De intrekking van een natuurvergunning

Op 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:71) heeft de Raad van State een interessante uitspraak gedaan over de vraag wanneer een natuurvergunning kan of moet worden ingetrokken.

Achtergrond

Op 19 augustus 2019 heeft rechtbank Oost-Brabant een eerste uitspraak gedaan over de vraag wanneer een onherroepelijke natuurvergunning kan of moet worden ingetrokken (ECLI:NL:RBOBR:2019:4830). In die uitspraak heeft de rechtbank hiervoor een ‘stappenplan’ gegeven.

Tegen de uitspraak van de rechtbank was hoger beroep ingediend. Omdat deze juridische procedure van groot belang is voor de praktijk, werd er met veel belangstelling naar de uitspraak in hoger beroep uitgekeken. Op 20 januari 2021 heeft de Raad van State hierover een uitspraak gedaan.

Juridisch kader

Wanneer een natuurvergunning kan worden ingetrokken of gewijzigd, staat in artikel 5.4, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb). Daaruit volgt dat een natuurvergunning kan worden ingetrokken of gewijzigd als:

  • de vergunninghouder in strijd handelt met de vergunning of de daaraan verbonden voorschriften (sub a);
  • de gegevens op grond waarvan de vergunning is verleend, zodanig onjuist of onvolledig blijken te zijn dat, indien de juiste gegevens bekend waren geweest, een andere beslissing zou zijn genomen (sub b);
  • de vergunning in strijd met wettelijke voorschriften is verleend (sub c) of
  • de omstandigheden sinds de vergunningverlening zodanig zijn gewijzigd, dat de vergunning niet, niet zonder beperkingen of voorwaarden, of onder andere beperkingen of voorwaarden zou zijn verleend, als die omstandigheden al bekend waren op het moment van vergunningverlening (sub d).

In de hiervoor genoemde gevallen mag het bevoegd gezag een natuurvergunning intrekken of wijzigen, maar hoeft dat niet te doen. Daarvoor moet het bevoegd gezag een belangenafweging maken.

In sommige gevallen moet het bevoegd gezag echter een natuurvergunning intrekken of wijzigen. Dat is volgens artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb het geval als dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.

Artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn verplicht lidstaten om passende maatregelen te treffen om verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben op de soorten en habitattypen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen te voorkomen.

Uitspraak Raad van State

De relatie tussen de intrekkingsbevoegdheid en -plicht

In sommige gevallen heeft het bevoegd gezag de bevoegdheid – oftewel: de mogelijkheid – om een natuurvergunning in te trekken. In die gevallen moet het bevoegd gezag een belangenafweging maken. Bij die belangenafweging kan onder andere een rol spelen dat een vergunning onherroepelijk is. Dit heeft te maken met de rechtszekerheid.

Maar stel dat blijkt dat de vergunning in strijd met wettelijke voorschriften is verleend (artikel 5.4, eerste lid, sub c, van de Wnb) of dat de omstandigheden sinds de vergunningverlening zodanig zijn gewijzigd en de vergunning niet zou zijn verleend als die omstandigheden al bekend waren ten tijde van de vergunningverlening (artikel 5.4, eerste lid, sub d, van de Wnb), dan moet het bevoegd gezag mogelijk verder kijken. Het bevoegd gezag moet verder kijken als uit de herbeoordeling van de vergunning blijkt dat deze leidt tot een (dreigende) verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden. Dan moet het bevoegd gezag namelijk ook beoordelen of de vergunning móet worden ingetrokken (artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb).

Kortom:

  • als achteraf blijkt dat een natuurvergunning in strijd met de wet is verleend of vanwege gewijzigde omstandigheden achteraf blijkt dat de natuurvergunning niet verleend had mogen worden en
  • uit een herbeoordeling blijkt dat de vergunning tot, kort gezegd, een verslechtering van Natura 2000-gebied kan leiden,

dan moet het bevoegd gezag beoordelen of de natuurvergunning moet worden ingetrokken.

De verplichting om te beoordelen of een natuurvergunning moet worden ingetrokken (artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb), geldt in sommige gevallen – los van het bovenstaande – überhaupt. Dat is het geval als:

  • sprake is van (dreigende) verslechtering of verstoring met significante gevolgen van een habitattype of soort waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen en
  • de activiteit waarvoor de natuurvergunning is verleend effecten heeft op die natuurwaarden.

