Structurele aanpak stikstof

Op 24 april 2020 heeft het kabinet de structurele aanpak stikstof bekend gemaakt. In de betreffende Kamerbrief licht de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit toe welke maatregelen het kabinet neemt om de uitstoot en neerslag van stikstof te verminderen, de natuur te herstellen en de vergunningverlening verder op gang te brengen.

 

Nieuwe punten

De maatregelen – die hierna zullen worden toegelicht – bevatten naar mijn mening weinig nieuws. Wat wel opvalt, zijn de volgende punten.

  1. Er wordt een streefwaarde voor stikstofreductie in 2030 in wet-/regelgeving vastgelegd. Hiervoor moet de stikstofdepositie in 2030 gemiddeld met 255 mol/ha/jaar dalen.
  2. Er wordt een ontwikkelreserve van 20 mol/ha/jaar ingesteld voor het legaal houden van PAS-meldingen en voor projecten met nationale belangen.
  3. De bronmaatregelen zijn vooral gericht op de veehouderij. Deze zien onder andere op nadere eisen aan veevoer, het uitbreiden van weidegang, het emissiearm uitrijden van mest, mestverwerking en de twee hierna te noemen punten.
  4. Er komt een beëindigingsregeling (in de vorm van een subsidieregeling) voor veehouders nabij Natura 2000-gebieden die willen stoppen.
  5. Er komen aangescherpte ammoniakemissienormen voor de veehouderij. Deze zullen (uiteindelijk) niet alleen op nieuwe stallen en renovaties zien, maar ook op bestaande stallen.
  6. Het verleasen van stikstofruimte voor activiteiten met tijdelijke stikstofdepositie wordt binnenkort mogelijk.
  7. Provincies krijgen een ‘goedkeurende’ rol bij extern salderen. Zij moeten toetsen of de activiteit waarvoor iemand extern wil salderen, past binnen de gebiedsgerichte aanpak.
  8. In de gebiedsgerichte aanpak worden niet alleen natuurherstelmaatregelen opgenomen, maar ook de nationale bronmaatregelen en maatregelen die decentrale overheden (zoals provincies en gemeenten) nemen om de stikstofdepositie te laten dalen.

 

Natuurherstelmaatregelen

Maatregelen ten behoeve van natuurbehoud- en herstel

Op grond van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) was de overheid al verplicht om natuurherstelmaatregelen uit te voeren. Het kabinet treft nu extra van deze maatregelen om te voldoen aan de verplichtingen uit de Europese Habitatrichtlijn (artikel 6, eerste en tweede lid). Het gaat onder andere om maatregelen om de negatieve gevolgen van overmatige stikstofdepositie op de natuurkwaliteit te verminderen en de natuur en biodiversiteit te verbeteren. Voorbeelden hiervan zijn het versnellen en intensiveren van natuurherstelmaatregelen, het verbeteren van hydrologie in en rondom natuurgebieden, het versneld verwerven en inrichten van gronden en aanplant van nieuw bos ter compensatie van bomenkap.

 

Natuurinclusieve ruimtelijke inrichting

Het is de bedoeling om te zorgen voor een betere ruimtelijke integratie van natuur met andere functies als landbouw, energieopwekking, woningbouw en infrastructuur. Zo moet meer natuurinclusief areaal worden ontwikkeld. De natuur die zo ontstaat, zal niet als Natura 2000-gebied worden aangewezen of leiden tot uitbreiding van bestaande Natura 2000-gebieden.

 

Gebiedsgerichte aanpak

Provincies moeten een gebiedsgerichte aanpak voor de stikstofproblematiek vaststellen. De nationale structurele aanpak stikstof werkt door in deze gebiedsgerichte aanpak en wordt voor een deel gebiedsgericht ingevuld. De gebiedsgerichte aanpak bestaat uit:

  1. natuurherstelmaatregelen;
  2. nationale bronmaatregelen (die gebiedsgericht worden geïmplementeerd);
  3. maatregelen die decentrale overheden (zoals provincies en gemeenten) nemen om de stikstofdepositie te laten dalen.

In alle provincies is inmiddels een plan van aanpak vastgesteld voor de gebiedsgerichte aanpak. Het Rijk wil bestuurlijke afspraken met de provincies maken over de gebiedsgerichte aanpak en deze afspraken voor de zomer formaliseren.

 

Bronmaatregelen

Streefwaarde stikstofreductie voor 2030

Het kabinet stelt een streefwaarde voor stikstofreductie in 2030 vast. Dan moet de stikstofdepositie op ten minste de helft van de hectares met stikstofgevoelige natuur in Natura 2000-gebieden onder de kritische depositiewaarde (KDW) worden gebracht. Daarvoor moet de stikstofdepositie gemiddeld met 255 mol/ha/jaar in 2030 dalen. Deze daling bestaat uit de volgende ‘onderdelen’:

  1. Ongeveer 120 mol wordt bereikt door eerder vastgesteld beleid gericht op stikstofreductie in de landbouw, mobiliteit, industrie en energie.
  2. Ongeveer 25 mol wordt bereikt door de maatregelen uit het Klimaatakkoord.
  3. Voor de ongeveer 110 resterende mol neemt het kabinet bronmaatregelen.

De streefwaarde zal in de wet-/regelgeving worden vastgelegd.

 

Ontwikkelreserve

Het kabinet stelt een ontwikkelreserve in van minimaal 20 mol/ha/jaar. Deze is deels bedoeld voor het legaal houden van PAS-meldingen en deels voor nationale belangen (zoals projecten in de infrastructuur, waterveiligheid, woningbouw, defensie en energietransitie).

 

Pakket bronmaatregelen en monitoring & bijsturing

Er wordt een pakket aan bronmaatregelen getroffen. De verplichting hiertoe wordt in wet-/regelgeving vastgelegd. Ook de systematiek voor monitoring en bijsturing van onder andere de streefwaarde en het maatregelenpakket wordt in wet-/regelgeving vastgelegd.

