PASsende eigen verantwoordelijkheid

 

Deze column verscheen in augustus 2018 in de regiobladen van Agrio.

Het is inmiddels alweer ruim drie jaar geleden dat het Programma Aanpak Stikstof (PAS) in werking is getreden. Het PAS moest ervoor zorgen dat er weer natuurvergunningen verleend zouden kunnen worden én dat de natuur zou verbeteren. Om die doelen te realiseren, moet de veehouderij extra maatregelen treffen om de ammoniakemissie te verlagen en neemt de overheid maatregelen om Natura 2000 weerbaarder te maken voor stikstof. Dat is op zich een goede aanpak, mits de doelen ook daadwerkelijk worden gehaald.

De Europese regels over de bescherming van Natura 2000 zijn streng. De Nederlandse regels moeten daaraan voldoen, dus ook het PAS. Vanaf het wetsvoorstel voor het PAS heb ik mijn bedenkingen of het PAS in overeenstemming is met de Europese regels (Habitatrichtlijn). Voor de sector hoop ik dat ik in dit geval ongelijk heb. Als het PAS namelijk onderuit zou gaan, ligt er geen (direct) passende oplossing klaar om op een andere manier natuurvergunningen te verlenen. Een stop op de vergunningverlening is natuurlijk een onwenselijke situatie.

Op 17 mei 2017 heeft de Raad van State (RvS) al vastgesteld dat het PAS een aantal gebreken kent. De overheid moet die gebreken herstellen. Onlangs heeft de overheid daarvoor een brief gestuurd naar de RvS, maar die brief is helaas niet openbaar. Hopelijk heeft de overheid passende verantwoordelijkheid genomen om de gebreken te herstellen. Het is afwachten hoe de RvS daarover oordeelt. Daarnaast is het afwachten hoe de Europese rechter over het PAS zal oordelen. De RvS heeft aan de Europese rechter namelijk vragen gesteld over de verenigbaarheid van het PAS met de Habitatrichtlijn. Het advies dat de Advocaat-Generaal (A-G) daarover onlangs heeft gegeven (ook wel een conclusie genoemd), was nogal vernietigend. Volgens de A-G lijkt het PAS veelbelovende oplossingen te bevatten, maar bestaat er aanmerkelijke twijfel of het PAS in overeenstemming is met de Habitatrichtlijn. Het is nu aan de Europese rechter om, mede aan de hand van de conclusie van de A-G, de vragen van de RvS over het PAS te beantwoorden. Het is dus nog een spannende tijd.

Ook natuurverenigingen zijn kritisch over het PAS. Onlangs las ik daarover nog een bericht van Werkgroep Behoud de Peel. Dat bericht sloot af met de opmerking dat het de werkgroep verstandig lijkt om het stikstofprobleem per sector aan te pakken, omdat zo wordt voorkomen dat de ene sector in de problemen komt als bij een andere sector de aanpak niet vlot. Dat lijkt mij een passende eigen verantwoordelijkheid, aangezien nu bijvoorbeeld de Brabantse veehouderij de problemen van een andere sector op lijkt te moeten lossen.

mw. mr. Franca Damen

Publicaties , , , , ,

Twee bedrijven als één project in de zin van de Wet natuurbescherming?

Het samenvoegen van twee bedrijven in één vergunning op grond van de Wet natuurbescherming kan soms een oplossing bieden voor de stikstofproblematiek. Maar is dit juridisch wel mogelijk? De Raad van State heeft deze vraag beantwoord in een uitspraak van 8 november 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3002).

Achtergrond

Als een project of andere handeling leidt tot een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden, dan kan dat project of die andere handeling alleen toegestaan worden als daarvoor voldoende depositieruimte in het kader van het Programma Aanpak Stikstof beschikbaar is. In de praktijk wordt er veel nagedacht over mogelijkheden om ervoor te zorgen dat een project of andere handeling niet leidt tot een toename van stikstofdepositie.

