder andere op nadere eisen aan veevoer, het uitbreiden van weidegang, het emissiearm uitrijden van mest, mestverwerking en de twee hierna te noemen punten.
  4. Er komt een beëindigingsregeling (in de vorm van een subsidieregeling) voor veehouders nabij Natura 2000-gebieden die willen stoppen.
  5. Er komen aangescherpte ammoniakemissienormen voor de veehouderij. Deze zullen (uiteindelijk) niet alleen op nieuwe stallen en renovaties zien, maar ook op bestaande stallen.
  6. Het verleasen van stikstofruimte voor activiteiten met tijdelijke stikstofdepositie wordt binnenkort mogelijk.
  7. Provincies krijgen een ‘goedkeurende’ rol bij extern salderen. Zij moeten toetsen of de activiteit waarvoor iemand extern wil salderen, past binnen de gebiedsgerichte aanpak.
  8. In de gebiedsgerichte aanpak worden niet alleen natuurherstelmaatregelen opgenomen, maar ook de nationale bronmaatregelen en maatregelen die decentrale overheden (zoals provincies en gemeenten) nemen om de stikstofdepositie te laten dalen.

 

Natuurherstelmaatregelen

Maatregelen ten behoeve van natuurbehoud- en herstel

Op grond van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) was de overheid al verplicht om natuurherstelmaatregelen uit te voeren. Het kabinet treft nu extra van deze maatregelen om te voldoen aan de verplichtingen uit de Europese Habitatrichtlijn (artikel 6, eerste en tweede lid). Het gaat onder andere om maatregelen om de negatieve gevolgen van overmatige stikstofdepositie op de natuurkwaliteit te verminderen en de natuur en biodiversiteit te verbeteren. Voorbeelden hiervan zijn het versnellen en intensiveren van natuurherstelmaatregelen, het verbeteren van hydrologie in en rondom natuurgebieden, het versneld verwerven en inrichten van gronden en aanplant van nieuw bos ter compensatie van bomenkap.

 

Natuurinclusieve ruimtelijke inrichting

Het is de bedoeling om te zorgen voor een betere ruimtelijke integratie van natuur met andere functies als landbouw, energieopwekking, woningbouw en infrastructuur. Zo moet meer natuurinclusief areaal worden ontwikkeld. De natuur die zo ontstaat, zal niet als Natura 2000-gebied worden aangewezen of leiden tot uitbreiding van bestaande Natura 2000-gebieden.

 

Gebiedsgerichte aanpak

Provincies moeten een gebiedsgerichte aanpak voor de stikstofproblematiek vaststellen. De nationale structurele aanpak stikstof werkt door in deze gebiedsgerichte aanpak en wordt voor een deel gebiedsgericht ingevuld. De gebiedsgerichte aanpak bestaat uit:

  1. natuurherstelmaatregelen;
  2. nationale bronmaatregelen (die gebiedsgericht worden geïmplementeerd);
  3. maatregelen die decentrale overheden (zoals provincies en gemeenten) nemen om de stikstofdepositie te laten dalen.

In alle provincies is inmiddels een plan van aanpak vastgesteld voor de gebiedsgerichte aanpak. Het Rijk wil bestuurlijke afspraken met de provincies maken over de gebiedsgerichte aanpak en deze afspraken voor de zomer formaliseren.

 

Bronmaatregelen

Streefwaarde stikstofreductie voor 2030

Het kabinet stelt een streefwaarde voor stikstofreductie in 2030 vast. Dan moet de stikstofdepositie op ten minste de helft van de hectares met stikstofgevoelige natuur in Natura 2000-gebieden onder de kritische depositiewaarde (KDW) worden gebracht. Daarvoor moet de stikstofdepositie gemiddeld met 255 mol/ha/jaar in 2030 dalen. Deze daling bestaat uit de volgende ‘onderdelen’:

  1. Ongeveer 120 mol wordt bereikt door eerder vastgesteld beleid gericht op stikstofreductie in de landbouw, mobiliteit, industrie en energie.
  2. Ongeveer 25 mol wordt bereikt door de maatregelen uit het Klimaatakkoord.
  3. Voor de ongeveer 110 resterende mol neemt het kabinet bronmaatregelen.

De streefwaarde zal in de wet-/regelgeving worden vastgelegd.

 

Ontwikkelreserve

Het kabinet stelt een ontwikkelreserve in van minimaal 20 mol/ha/jaar. Deze is deels bedoeld voor het legaal houden van PAS-meldingen en deels voor nationale belangen (zoals projecten in de infrastructuur, waterveiligheid, woningbouw, defensie en energietransitie).

 

Pakket bronmaatregelen en monitoring & bijsturing

Er wordt een pakket aan bronmaatregelen getroffen. De verplichting hiertoe wordt in wet-/regelgeving vastgelegd. Ook de systematiek voor monitoring en bijsturing van onder andere de streefwaarde en het maatregelenpakket wordt in wet-/regelgeving vastgelegd.