 

Bronmaatregelen in de landbouw
  1. Er wordt geprobeerd om alle inschrijvingen op de warme saneringsregeling voor de varkenshouderij te honoreren, voor zover deze aan de gestelde eisen voldoen. Hiervoor wordt extra budget beschikbaar gesteld.
  2. Er komt een beëindigingsregeling (in de vorm van een subsidieregeling) voor veehouders die willen stoppen, gericht op het verminderen van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Om deel te kunnen nemen aan de regeling moet de veehouderij een bepaalde, nog onbekende, ondergrens aan stikstofdepositie veroorzaken. Veehouderijen met de hoogste stikstofdepositie komen als eerste in aanmerking. De regeling wordt op z’n vroegst begin 2021 opengesteld.
  3. Er komt een ministeriële regeling waarin nadere eisen aan veevoer worden gesteld. De minister heeft deze bevoegdheid op grond van de Spoedwet aanpak stikstof. Er worden maxima gesteld aan het ruw eiwitgehalte in mengvoer (en mogelijk ander krachtvoer) dat een melkveehouder gebruikt. De regeling kan naar verwachting vanaf 1 september 2020 in werking treden. Voor de jaren na 2020 wordt ingezet op een met de sector overeen te komen afsprakenkader, gericht op voermanagementmaatregelen.
  4. De ambitie van het kabinet is om het aantal uren weidegang uit te breiden met 125 uren in 2021 en 250 uren vanaf 2022. Het is nog niet duidelijk of dit wordt vastgelegd en zo ja, hoe.
  5. Het kabinet heeft voornemens voor het emissiearm uitrijden van mest. Daarvoor wil het kabinet bedrijven stimuleren om regenwater op te vangen van staldaken en erf om daarmee mest te kunnen verdunnen. Ook wil het kabinet bezien hoe verdunning in de praktijk daadwerkelijk door kan gaan. Hiervoor moet de meststoffenregelgeving worden aangepast.
  6. Er komt een Subsidieregeling brongerichte verduurzaming voor innovatie in nieuwe staltechnieken (stalmaatregelen). Ook (b)lijken er aangescherpte ammoniakemissienormen te komen voor de veehouderij. Deze zullen gelden voor nieuwe stallen en renovaties. Maar ook bestaande stallen zullen (op termijn) moeten worden aangepast. Boeren worden via subsidie ondersteund bij het doorvoeren van de benodigde aanpassingen.
  7. Boeren die willen extensiveren, omschakelen naar een andere bedrijfsvoering (bijvoorbeeld kringlooplandbouw) of verplaatsen naar een locatie verder weg van een Natura 2000-gebied, worden ondersteund. Het kabinet stelt hiervoor een omschakelfonds in, om de omschakeling financieel mogelijk te maken.
  8. Er wordt centrale mestverwerking voorgesteld, waar emissies worden afgevangen en mest wordt verwerkt tot hoogwaardige meststoffen. Deze meststoffen kunnen als kunstmestvervanger dienen en dan emissiearm worden toegediend of worden geëxporteerd buiten de Nederlandse landbouw. Er wordt een budget beschikbaar gesteld voor een investeringssubsidieregeling.

 

Bronmaatregelen in de industrie en energie

In de industrie wordt de BBT-aanpak verder voortgezet. De maatregelen die de industrie- en energiesector moeten nemen in het kader van het Klimaatakkoord en het Urgenda-arrest zullen ook zorgen voor een reductie van de stikstofuitstoot.

 

Bronmaatregelen in de mobiliteit en bouw

In het wegverkeer zal de uitstoot dalen door een verdere aanscherping van Europese emissienormen voor nieuwe voertuigen. Ook door het (geleidelijk) vervangen van oudere meer vervuilende voertuigen door nieuwere schonere voertuigen zal de uitstoot dalen.

In de bouwsector worden de komende drie jaar gebiedsgerichte pilots met nul-emissie mobiele werktuigen uitgevoerd.

 

Maatregelen voor vergunningverlening

Bestaande mogelijkheden en extern salderen

Vergunningverlening is juridisch gezien al mogelijk op basis van:

De minister is van plan om met de provincies af te spreken dat bij extern salderen een initiatiefnemer zich vooraf meldt bij de provincie over een voorgenomen aankoop. Zo kan de provincie toetsen of de aankoop past binnen de gebiedsgerichte aanpak. Ook bespreekt de minister met de provincies of en zo ja, hoe de gebiedsplannen misschien een afwegingskader kunnen gaan vormen op basis waarvan een aanvraag voor een natuurvergunning met extern salderen kan worden toegewezen of afgewezen.

Bij extern salderen gaat over het algemeen stikstofruimte verloren. De minister onderzoekt of deze stikstofruimte misschien toch kan worden ingezet voor het legaal houden van meldingen en/of een depositiebank voor alle sectoren. 

 

Verleasen

Het verleasen van stikstofruimte wordt binnenkort mogelijk voor activiteiten met een tijdelijke stikstofdepositie.

 

Regionale drempelwaarde

Een regionale drempelwaarde is mogelijk bij Natura 2000-gebieden die onder de KDW zitten of hieronder komen door het maatregelenpakket.

 

Legaal houden van PAS-meldingen

Van de ontwikkelreserve van 20 mol is 11 mol bedoeld voor het legaal houden van PAS-meldingen. De 11 mol is een indicatie van de stikstofdepositie die alle ingediende PAS-meldingen veroorzaken op Natura 2000-gebieden. Vanwege de natuurkenmerken is de ontwikkelreserve in sommige Natura 2000-gebieden mogelijk niet voldoende. Dan zal er maatwerk moeten worden toegepast binnen de gebiedsgerichte aanpak om, zoveel mogelijk, PAS-meldingen legaal te houden.