Bij het toepassen van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb is er – anders dan bij het eerste lid – geen ruimte voor een belangenafweging.

Wanneer moet een natuurvergunning worden ingetrokken of gewijzigd?

Een natuurvergunning moet (dus verplicht) worden ingetrokken als dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Dat artikellid verplicht lidstaten, kort gezegd, om passende maatregelen te treffen om verslechtering met significante effecten van Natura 2000-gebieden te voorkomen. Welke maatregelen een lidstaat daarvoor treft, is een keuze van de lidstaat. Maar het wel of niet uitvoeren van die maatregelen als verslechteringen met significante effecten dreigen, is geen keuze van de lidstaat. Als die verslechteringen dreigen, móet de lidstaat namelijk maatregelen treffen.

Omdat in veel stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden in Nederland de zogeheten kritische depositiewaarde wordt overschreden en veel gebieden dus overbelast zijn met stikstofdepositie, zullen in veel gevallen passende maatregelen getroffen moeten worden om te voldoen aan artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Dat staat niet met zoveel woorden in de uitspraak van de Raad van State, maar dat is in de praktijk wel duidelijk (mede gelet op andere uitspraken van de Raad van State).

Zoals gezegd, mag een lidstaat zelf bepalen welke passende maatregelen worden getroffen, als ze maar daadwerkelijk worden getroffen.

Als het intrekken of wijzigen van een natuurvergunning de enige mogelijkheid is om de dreigende verslechtering van Natura 2000-gebied te voorkomen, dan moet het bevoegd gezag die natuurvergunning intrekken.

Als er ook andere mogelijkheden zijn om dreigende verslechtering van Natura 2000-gebied te voorkomen, dan heeft het bevoegd gezag een keuze (‘beoordelingsruimte’):

  • er worden andere passende maatregelen getroffen om dreigende verslechtering van Natura 2000-gebied te voorkomen en/of
  • de natuurvergunning wordt ingetrokken.

Dat er andere passende maatregelen kunnen worden getroffen, betekent dus niet dat een natuurvergunning niet mag worden ingetrokken. Maar als er andere passende maatregelen kunnen worden getroffen, kan het bevoegd gezag er wel voor kiezen om die maatregelen te treffen en/of om de natuurvergunning in te trekken.

Als er voor andere passende maatregelen wordt gekozen, dan moeten die maatregelen wel vaststaan. Duidelijk moet zijn:

  • welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen;
  • binnen welk tijdpad de maatregelen worden uitgevoerd en
  • wanneer verwacht wordt dat de maatregelen effectief zijn.

Het is van belang dat de maatregelen, voor zover ze nog niet zijn uitgevoerd, binnen een afzienbare termijn worden uitgevoerd. Het bevoegd gezag moet dit alles aannemelijk en inzichtelijk maken. Het is niet vereist dat de voordelige effecten van de maatregelen op voorhand vaststaan (dat moet wel als het gaat om mitigerende maatregelen die in een passende beoordeling worden betrokken).

De Raad van State overweegt daarbij ook het volgende:

“Als er een pakket van maatregelen of een programma in uitvoering is dat gericht is op de daling van stikstofdepositie en dat zo nodig vergezeld gaat van monitoring van de uitvoering en effecten en dat voorziet in bijsturing of aanvulling indien nodig, dan kan het college [FD: het bevoegd gezag, veelal de provincie] daar naar verwijzen.”

Hiermee geeft de Raad van State aan dat als de overheid een pakket of programma voor ‘stikstofmaatregelen’ in uitvoering heeft, er sprake is van andere passende maatregelen. Dan is het bevoegd gezag niet (meer) verplicht om natuurvergunningen in te trekken, omdat er dan dus al andere passende maatregelen worden getroffen.

In dat kader zijn de structurele aanpak stikstof en het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering van belang. Daarin wordt namelijk voorzien in een pakket aan ‘stikstofmaatregelen’ (bronmaatregelen om de stikstofdepositie te verlagen). Wel is van belang dat dan ook uitvoering wordt gegeven aan die maatregelen.