 

Bronmaatregelen in de landbouw
  1. Er wordt geprobeerd om alle inschrijvingen op de warme saneringsregeling voor de varkenshouderij te honoreren, voor zover deze aan de gestelde eisen voldoen. Hiervoor wordt extra budget beschikbaar gesteld.
  2. Er komt een beëindigingsregeling (in de vorm van een subsidieregeling) voor veehouders die willen stoppen, gericht op het verminderen van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Om deel te kunnen nemen aan de regeling moet de veehouderij een bepaalde, nog onbekende, ondergrens aan stikstofdepositie veroorzaken. Veehouderijen met de hoogste stikstofdepositie komen als eerste in aanmerking. De regeling wordt op z’n vroegst begin 2021 opengesteld.
  3. Er komt een ministeriële regeling waarin nadere eisen aan veevoer worden gesteld. De minister heeft deze bevoegdheid op grond van de Spoedwet aanpak stikstof. Er worden maxima gesteld aan het ruw eiwitgehalte in mengvoer (en mogelijk ander krachtvoer) dat een melkveehouder gebruikt. De regeling kan naar verwachting vanaf 1 september 2020 in werking treden. Voor de jaren na 2020 wordt ingezet op een met de sector overeen te komen afsprakenkader, gericht op voermanagementmaatregelen.
  4. De ambitie van het kabinet is om het aantal uren weidegang uit te breiden met 125 uren in 2021 en 250 uren vanaf 2022. Het is nog niet duidelijk of dit wordt vastgelegd en zo ja, hoe.
  5. Het kabinet heeft voornemens voor het emissiearm uitrijden van mest. Daarvoor wil het kabinet bedrijven stimuleren om regenwater op te vangen van staldaken en erf om daarmee mest te kunnen verdunnen. Ook wil het kabinet bezien hoe verdunning in de praktijk daadwerkelijk door kan gaan. Hiervoor moet de meststoffenregelgeving worden aangepast.
  6. Er komt een Subsidieregeling brongerichte verduurzaming voor innovatie in nieuwe staltechnieken (stalmaatregelen). Ook (b)lijken er aangescherpte ammoniakemissienormen te komen voor de veehouderij. Deze zullen gelden voor nieuwe stallen en renovaties. Maar ook bestaande stallen zullen (op termijn) moeten worden aangepast. Boeren worden via subsidie ondersteund bij het doorvoeren van de benodigde aanpassingen.
  7. Boeren die willen extensiveren, omschakelen naar een andere bedrijfsvoering (bijvoorbeeld kringlooplandbouw) of verplaatsen naar een locatie verder weg van een Natura 2000-gebied, worden ondersteund. Het kabinet stelt hiervoor een omschakelfonds in, om de omschakeling financieel mogelijk te maken.
  8. Er wordt centrale mestverwerking voorgesteld, waar emissies worden afgevangen en mest wordt verwerkt tot hoogwaardige meststoffen. Deze meststoffen kunnen als kunstmestvervanger dienen en dan emissiearm worden toegediend of worden geëxporteerd buiten de Nederlandse landbouw. Er wordt een budget beschikbaar gesteld voor een investeringssubsidieregeling.

 

Bronmaatregelen in de industrie en energie

In de industrie wordt de BBT-aanpak verder voortgezet. De maatregelen die de industrie- en energiesector moeten nemen in het kader van het Klimaatakkoord en het Urgenda-arrest zullen ook zorgen voor een reductie van de stikstofuitstoot.

 

Bronmaatregelen in de mobiliteit en bouw

In het wegverkeer zal de uitstoot dalen door een verdere aanscherping van Europese emissienormen voor nieuwe voertuigen. Ook door het (geleidelijk) vervangen van oudere meer vervuilende voertuigen door nieuwere schonere voertuigen zal de uitstoot dalen.

In de bouwsector worden de komende drie jaar gebiedsgerichte pilots met nul-emissie mobiele werktuigen uitgevoerd.

 

Maatregelen voor vergunningverlening

Bestaande mogelijkheden en extern salderen

Vergunningverlening is juridisch gezien al mogelijk op basis van:

De minister is van plan om met de provincies af te spreken dat bij extern salderen een initiatiefnemer zich vooraf meldt bij de provincie over een voorgenomen aankoop. Zo kan de provincie toetsen of de aankoop past binnen de gebiedsgerichte aanpak. Ook bespreekt de minister met de provincies of en zo ja, hoe de gebiedsplannen misschien een afwegingskader kunnen gaan vormen op basis waarvan een aanvraag voor een natuurvergunning met extern salderen kan worden toegewezen of afgewezen.

Bij extern salderen gaat over het algemeen stikstofruimte verloren. De minister onderzoekt of deze stikstofruimte misschien toch kan worden ingezet voor het legaal houden van meldingen en/of een depositiebank voor alle sectoren. 

 

Verleasen

Het verleasen van stikstofruimte wordt binnenkort mogelijk voor activiteiten met een tijdelijke stikstofdepositie.

 

Regionale drempelwaarde

Een regionale drempelwaarde is mogelijk bij Natura 2000-gebieden die onder de KDW zitten of hieronder komen door het maatregelenpakket.

 

Legaal houden van PAS-meldingen

Van de ontwikkelreserve van 20 mol is 11 mol bedoeld voor het legaal houden van PAS-meldingen. De 11 mol is een indicatie van de stikstofdepositie die alle ingediende PAS-meldingen veroorzaken op Natura 2000-gebieden. Vanwege de natuurkenmerken is de ontwikkelreserve in sommige Natura 2000-gebieden mogelijk niet voldoende. Dan zal er maatwerk moeten worden toegepast binnen de gebiedsgerichte aanpak om, zoveel mogelijk, PAS-meldingen legaal te houden.

Voor activiteiten met een stikstofdepositie onder de 0,05 mol hoefde op grond van het PAS geen PAS-melding te worden gedaan. Hiervoor hoefde alleen een stikstofdepositieberekening te worden gemaakt en bewaard. De overheid moet deze activiteiten nog in kaart brengen. Nadat dat is gebeurd, wordt beoordeeld wat een passende oplossing is voor deze activiteiten. De ontwikkelreserve van 11 mol is dus niet voor deze activiteiten bedoeld.

 

Beweiden en bemesten

Het is nog steeds de inzet van de minister en de provincies om beweiden en bemesten niet vergunningplichtig te maken. Er wordt voorlopig niet actief gehandhaafd. In de Kamerbrief is hierover niet meer duidelijkheid gegeven.

 

Franca Damen, advocaat Damen Legal

1 2