Voor activiteiten met een stikstofdepositie onder de 0,05 mol hoefde op grond van het PAS geen PAS-melding te worden gedaan. Hiervoor hoefde alleen een stikstofdepositieberekening te worden gemaakt en bewaard. De overheid moet deze activiteiten nog in kaart brengen. Nadat dat is gebeurd, wordt beoordeeld wat een passende oplossing is voor deze activiteiten. De ontwikkelreserve van 11 mol is dus niet voor deze activiteiten bedoeld.

 

Beweiden en bemesten

Het is nog steeds de inzet van de minister en de provincies om beweiden en bemesten niet vergunningplichtig te maken. Er wordt voorlopig niet actief gehandhaafd. In de Kamerbrief is hierover niet meer duidelijkheid gegeven.

 

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Stikstof, Natura 2000 en de KDW: hoe zit het ook alweer?

Nu stikstof in veel situaties weer een probleem oplevert, is het goed om nog eens op een rijtje te zetten op welke Natura 2000-gebieden stikstof moet worden getoetst en hoe het ook alweer zit met de kritische depositiewaarde.

Op welke Natura 2000-gebieden toetsen?

Op grond van de Wet natuurbescherming moeten alle Natura 2000-gebieden worden beschermd. Maar niet ieder Natura 2000-gebied is van belang voor de beoordeling van de stikstofdepositie.

De stikstofdepositie wordt alleen getoetst op Natura 2000-gebieden waarin voor stikstof gevoelige habitattypen of leefgebieden van soorten voorkomen (vgl. Raad van State 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:731). Die toetsing is op grond van de provinciale beleidsregels over intern en extern salderen bij dergelijke habitattypen of leefgebieden bovendien alleen nodig als sprake is van een overbelasting of een nadere overbelasting van de stikstofdepositie vanaf 70 mol per hectare, per jaar onder de kritische depositiewaarde. Dat volgt uit de definitie van ‘relevante hexagonen’ in de beleidsregels.

Kritische depositiewaarde

De kritische depositiewaarde (KDW) geeft aan bij welke mate van stikstofdepositie wordt aangenomen dat niet langer op voorhand kan worden uitgesloten dat er een risico is dat de kwaliteit van het habitattype wordt aangetast als gevolg van de verzurende en/of vermestende invloed van de stikstofdepositie.

In veel Nederlandse Natura 2000-gebieden wordt de KDW overschreden. Een toename van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden moet daarom (gelet op de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden) worden voorkomen. Als gevolg van de overschrijding van de KDW worden nieuwe activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken, vooraf kritisch beoordeeld.

Daarbij wordt ook gekeken naar de KDW. Als de KDW op een Natura 2000-gebied wordt overschreden, betekent dat niet dat vaststaat dat een aantasting van de kwaliteit van een habitattype plaatsvindt. Die overschrijding betekent wel dat de mogelijkheid van een aantasting niet zonder meer afwezig is. Omdat significante gevolgen van een nieuwe activiteit (die stikstofdepositie veroorzaakt) dan niet op voorhand kunnen worden uitgesloten, is voor die nieuwe activiteit een natuurvergunning vereist.

Ten behoeve van die natuurvergunning moet een passende beoordeling worden gemaakt. Die passende beoordeling moet de zekerheid bieden dat de nieuwe activiteit de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet kan aantasten. Het enkele feit dat de nieuwe activiteit zorgt voor een toename van stikstofdepositie op een aantal habitattypen terwijl de KDW al wordt overschreden, betekent gelet op het voorgaande niet zonder meer dat de natuurlijke kenmerken van het betreffende Natura 2000-gebied worden aangetast (vgl. Raad van State 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:741). Met andere woorden: als de KDW al wordt overschreden, betekent dit niet dat geen enkele toename van stikstofdepositie vergund kan worden. Het gaat erom of die toename de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied al dan niet aantast.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Handhaven op beweiden en bemesten?

Op 11 februari 2020 heeft rechtbank Overijssel een aantal uitspraken (o.a. ECLI:NL:RBOVE:2020:513) gedaan over handhavend optreden tegen beweiden en bemesten zonder natuurvergunning. De provincie moet nieuwe handhavingsbesluiten nemen. Hoe zit het precies en hoe moet het nu verder?

Achtergrond

De discussie over het al dan niet nodig hebben van een natuurvergunning voor beweiden en bemesten speelt al jarenlang. Op 4 februari 2015 deed de Raad van State een eerste uitspraak waaruit blijkt dat voor beweiden en bemesten een natuurvergunning nodig kan zijn. Omdat de overheid dat onwenselijk vond, werd een uitzondering op de natuurvergunningplicht voor beweiden en bemesten ingevoerd. In de uitspraak van 29 mei 2019 heeft de Raad van State geoordeeld dat het niet is toegestaan om beweiden en bemesten categoraal uit te zonderen van de vergunningplicht. Die uitzondering is daarom onverbindend en moet geacht worden nooit te hebben bestaan. Dat betekent dat we weer terug zijn bij de uitspraak van de Raad van State van 4 februari 2015: voor beweiden en bemesten kan een natuurvergunning nodig zijn.

Uitspraken rechtbank

De uitspraken van rechtbank Overijssel gaan – net als de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 – over de vraag of handhavend moet worden opgetreden tegen beweiden en bemesten zonder natuurvergunning. Provincie Overijssel heeft verschillende handhavingsverzoeken daartoe afgewezen onder verwijzing naar de uitzondering op de natuurvergunningplicht voor deze activiteiten. Omdat die uitzondering onverbindend is, had de provincie hier niet naar mogen verwijzen. De besluiten van de provincie kunnen daarom niet in stand blijven. De rechtbank heeft die besluiten vernietigd en beslist dat de provincie binnen zes weken nieuwe besluiten op de handhavingsverzoeken moet nemen. Voor deze nieuw te nemen besluiten is onder andere het volgende van belang.