Geen intrekking bij intern salderen

Als een natuurvergunning is verleend op basis van intern salderen, dan kan het intrekken van deze vergunning geen passende maatregel zijn ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Sinds 1 januari 2020 geldt namelijk geen natuurvergunningplicht meer bij intern salderen. Stel dat de natuurvergunning – die op basis van intern salderen is verleend – toch zou worden ingetrokken, dan kan de vergunde activiteit nog steeds worden gerealiseerd. Daarvoor is namelijk sinds 1 januari 2020 geen natuurvergunning meer nodig. Door het intrekken van de natuurvergunning kan dan dus niet worden voorkomen dat de activiteit alsnog wordt gerealiseerd.

Het intrekken van een natuurvergunning die is verleend op basis van intern salderen, is dus geen passende maatregel. Dat betekent dat het intrekken van de natuurvergunning dan geen zin heeft en ook niet verplicht is op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Check je e-mail op tijd

Check je e-mail op tijd. Dat geldt vooral als je bij het bevoegd gezag hebt aangegeven dat correspondentie per e-mail mag worden gevoerd. Want dat betekent dat het bevoegd gezag ook een besluit op jouw vergunningaanvraag per e-mail mag toesturen. Reageer je daar niet op tijd op, dan ben je te laat. Dat oordeelde rechtbank Den Haag in een uitspraak van 2 november 2020 (ECLI:NL:RBDHA:2020:11730).

De uitspraak gaat over een omgevingsvergunning bouwen die is aangevraagd. De vergunningaanvrager had op het aanvraagformulier aangegeven dat zij langs elektronische weg voldoende bereikbaar was. Toen het bevoegd gezag een besluit op de aanvraag had genomen, heeft het bevoegd gezag dat besluit per e-mail aan de vergunningaanvrager gestuurd.

De aanvrager was het niet eens met dat besluit en heeft daartegen daarom bezwaar ingediend. Maar dat bezwaar was te laat ingediend. Daarom had het bevoegd gezag het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Daartegen heeft de aanvrager vervolgens beroep bij de rechtbank ingediend.

De rechtbank is het echter met het bevoegd gezag eens: het bezwaar is te laat ingediend. Dat het besluit alleen per e-mail is toegestuurd, leidt niet tot een andere conclusie. De aanvrager had namelijk op het aanvraagformulier expliciet kenbaar gemaakt akkoord te gaan met het ontvangen van correspondentie over de aanvraag op het door hem opgegeven e-mailadres (artikel 2:14, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht). Onder deze correspondentie valt naar het oordeel van de rechtbank ook het besluit.

Dus let op: als jij of jouw gemachtigde bij het bevoegd gezag aangeeft dat correspondentie per e-mail mag plaatsvinden, dan geldt dat ook voor een besluit. Het bevoegd gezag hoeft het besluit dan alleen per e-mail toe te sturen. Check je e-mail dus op tijd en dien op tijd bezwaar in tegen het besluit als je het daar niet mee eens bent.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Verplicht ex tunc toetsen bij bouwen

Als een aanvraag voor een omgevingsvergunning bouwen ex tunc kán worden getoetst, dan móet deze ook ex tunc worden getoetst. Dat oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 4 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2619).

Vaste rechtspraak

Het is vaste rechtspraak dat bij het nemen van een besluit in beginsel het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Daarop is in de rechtspraak echter ook een uitzondering gemaakt.

Het bevoegd gezag mag namelijk het recht toepassen zoals dat nog wel gold op het moment van het indienen van een vergunningaanvraag, maar niet meer op het moment van het besluit daarop, als op het moment van het indienen van de aanvraag sprake was van een rechtstreekse aanspraak op het verkrijgen van een omgevingsvergunning bouwen.

Dat is het geval als op het moment van het indienen van de vergunningaanvraag:

  • het bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en de toen geldende regels in een provinciale ruimtelijke verordening,
  • geen voorbereidingsbesluit van kracht was geworden voor een nieuw bestemmingsplan en
  • er nog geen nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd waarmee dat bouwplan in strijd was.

In dat geval mag het bevoegd gezag het recht toepassen zoals dat gold op het moment van het indienen van de vergunningaanvraag.