Een voorbeeld daarvan is het ‘samenvoegen’ van twee bedrijven in één project. Voor een toelichting op het projectbegrip in de zin van de Wet natuurbescherming verwijs ik graag naar de artikelen die ik daarover eerder schreef (zie bijvoorbeeld ‘Vergunning artikel 19d Natuurbeschermingswet’ en ‘Blogserie uitspraken PAS (deel 14): project of andere handeling’).

Of het samenvoegen van twee bedrijven in één project juridisch mogelijk is, moet per situatie worden beoordeeld. De Raad van State heeft hierover op 20 juli 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2017) een eerste uitspraak gedaan. Op 8 november 2017 volgde hierover een andere uitspraak.

Wat was er aan de hand?

De uitspraak gaat over een aanvraag om een vergunning ingevolge de Wet natuurbescherming (Wnb-vergunning) voor twee bedrijven. De bedrijven hebben verschillende eigenaren en zijn gelegen op verschillende locaties. Bedrijf 1 is een melkveehouderij. Het jongvee dat daar wordt geboren, wordt na vier maanden verplaatst naar één van de stallen behorende tot bedrijf 2 (waar voor het overige varkens worden gehouden). Daar wordt het jongvee opgefokt. Op het moment dat dit vee drachtig is en op het punt staat om te kalveren, wordt het vee terug naar bedrijf 1 verplaatst. De bedrijven hebben hiervoor een overeenkomst gesloten.

De provincie heeft de aangevraagde Wnb-vergunning voor deze twee bedrijven als één project geweigerd, omdat volgens haar niet sprake was van één project.

Oordeel van de rechter

Het is vaste rechtspraak dat een aanvraag om een Wnb-vergunning betrekking moet hebben op alle activiteiten die samen één project vormen. In een Wnb-vergunning mogen meerdere projecten of andere handelingen worden samengevoegd, op voorwaarde dat de effecten van alle projecten en andere handelingen afzonderlijk zijn beoordeeld.

Het staat vast dat de effecten van de twee bedrijven in deze situatie niet afzonderlijk zijn beoordeeld. De bedrijven zijn immers aangevraagd als één project. Naar het oordeel van de Raad van State vormen de twee bedrijven samen echter niet één project. De bedrijven zijn gelet op de overeenkomst en de daarin afgesproken werkwijze weliswaar voor een deel organisatorisch met elkaar verbonden, maar kunnen los van elkaar functioneren. Het is namelijk niet aannemelijk geworden dat het opfokken van jongvee niet op een andere manier georganiseerd zou kunnen worden. Voor het huisvesten en opfokken van jongvee had bijvoorbeeld ook een overeenkomst met een ander bedrijf gesloten kunnen worden.

Omdat de twee bedrijven samen niet als één project kunnen worden aangemerkt en de effecten van beide bedrijven niet afzonderlijk zijn beoordeeld, heeft de provincie de aangevraagde Wnb-vergunning volgens de Raad van State terecht geweigerd.

mw. mr. Franca Damen

Algemene artikelen, Natuurbescherming , , ,

Drentse voorschriften Nb-vergunning toegestaan

Gedeputeerde staten van de provincie Drenthe verbonden aan vergunningen ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 de zogenaamde een- en driejaarsvoorschriften. De Raad van State oordeelde in een uitspraak van 26 april 2017 (201604199, ECLI:NL:RVS:2017:1142) dat deze voorschriften niet in strijd zijn met artikel 43 van de Natuurbeschermingswet 1998.

De voorschriften volgen uit de ‘Beleidsregel vaststelling een- en driejaarsvoorschriften NB-wetvergunningen’ (Beleidsregel). Met deze voorschriften willen gedeputeerde staten (GS) bewerkstellingen dat vergunningen ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 (Nb), zoals die tot 1 januari 2017 gold, daadwerkelijk worden gebruikt en dat de verlening van niet-realistische Nb-vergunningen wordt tegengegaan.