Natuurvergunningplicht

Een natuurvergunning is op grond van de wet nodig als een activiteit (zoals beweiden of bemesten) significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied kan hebben. Als een natuurvergunning nodig is voor beweiden, dan moet dat in dezelfde natuurvergunning worden opgenomen als in de natuurvergunning voor het bedrijf. Als voor bemesten een natuurvergunning nodig is, dan mag dat in een aparte natuurvergunning worden opgenomen. Dat hoeft dus niet in dezelfde natuurvergunning als die voor het bedrijf.

Beginselplicht handhaving

Als een bedrijf een natuurvergunning nodig heeft voor beweiden en/of bemesten, maar deze niet heeft, dan is dat een overtreding. Dan geldt als uitgangspunt dat de provincie daartegen handhavend moet optreden. Dat is vaste rechtspraak. Het is ook vaste rechtspraak dat er in twee gevallen van handhaving kan worden afgezien, namelijk als er sprake is van concreet zicht op legalisatie of van bijzondere omstandigheden waardoor handhaving onevenredig is.

Concreet zicht op legalisatie wordt bij vergunningen aangenomen als ten minste de vereiste vergunning is aangevraagd en het bevoegd gezag voornemens is om die vergunning te verlenen.

Bijzondere omstandigheden op grond waarvan handhavend optreden als onevenredig moet worden aangemerkt, worden in de praktijk niet snel aangenomen.

Nieuwe ontwikkelingen

Sinds de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 zijn er verschillende ontwikkelingen geweest. Die kunnen van belang zijn voor de nieuw te nemen besluiten door de provincie.

Advies over beweiden en bemesten

Met name van belang lijkt het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ dat het Adviescollege stikstofproblematiek (Adviescollege) op 19 december 2019 heeft uitgebracht. Het Adviescollege concludeert dat in het overgrote deel van de gevallen voor bemesten geen natuurvergunning nodig is. Een natuurvergunning is niet nodig als bemesten niet leidt tot een toename van emissies ten opzichte van de Europese referentiedatum (vaak 10 juni 1994, 24 maart 2000 en/of 7 december 2004). Want dan kunnen significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden worden uitgesloten. Maar als bemesten wel tot een toename van emissies leidt, zal wel een natuurvergunning nodig zijn. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn als het grondgebruik structureel is veranderd (bijvoorbeeld van akkerland naar grasland) of als gronden eerst niet of nauwelijks en nu volop bemest worden. Voor beweiden is volgens het Adviescollege geen natuurvergunning nodig, omdat beweiden bijdraagt aan een afname van de ammoniakemissie.

Kamerbrieven

De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister) heeft in een Kamerbrief van 19 december 2019 laten weten dat de inzet van het kabinet is om beweiden en bemesten niet natuurvergunningplichtig te maken. Dit standpunt heeft de minister nog een keer herhaald in een Kamerbrief van 7 februari 2020. Ook in eerdere Kamerbrieven had de minister van LNV al laten weten te streven naar legalisering van beweiden en bemesten. Ook in de beantwoording van verschillende Kamervragen over beweiden en bemesten op 18 februari 2020 heeft de minister herhaald dat het de inzet is om beweiden en bemesten niet natuurvergunningplichtig te maken. In de beantwoording sluit de minister aan bij het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’.

Vervallen vergunningplicht voor ‘andere handelingen’

Van belang is ook dat op 1 januari 2020 de Wet natuurbescherming is gewijzigd (Spoedwet aanpak stikstof). Sindsdien is namelijk niet langer een natuurvergunning nodig voor activiteiten die wel een verslechterend maar geen significant gevolg voor een Natura 2000-gebied hebben. Die activiteiten werden ook wel andere handelingen genoemd. Daarvoor is dus niet langer een natuurvergunning nodig. Dat kan ook van belang zijn voor beweiden en bemesten. Wanneer beweiden en/of bemesten namelijk wel een verslechterend maar geen significant effect hebben op Natura 2000-gebieden, is niet langer een natuurvergunning nodig.

Verzet tegen eerdere uitspraak

Reeds op 18 december 2019 heeft rechtbank Noord-Nederland in zaak ECLI:NL:RBNNE:2019:5283 een vergelijkbare uitspraak gedaan als rechtbank Overijssel op 11 februari 2020. Provincie Drenthe is het niet mee eens met die uitspraak, omdat de provincie geen natuurvergunningplicht voor beweiden en bemesten wil. Daarom heeft de provincie – in overleg met de andere provincies en het ministerie van LNV – tegen die uitspraak verzet (‘bezwaar’) ingediend. Daarmee onderstrepen de provincies en het ministerie van LNV dat zij geen natuurvergunningplicht voor beweiden en bemesten willen.

Hoe nu verder?

Hoe kunnen en/of moeten provincies nou omgaan met verzoeken om handhavend op te treden tegen beweiden en bemesten zonder natuurvergunning? De provincies zullen hierop een beslissing moeten nemen. Dat geldt zowel wanneer het gaat om een nieuw of nog lopend handhavingsverzoek als wanneer het gaat om een handhavingsverzoek waarop al een beslissing is genomen, maar welke beslissing door de rechter is vernietigd.

De minister en de provincies zijn er duidelijk over dat zij beweiden en bemesten niet natuurvergunningplichtig willen maken. Zij wijzen daarvoor ook op het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ van het Adviescollege. Daaruit volgt dat er voor beweiden geen natuurvergunning nodig is en dat voor bemesten in de meeste gevallen eveneens geen natuurvergunning nodig is. De reden daarvoor is dat deze activiteiten geen significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden veroorzaken. In dat geval is voor deze activiteiten vanaf 1 januari 2020 geen natuurvergunning (meer) nodig.