Geen bevoegdheid, maar een verplichting

Maar rechtbank Oost-Brabant ging in een uitspraak van 5 juli 2019 een stapje verder. De rechtbank oordeelde namelijk dat als een vergunningaanvraag ex tunc kán worden getoetst, deze ook ex tunc móet worden getoetst.

Als namelijk een vergunningaanvraag voor een bouwplan wordt ingediend die voldoet aan alle geldende regels op dat moment, dan mag de aanvrager er in beginsel op vertrouwen dat die regels niet achteraf worden gewijzigd in zijn of haar nadeel. Het bevoegd gezag heeft namelijk bevoegdheden gekregen om te voorkomen dat tijdens de voorbereiding van een wijziging van het bestemmingsplan of een provinciale verordening personen gebruik maken van mogelijkheden op basis van het oude recht dat het bevoegd gezag niet wenselijk vindt. Hiervoor kan het bevoegd gezag een voorbereidingsbesluit vaststellen. Zo’n bevoegdheid zou overbodig zijn als het bevoegd gezag zomaar een wijziging van het recht na het indienen van een vergunningaanvraag ten nadele van de aanvrager kan toepassen in de gevallen dat de aanvraag niet in strijd is met het bestemmingsplan of een provinciale regel.

In de uitspraak van 4 november 2020 heeft de Raad van State dit oordeel van rechtbank Oost-Brabant bevestigd. Volgens de Raad van State heeft de rechtbank terecht overwogen dat de rechtszekerheid zich tegen ex nunc toetsing verzet als ex tunc kan worden getoetst. Ook heeft de rechtbank terecht overwogen dat het aan het bevoegd gezag is een voorbereidingsbesluit te nemen als het onwenselijk wordt geacht dat tijdens het voorbereiden van een nieuw bestemmingsplan of een nieuwe provinciale verordening gebruik wordt gemaakt van de op dat moment nog geldende mogelijkheden in een bestemmingsplan of provinciale verordening.

Dit betekent dus dat een bouwplan verplicht ex tunc moet worden getoetst als wordt voldaan aan de daarvoor geldende voorwaarden.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Vergeet de laatste stap in het Omgevingsloket niet

Vergeet de laatste stap in het Omgevingsloket niet bij het indienen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning of aanvullende stukken. Dat kan ertoe leiden dat het bevoegd gezag besluit om de vergunningaanvraag buiten behandeling te laten. Een op 23 april 2020 gepubliceerde uitspraak van rechtbank Gelderland van 8 november 2018 (ECLI:NL:RBGEL:2018:4830) maakt dat pijnlijk duidelijk.

Een initiatiefnemer had bij de gemeente een omgevingsvergunning aangevraagd. Bij de vergunningaanvraag waren nog niet alle benodigde gegevens overgelegd. Daarom had de gemeente de initiatiefnemer een brief gestuurd met het verzoek om voor een bepaalde datum de gegevens via het Omgevingsloket aan te vullen. Dit kan de gemeente doen op basis van artikel 4:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.

De initiatiefnemer heeft de gegevens vervolgens vóór de gestelde datum in het Omgevingsloket geüpload. De gemeente kon dat ook zien. Maar omdat de initiatiefnemer was vergeten om de laatste stap in het Omgevingsloket te zetten, waren de gegevens niet definitief ingediend. Daarvoor had de initiatiefnemer de gegevens nog moeten toevoegen aan zijn aanvraag.

Omdat de initiatiefnemer deze laatste stap in het Omgevingsloket niet heeft gezet, heeft hij de verzochte gegevens niet op tijd ingediend. Dit leidde ertoe dat de gemeente de vergunningaanvraag buiten behandeling heeft gelaten. Volgens de rechtbank heeft de gemeente dat terecht gedaan. Vergeet dus de laatste stap in het Omgevingsloket niet.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Gerechtvaardigd vertrouwen op principebesluit?

Mag een initiatiefnemer gerechtvaardigd vertrouwen op een principebesluit? Met andere woorden: kan een initiatiefnemer met een principebesluit in de hand een geslaagd beroep doen op het vertrouwensbeginsel? Hierover heeft de Raad van State op 1 april 2020 twee uitspraken gedaan (ECLI:NL:RVS:2020:953 en 956).