Op grond van de voorschriften moet de houder van de vergunning:

  • binnen één jaar na de verzending van de Nb-vergunning bij GS een plan met tijdpad en acties indienen, waaruit eenduidig blijkt dat de voor de vergunning benodigde bouwkundige voorzieningen binnen drie jaar na verzending van de vergunning zijn gerealiseerd;
  • binnen drie jaar na verzending van de Nb-vergunning de voor de vergunning benodigde bouwkundige voorzieningen hebben gerealiseerd en handelingen hebben verricht met gebruikmaking van de vergunning.

Artikel 43, eerste lid, Nb bepaalde dat aan een vergunning voorschriften kunnen worden verbonden. Artikel 43, tweede lid, Nb bepaalde wanneer een vergunning kan worden ingetrokken of gewijzigd. Een vergunning kan onder andere worden ingetrokken als de houder van de vergunning handelt in strijd met de daaraan verbonden voorschriften.

De een- en driejaarsvoorschriften zijn naar het oordeel van de Raad van State te herleiden tot één van de doelen die artikel 19e, sub c, Nb behartigt (economisch, sociaal, cultureel en regionale en lokale bijzonderheden). Dat betekent dat de voorschriften passen binnen de regeling van artikel 43 Nb en hiermee niet in strijd zijn.

GS mochten daarom de een- en driejaarsvoorschriften aan Nb-vergunningen verbinden.

mw. mr. Franca Damen

Natuurbescherming, Natuurbeschermingswet 1998 , ,

Drainage in strijd met natuurbeschermingswetgeving aangelegd

Drainage op gronden in of in de nabijheid van een Natura 2000-gebied kan de kwaliteit van de natuurlijke habitats verslechteren of een significant verstorend effect hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Als drainage dan zonder natuurbeschermingswetvergunning wordt aangelegd, kan hiertegen handhavend worden opgetreden. Een dergelijk handhavingsbesluit was aan de orde in een uitspraak van de Raad van State van 15 februari 2017 (201601490, ECLI:NL:RVS:2017:417).

Gedeputeerde Staten van de provincie Drenthe (GS) hadden aan appellant een last onder dwangsom opgelegd op grond waarvan appellant maatregelen moest nemen zodat er vanaf zijn percelen geen water afgevoerd kon worden. Op die gronden was namelijk nieuwe drainage aangelegd, zonder dat daarvoor een natuurbeschermingswetvergunning was verleend.

Omdat de gronden in een inham van een Natura 2000-gebied liggen, is gelet op de aard van de activiteiten niet uitgesloten dat deze de kwaliteit van de natuurlijke habitats kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Daarom was voor de drainage een natuurbeschermingswetvergunning vereist. Omdat een dergelijke vergunning niet is verleend, hebben GS hiertegen handhavend opgetreden.

Naar het oordeel van de Raad van State waren GS bevoegd om in deze situatie handhavend op te treden. Daartoe heeft de Raad van State ook overwogen dat geen sprake is van bestaand gebruik zoals bedoeld in de Natuurbeschermingswet (thans: Wet natuurbescherming).

In dat kader heeft de Raad van State overwogen dat met ingang van 31 december 2011 het criterium “niet of niet in betekende mate gewijzigd” in de begripsomschrijving van bestaand gebruik is komen te vervallen. Dat brengt met zich dat iedere verandering na de peildatum van 31 maart 2010 van het gebruik, zoals dat op deze datum bestond, een beroep op de uitzondering op de vergunningplicht voor bestaand gebruik doet vervallen.

Omdat er na 31 maart 2010 veranderingen in de drainage hebben plaatsgevonden, is geen sprake van bestaand gebruik. Dat betekent dat appellant nog steeds een natuurbeschermingswetvergunning nodig heeft en dat GS vanwege het ontbreken hiervan handhavend konden optreden.

mw. mr. Franca Damen

Algemene artikelen, Natuurbescherming , ,

Tweede verhelderende uitspraak over overgangsrecht PAS

Op 28 december 2016 heeft de Raad van State een tweede verhelderende uitspraak gedaan over het overgangsrecht in de Natuurbeschermingswet in verband met de inwerkingtreding van de Programmatische Aanpak Stikstof (201601935, ECLI:NL:RVS:2016:3489). Uit de uitspraak volgt dat het overgangsrecht in artikel 67a Natuurbeschermingswet niet van toepassing is als de provincie vóór 1 juli 2015 niet beschikte over alle overeenkomsten voor externe saldering. Het overgangsrecht in artikel 19km, vierde lid, Natuurbeschermingswet kan dan nog wel van toepassing zijn.