Als de provincies het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ volgen, dan zal in de meeste gevallen de conclusie dus zijn dat er voor beweiden en bemesten geen natuurvergunning nodig is. Beweiden en bemesten zonder natuurvergunning levert dan dus geen overtreding op. Dat betekent dat de provincies de handhavingsverzoeken opnieuw zouden moeten afwijzen.

Maar stel dat er sprake is van een uitzonderingssituatie waarin gelet op het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ wél een natuurvergunning nodig is voor bemesten. Of stel dat de provincies zouden afwijken van het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ en zouden concluderen dat er voor beweiden en/of bemesten wel een natuurvergunning nodig is. Wat dan?

In die gevallen zouden de provincies de betrokken veehouders eerst in de gelegenheid moeten stellen om alsnog een natuurvergunning aan te vragen. Voor veehouders bestond er namelijk geen aanleiding om een natuurvergunning aan te vragen voor beweiden en/of bemesten. De bevoegde bestuursorganen hebben zich namelijk jarenlang op het standpunt gesteld dat deze activiteiten niet natuurvergunningplichtig waren. Toen duidelijk werd dat de activiteiten wel vergunningplichtig waren, werd voorzien in een uitzondering op de vergunningplicht. Veehouders kan daarom geen verwijt worden gemaakt dat zij geen natuurvergunning voor beweiden en bemesten hebben.

Daarom zouden de provincies – in het geval zij van mening zijn dat er een natuurvergunning nodig is voor beweiden en/of bemesten – betrokken veehouders eerst in de gelegenheid moeten stellen om alsnog een natuurvergunning aan te vragen. Een termijn van drie maanden daarvoor is redelijk. Die termijn begint te lopen op het moment dat de provincie hierover een brief naar de betreffende veehouder heeft gestuurd. In die brief moet de provincie dan aangeven welke gegevens de veehouder moet overleggen.

Zo lang de provincies zelf niet inzichtelijk hebben welke gegevens bedrijven bij een aanvraag voor een natuurvergunning voor beweiden en bemesten zouden moeten overleggen, is het dus maar de vraag in hoeverre de provincies achter een natuurvergunning voor beweiden en bemesten kunnen aangaan.

Als u echter (om welke reden dan ook) een natuurvergunning aanvraagt, verdient het naar mijn mening aanbeveling om daarin ook beweiden en/of bemesten mee te nemen. Dan moet de provincie daar namelijk een beslissing op nemen.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Beweiden en bemesten in relatie tot stikstof: hoe staat het er nu voor?

Voor beweiden en bemesten is in beginsel een natuurvergunning nodig. Dat oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1604). Maar hoe moet het nu verder? Daar gaf het Adviescollege stikstofproblematiek op 19 december 2019 een advies over. Diezelfde dag liet de minister weten dat de inzet van het kabinet is om beweiden en bemesten niet vergunningplichtig te maken. Hoe staat het er nu voor?

Achtergrond

Dat voor beweiden en bemesten een natuurvergunning nodig kan zijn, is niet nieuw. Dat oordeelde de Raad van State namelijk al in een uitspraak van 4 februari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:316). Maar omdat dit volgens de toenmalige Staatssecretaris tot een ongewenste situatie leidde, is er een vrijstelling van de natuurvergunningplicht voor beweiden en bemesten ingevoerd. Deze vrijstelling gold eerst op landelijk niveau, maar daarna – vanwege de invoering van de Wet natuurbescherming per 1 januari 2017 –op provinciaal niveau.

In een juridische procedure is de rechtmatigheid van deze vrijstelling van de natuurvergunningplicht voor beweiden en bemesten ter discussie gesteld. In de uitspraak van 29 mei 2019 heeft de Raad van State geoordeeld dat deze vrijstelling in strijd is met de eisen in de Europese Habitatrichtlijn. Daarom is de vrijstelling onverbindend. Dat betekent dat we juridisch gezien weer terug zijn bij de uitspraak van 4 februari 2015: voor beweiden en bemesten kan een natuurvergunning nodig zijn.

De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister van LNV) heeft daarna aangegeven weer met een oplossing te willen komen. Deze oplossing moet er zijn voor de aanvang van het nieuwe beweidings- en bemestingsseizoen in 2020. De minister van LNV heeft het Adviescollege stikstofproblematiek om advies hierover gevraagd.

Adviescollege stikstofproblematiek

Het Adviescollege stikstofproblematiek heeft op 19 december 2019 het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ uitgebracht. Het is een tussentijds advies voor de korte termijnaanpak van beweiden en bemesten in 2020 en is gericht op de vraag of voor beweiden en bemesten alsnog natuurvergunningen zouden moeten worden verleend.

Bemesten

Over bemesten merkt het Adviescollege op dat de ammoniakemissie hiervan ten opzichte van de Europese referentiedatum (vaak 7 december 2004) doorgaans is afgenomen. Deze afname is gerealiseerd door het aanscherpen van toegestane hoeveelheden per gewas, strengere aanwendingsnormen en gewijzigde technieken (die leiden tot een lagere uitstoot).

Als bemesten niet leidt tot een toename van emissies ten opzichte van de referentiedatum, dan kan worden uitgesloten dat bemesten significante gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden. In dat geval is bemesten geen ‘project’ waarvoor een natuurvergunning is vereist, maar een zogeheten ‘andere handeling’. Voor andere handelingen gold tot 1 januari 2020 ook een natuurvergunningplicht, maar deze is met de inwerkingtreding van de Spoedwet aanpak stikstof per 1 januari 2020 vervallen. Dat betekent dat als bemesten slechts een andere handeling is, hiervoor geen natuurvergunning nodig is. Volgens het Adviescollege is dat “in het overgrote deel van de gevallen” aan de orde.