Principebesluit

Als een initiatiefnemer een nieuwe (ruimtelijke) ontwikkeling voorbereidt, dan heeft hij vaak ook vooroverleg met het bevoegd gezag. Om te vernemen of het bevoegd gezag in principe bereid is om medewerking te verlenen aan de nieuwe ontwikkeling, dient de initiatiefnemer vaak een principeverzoek in. Met een principebesluit kan het bevoegd gezag dan in principe zijn medewerking aan de nieuwe ontwikkeling toezeggen. Dat is voor een initiatiefnemer vaak groen licht om het verdere traject door te zetten.

Maar wat als uiteindelijk toch geen medewerking wordt verleend aan de nieuwe ontwikkeling? Vormt het principebesluit dan de basis voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel? Daarover deed de Raad van State op 1 april 2020 twee uitspraken.

Rechtspraak vertrouwensbeginsel

In deze uitspraak herhaalt de Raad van State eerst in het kort de rechtspraak over het vertrouwensbeginsel. Deze volgt uit de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694). Daaruit volgt, samengevat weergegeven, het volgende.

Allereerst moet worden bepaald of de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, als een toezegging kunnen worden gekwalificeerd. Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, moet de betrokkene aannemelijk maken dat sprake is van een uitlating van een functionaris die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekt van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Van een toezegging is in ieder geval geen sprake als er een voorbehoud is gemaakt. Daarnaast volgt uit de rechtspraak dat als de uitlatingen niet op papier staan, niet wordt voldaan aan de hier bedoelde aannemelijkheidstoets en er dus geen sprake is van een toezegging (zie bijvoorbeeld Raad van State 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3025).

Vervolgens moet worden beoordeeld of de toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Daarvoor is in ieder geval van belang dat de toezegging gaat over een onderwerp dat het werkgebied betreft van degene die de toezegging doet. Zo kunnen medewerkers die in zijn algemeenheid alleen algemene informatie behoren te verstrekken, zoals baliemedewerkers, geen toezeggingen doen die aan het bevoegde bestuursorgaan kunnen worden toegerekend. Wel kunnen dergelijke toezeggingen bijvoorbeeld worden gedaan door een wethouder met een bepaalde portefeuille, de inspecteur bouw- en woningtoezicht of een medewerker van de afdeling vergunningverlening of handhaving.

Als er sprake is van een toezegging die aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend, dan kan er een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel worden gedaan. Maar dan moet nog worden beoordeeld of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid. Hierbij moeten de belangen van degene bij wie het vertrouwen is gewekt en de belangen die aan het honoreren van dat vertrouwen in de weg staan, tegen elkaar worden afgewogen. Als zwaarder wegende belangen in de weg staan aan het honoreren van het gewekte vertrouwen, kan er voor het bevoegde bestuursorgaan een verplichting ontstaan om de schade die er zonder het vertrouwen niet zou zijn geweest, te vergoeden.

Het vertrouwensbeginsel en het principebesluit

In de twee uitspraken van 1 april 2020 heeft de Raad van State geoordeeld dat een principebesluit de basis vormt voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Zo’n principebesluit is namelijk te kwalificeren als een toezegging. In beide gevallen was die toezegging gedaan door het bevoegde bestuursorgaan zelf, zodat ook aan die voorwaarde werd voldaan.

Het bevoegde bestuursorgaan heeft er uiteindelijk echter toch vanaf gezien om medewerking te verlenen aan de beoogde nieuwe (ruimtelijke) ontwikkelingen waarvoor het een principebesluit had gegeven. Dat is gedaan vanwege een zwaarwegend ruimtelijk belang, namelijk – in dat geval – het terugdringen van intensieve veehouderijen in een bepaald gebied. Bovendien hadden de initiatiefnemers na het verkrijgen van het principebesluit zelf geen formeel verzoek tot toestemming voor de door hen beoogde ruimtelijke ontwikkelingen ingediend. Gelet op die omstandigheden hoefde het bestuursorgaan naar het oordeel van de Raad van State geen schade aan de initiatiefnemers te vergoeden.

Franca Damen, advocaat Damen Legal