In de Natuurbeschermingswet (Nb) is in verband met de inwerkingtreding van de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) op 1 juli 2015 overgangsrecht opgenomen voor vergunningaanvragen die vóór 1 juli 2015 zijn ingediend. De PAS verbiedt extern salderen. Als het overgangsrecht van toepassing is, geldt het verbod van extern salderen niet.

Er zijn twee vormen van overgangsrecht in de Nb opgenomen, namelijk in artikel 19km, vierde lid, en artikel 67a Nb. Voor de toepassing van het overgangsrecht in artikel 19km, vierde lid, Nb gelden geen voorwaarden, voor de toepassing van het overgangsrecht in artikel 67a Nb wel, namelijk:

  • voor het project, het plan of de andere handeling moet vóór inwerkingtreding van de PAS een besluit als bedoeld in artikel 19km, eerste lid, Nb – zoals een aanvraag om een Nb-vergunning – in voorbereiding zijn bij het bevoegd gezag;
  • de voor het nemen van het besluit beschikbare gegevens moeten voldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of de voorbereiding van het besluit en de passende beoordeling moet, indien deze is vereist, volledig zijn;
  • de tijdige uitvoering van de maatregelen die voor het project moeten worden getroffen om ervoor te zorgen dat geen verslechtering van het Natura 2000-gebied optreedt, moet zijn verzekerd.

Op 14 december 2016 heeft de Raad van State een eerste uitspraak gedaan over het overgangsrecht in artikel 67a Nb. Voor een toelichting op deze uitspraak verwijs ik u naar het artikel dat ik daarover schreef.

In de uitspraak van 28 december 2016 is de Raad van State ingegaan op beide vormen van overgangsrecht. De Raad van State heeft overwogen dat eerst moet worden beoordeeld of het overgangsrecht van artikel 67a Nb van toepassing is. Als dat niet het geval is, dan moet pas naar het overgangsrecht van artikel 19km, vierde lid, Nb worden gekeken.

Naar het oordeel van de Raad van State was het overgangsrecht van artikel 67a Nb niet van toepassing in de kwestie die aan de orde was in de uitspraak van 28 december 2016. Er was weliswaar vóór 1 juli 2015 een aanvraag om een Nb-vergunning ingediend (voldaan aan eerste voorwaarde), maar op dat moment waren onvoldoende voor de beoordeling benodigde gegevens beschikbaar. Onder andere de overeenkomsten voor externe saldering ontbraken op dat moment. Daarom werd niet voldaan aan de tweede voorwaarde. Het overgangsrecht in artikel 67a Nb was daarom niet van toepassing op de vergunningaanvraag.

Dat betekent dat artikel 19km, vierde lid, Nb wel op de vergunningaanvraag van toepassing was. Dat artikellid bepaalt dat het verbod op extern salderen niet geldt als vóór 1 juli 2015 een aanvraag om een Nb-vergunning is ingediend. Het is niet vereist dat de vergunningaanvraag voor 1 juli 2015 compleet was. Het is dus mogelijk om de vergunningaanvraag na 1 juli 2015 aan te vullen met gegevens en bescheiden die nodig zijn om de vergunning te kunnen verlenen met toepassing van externe saldering.

De provincie had het overgangsrecht van artikel 19km, vierde lid, Nb ten onrechte niet toegepast. Daarom heeft de Raad van State de provincie opgedragen om opnieuw een besluit te nemen.

Deze uitspraak blijft ook van belang onder de Wet natuurbescherming. In de Wet natuurbescherming is het overgangsrecht uit artikel 19km, vierde lid, en artikel 67a Nb namelijk overgenomen.

mw. mr. Franca Damen

Natuurbescherming, Programmatische aanpak stikstof , , ,
1 2 3