Er kunnen echter uitzonderingen zijn waarin bemesten wel leidt tot een toename van emissies. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn als het grondgebruik structureel is veranderd (bijvoorbeeld van akkerland naar grasland) of als gronden eerst niet of nauwelijks en nu volop bemest worden. Als bemesten leidt tot een toename van emissies dan is sprake van een ‘project’ en dan is hiervoor wel een natuurvergunning nodig.

Het Adviescollege beveelt aan om de bedrijfsspecifieke situaties in beeld te brengen, waarbij sprake is van een wijziging van grondgebruik. Er moet worden vastgesteld of daadwerkelijk sprake is van een hogere emissie dan op de referentiedatum. Hiervoor kunnen de meitellingen worden gebruikt. Vervolgens moet worden onderzocht of het gebruik tot knelpunten in Natura 2000-gebieden leidt. Voor deze uitzonderingssituaties beveelt het Adviescollege aan om een specifieke aanpak te ontwikkelen.

Beweiden

Over beweiden merkt het Adviescollege op dat dit op twee manieren bijdraagt aan een afname van de ammoniakemissie. Doordat de dieren een periode niet in de stal zijn, wordt de stal namelijk minder bevuild met mest en dooft de emissie in de stal uit. Daarnaast is er een afname van de ammoniakemissie doordat er minder stalmest wordt aangewend op de weilanden waar de dieren door weidegang zelf mest op brengen. Mest van beweiding kent een veel lagere ammoniakemissie dan mest die in de stal is opgevangen en opgeslagen, en vervolgens op het land wordt uitgereden.

Bedrijven die in de vergunning voor de stal gebruikmaken van de optie om te beweiden, mogen rekenen met een emissiereductie van 5% voor de emissies in de stal. Hierbij wordt alleen rekening gehouden met de eerste vorm van reductie (minder bevuiling met mest omdat de dieren een periode niet in de stal zijn). Het tweede positieve effect van beweiden is niet in de vergunning verdisconteerd.

Beweiden heeft dus een positief effect. Het is daarom aannemelijk dat voor beweiden geen sprake is van een hogere depositie dan waar in de stalvergunning al rekening mee is gehouden. Er is geen reden voor een verdere beoordeling van het huidige gebruik.

Standpunt kabinet

De minister van LNV heeft naar aanleiding van het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ op 19 december 2019 een Kamerbrief gestuurd. Hierin geeft de minister aan dat de inzet van het kabinet is om beweiden en bemesten niet vergunningplichtig te maken.

Het is echter nog steeds wachten op duidelijkheid en zekerheid.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Advies ‘Niet alles kan’ van adviescollege stikstofproblematiek Remkes

Op 25 september 2019 bracht het adviescollege stikstofproblematiek Remkes haar eerste advies ‘Niet alles kan’ uit. Dit advies bevat aanbevelingen voor de stikstofproblematiek voor de korte termijn. Het volledige advies is hier te lezen. In dit artikel bespreek ik de hoofdlijnen van het advies.

Belangrijkste conclusies

De belangrijkste conclusies uit het advies zijn naar mijn mening als volgt:

  1. De stikstofdepositie moet substantieel omlaag. Daarvoor moeten op de korte termijn maatregelen worden getroffen in de veehouderij, mobiliteit, industrie en bouwsector. Het gaat daarbij voornamelijk om een gebiedsgerichte aanpak. Daarnaast moeten de overheden de natuurherstelmaatregelen uitvoeren.
  2. Vergunningverlening moet weer worden opgepakt. Intern en extern salderen zijn hierbij mogelijk, alsook de ADC-toets. Bij salderen moet worden afgeroomd. Afroming geldt in ieder geval voor latente ruimte, en daarnaast ook voor een reductie van de emissies.
  3. Ruimte die ontstaat door maatregelen mag maar beperkt worden gebruikt om knelpunten op te lossen.
  4. Het wijzigen of intrekken van vergunningen kan een aangewezen maatregel zijn. PAS-vergunningen kunnen (gedeeltelijk) worden ingetrokken als hiervan niet binnen twee jaar gebruik is gemaakt.

Aanleiding

De aanleiding van het advies is de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 over het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Voor een samenvatting van deze uitspraak verwijs ik naar deel 9 van mijn blogserie over deze uitspraak.

Het adviescollege merkt over de PAS-uitspraak op dat de uitspraak vooral aangeeft dat een deugdelijke onderbouwing van het PAS ontbrak. Dat betekent dat opnieuw moet worden gekeken naar de onderbouwing voor de vele besluiten en vrijgestelde activiteiten. De PAS-uitspraak betekent niet dat geen enkele vergunning meer mag worden verleend en evenmin dat er in het geheel geen ruimte is voor vergunningverlening.

Uitgangspunten

Het stikstofprobleem hangt samen met andere transitieopgaven. Het adviescollege beschouwt het oplossen van het stikstofprobleem in samenhang met bijvoorbeeld luchtkwaliteit, CO2-reductie en kringlooplandbouw.

Het adviescollege geeft advies voor de periode van september 2019 tot en met eind 2020 en gaat daarbij uit van de bestaande wetgeving. De bestaande wetgeving is de natuurwetgeving zonder het PAS-toetsingskader.

Geloofwaardig en aantoonbaar herstel van Natura 2000-gebieden en een reductie van emissies is noodzakelijk. Er is een drastische daling van stikstofemissies en –depositie nodig. De daadwerkelijke vermindering van uitstoot van stikstofoxide (NOx) en ammoniak (NH3) mag slechts deels worden gebruikt voor de aanpak van knelpunten.

Verschillende sectoren leveren een bijdrage aan de overbelasting van stikstof op Natura 2000-gebieden. Van al deze sectoren mag dan ook een bijdrage aan oplossende maatregelen worden gevraagd, in een evenwichtige verhouding, waarbij kosteneffectiviteit in ogenschouw wordt genomen.

De huidige impasse is zo complex, dat vergunningverlening op korte termijn niet over de volle breedte weer kan worden vlotgetrokken. Niet alles kan.

Hoe snel verbetereffecten zichtbaar worden, en daarmee ruimte ontstaat voor het oplossen van knelpunten, is afhankelijk van hoe voortvarend wordt besloten over de te treffen maatregelen en de omvang daarvan, en hoe snel hieraan uitvoering wordt gegeven.

Het adviescollege doet alleen aanbevelingen. Het is aan de politiek om keuzes te maken.

Hoofdlijn advies voor korte termijn

Het adviescollege geeft de volgende aanbevelingen op hoofdlijnen.

  1. Er zijn specifieke, gebiedsgerichte bronmaatregelen nodig, die zijn gericht op het reduceren van emissies en deposities. Alle sectoren moeten hieraan een bijdrage leveren, in een evenwichtige verhouding, waarbij kosteneffectiviteit moet worden meegenomen.
  2. De herstel- en verbetermaatregelen moeten onverkort en zo snel mogelijk worden uitgevoerd en waar nodig geïntensiveerd, gericht op geloofwaardig en aantoonbaar herstel van Natura 2000-gebieden.
  3. De emissiereductie van deze maatregelen moet in beeld worden gebracht. Ook moet in beeld worden gebracht wat de gevolgen zijn voor de depositie in de Natura 2000-gebieden en op de locaties met stikstofgevoelige habitats. Uitgangspunt is dat afroming plaatsvindt. De punten 1 en 2 zijn randvoorwaardelijk voor het oplossen van de knelpunten en voor toekomstige vergunningverlening.
  4. De ruimte die ontstaat na het treffen van maatregelen, moet eerst worden gebruikt voor vergunningverlening van activiteiten die onder het PAS waren vrijgesteld. Hiervoor mag geen latente ruimte worden gebruikt om depositiestijging te voorkomen.
  5. Intern salderen en extern salderen zijn mogelijk. Hierbij moet wel afroming plaatsvinden. Deze afroming betreft in ieder geval de latente ruimte. Daarnaast moet ook worden bijgedragen aan emissiereductie. De ADC-toets kan ook worden toegepast, maar daarvoor mogen de verwachtingen niet te hoog zijn.
  6. Het Rijk en de provincies bepalen in onderlinge afstemming de voorwaarden waaronder de ruimte mag worden benut. Het Rijk moet voldoende financiële middelen ter beschikking stellen voor verwerving of sanering en voor natuurherstel.
  7. Provincies nemen de regie voor de gebiedsgerichte aanpak.

Korte-termijn-maatregelen

Het adviescollege adviseert voor de korte termijn een pakket aan noodmaatregelen om de bestaande emissies substantieel te verkleinen. Deze maatregelen hoeven niet permanent te zijn, maar moeten wel aan een aantal randvoorwaarden voldoen. De belangrijkste randvoorwaarden zijn als volgt:

  • de uitvoering van de maatregelen moet geborgd zijn en
  • de maatregelen moeten aantoonbaar tot emissiereductie leiden.

Maar een deel van de gerealiseerde reductie is beschikbaar voor de aanpak van knelpunten. Er moet dus afroming plaatsvinden.

Het adviescollege adviseert voor de korte termijn maatregelen te treffen in de volgende sectoren:

  • veehouderij;
  • mobiliteit;
  • industrie;
  • bouwsector.
Veehouderij

Voor de veehouderij adviseert het adviescollege het volgende.

  1. Geen generieke volumebeperkingen in de verschillende veehouderijsectoren.
  2. Een selectieve, gebiedsspecifieke en doelgerichte reductie van ammoniakemissies die zijn gerelateerd aan de veehouderij. Dit kan door gerichte verwerving of sanering van agrarische bedrijven met relatief hoge emissies of verouderde stalsystemen in en nabij Natura 2000-gebieden. Provincies nemen de regie voor deze gebiedsgerichte aanpak.
  3. De PAS-bronmaatregelen moeten worden verplicht. Hiervoor moet een tijdpad worden vastgesteld.
  4. Daarnaast zijn nieuwe maatregelen nodig. Deze moeten worden verplicht.
  5. Uiteindelijk is op basis van een beheerplan onteigening juridisch mogelijk.
  6. Blijvende veehouderijen moeten versneld de meest actuele milieupraktijk (best environmental means) toepassen. Hiervoor moet een duidelijk tijdpad worden vastgesteld, zodat verdergaande emissiereductie versneld wordt bereikt.
  7. Nieuwe technologieën en innovatieve ontwikkelingen moeten sneller worden erkend.
  8. De toepassing van emissiereducerende technieken en –praktijken moet worden versneld door deze via experimenteerruimte vroegtijdig toe te staan. Ook is financiële steun essentieel om bestaande technieken vervroegd te kunnen afschrijven ten behoeve van de aanschaf van innovatieve emissiereducerende technieken.
  9. Het adviescollege is van mening dat de door Zuivel NL voorgestelde maatregelen een constructieve bijdrage leveren aan de reductie van ammoniakemissies.
Mobiliteit

Voor het wegverkeer adviseert het adviescollege een snelheidsverlaging op rijks- en provinciale wegen, zo nodig gedifferentieerd naar wegen of gebieden waarbij de snelheidsbeperkende maatregelen worden gericht op aantoonbare effecten in kwetsbare Natura 2000-gebieden.

In het tweede advies zal het adviescollege zich op mogelijke emissiebeperkende maatregelen richten voor het openbaar vervoer, vrachtvervoer, de scheepvaart (met name de binnenvaart en de kustvaart) en de luchtvaart.

Industrie

Voor de industrie adviseert het adviescollege om in beeld te brengen in hoeverre verschillende industriële sectoren een negatieve bijdrage leveren aan de stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden, welke maatregelen nodig zijn en welk (activerend) beleid kan worden gevoerd vanuit het Rijk en de provincies voor het stimuleren van de toepassing van nieuwe technieken en voor innovaties in de industriële sector. Een integrale blik van het stikstofprobleem in samenhang met luchtkwaliteit, CO2-reductie, de transitie naar duurzame energie en de kringlooplandbouw is hierbij van belang.

Bouwsector

In de bouw is winst te behalen door modulair, energieneutraal, circulair en natuurinclusief bouwen en beter gebruik van innovatieve technieken en materialen. Dat geldt ook voor bedrijven die aanleg-, beheer- en onderhoudswerkzaamheden uitvoeren in Natura 2000-gebieden. Deze bedrijven moeten worden gestimuleerd om deze werkzaamheden emissiearm uit te voeren.

Het adviescollege adviseert aanbestedingsvoorwaarden en vergunningvoorwaarden hierop aan te passen.

Intrekking en wijziging van vergunningen

In sommige gevallen kan het wijzigen of intrekken van vergunningen aangewezen zijn. Dat is alleen het geval als wordt aangetoond dat intrekking of wijziging de enige passende maatregel is om verslechtering of significante verstoringen in een Natura 2000-gebied te voorkomen of als zo’n maatregel onderdeel uitmaakt van generiek beleid voor een gebied of sector.

Het adviescollege vindt een maatregel ten aanzien van vigerende vergunningen wenselijk om nieuwe deposities te voorkomen. Dit kan in de vorm van afroming van niet-benutte (latente) vergunningruimte. Het adviescollege wijst hierbij op de beleidslijn van provincies onder het PAS dat een project binnen twee jaar na vergunningverlening moet zijn gerealiseerd. Als het project niet binnen die (realisatie)termijn is gerealiseerd, kan de provincie de vergunning (gedeeltelijk) intrekken.

Dit geldt ook voor latente ruimte bij activiteiten die onder het PAS waren vrijgesteld van de vergunningplicht, maar nu alsnog een natuurvergunning nodig hebben. Het gaat om maatwerk, waarbij rekening moet worden gehouden met al gedane investeringen of andere uitvoeringshandelingen.

Ruimte voor knelpunten

Het adviescollege adviseert om de vrijkomende ruimte te gebruiken om knelpunten op te lossen die betrekking hebben op:

  • activiteiten die onder het PAS waren vrijgesteld van de vergunningplicht;
  • tijdelijke emissies als na realisatie sprake zal zijn van een lagere emissie of nul-emissie;
  • vernietigde vergunningen waarvoor opnieuw een aanvraag moet worden ingediend bij het bevoegd gezag.

Beweiden en bemesten

Het adviescollege wil hier nader onderzoek naar doen en brengt hierover voor het eind van 2019 een tussentijds advies uit.

AERIUS Calculator

AERIUS Calculator moet zo snel mogelijk operationeel zijn voor het doorrekenen van activiteiten in de agrarische sector.

Drempelwaarde

Het adviescollege staat op zich positief tegenover het opnieuw invoeren van een drempelwaarde, mits het reductiebeleid daarvoor voldoende ruimte biedt. Vooralsnog ontbreekt hiervoor een deugdelijke juridische onderbouwing. Daarom acht het adviescollege dit op de korte termijn niet haalbaar.

Vergunningverlening

Het adviescollege heeft enkele aanbevelingen voor vergunningverlening gedaan. Deze aanbevelingen zijn hier te lezen.

Meten en monitoren

Het adviescollege vraagt aandacht voor de verhouding tussen een modelmatige benadering en metingen. Het is nodig om te weten wat echte oorzaken zijn van de stikstofproblematiek. Welke deposities hebben aantoonbaar nadelige gevolgen? Het verdient aanbeveling om meer gebruik te maken van validatie op basis van metingen.

Rol Rijk, provincies en gemeenten

De betrokken overheden zullen intensief moeten samenwerken. Het adviescollege heeft een overzicht gegeven van de rol van het Rijk, de provincies en de gemeenten. Dit overzicht is hier te lezen.

Intern en extern salderen

Intern en extern salderen zijn mogelijk. In beide gevallen is afroming – van latente ruimte naast de reductie van emissies – van belang. Het adviescollege adviseert om de randvoorwaarden vast te leggen in beleid en bij intern salderen minder vergaand af te romen dan bij extern salderen.

Het adviescollege adviseert om aanvankelijk uit te gaan van hetzelfde afromingspercentage in alle gebieden en op een later moment invulling te geven aan gebiedsspecifieke afroming. Daarbij kan bij extern salderen de dan geldende overschrijding van de kritische depositiewaarde als maatstaf worden gebruikt voor het percentage dat wordt afgeroomd.

Bij extern salderen zijn er in de basis twee mogelijkheden, namelijk tussen private partijen en via overheidsinterventie (door bijvoorbeeld depositiebanken). Het adviescollege adviseert om nader onderzoek te doen naar depositiebanken.

ADC-toets

De mogelijkheid om op basis van de ADC-toets een vergunning te verlenen, is opgenomen in de vigerende wetgeving. De ADC-toets vormt in lang niet alle gevallen een begaanbare route. Voor zover de alternatieventoets (A) en de dwingende reden van groot openbaar belang (D) al goed kunnen worden onderbouwd, zal compensatie (C) in veel gevallen niet eenvoudig zijn. Daarvoor is onder andere van belang dat compensatie in beginsel gerealiseerd zal moeten zijn voordat de uitvoering van een plan of project kan starten.

mw. mr. Franca Damen