Aanhaakplicht Wnb tijdens procedure ontkoppelen

Als voor een bepaalde activiteit zowel een omgevingsvergunning als een toestemming ingevolge de Wet natuurbescherming nodig is, geldt een aanhaakplicht. De vergunningaanvrager kan deze aanhaakplicht voorkomen door de procedures voor de verschillende benodigde toestemmingen te ontkoppelen. Uit de wet lijkt te volgen dat de vergunningaanvrager deze keuze (aanhaakplicht of ontkoppelen) moet maken ten tijde van het indienen van de eerste aanvraag. Maar is dat ook zo? Of kan de vergunningaanvrager zijn keuze ook nog gedurende de procedure aanpassen? De Raad van State deed hierover op 13 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:803) een interessante uitspraak.

Juridisch kader

Als voor een activiteit zowel een omgevingsvergunning als een toestemming op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) nodig is, dan haken deze procedures in beginsel bij elkaar aan. Dit volgt uit artikel 2.1, eerste lid, sub i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 2.2aa van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Deze artikelen bepalen, samengevat weergegeven, dat een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, sub i, van de Wabo nodig is als sprake is van:

  • een project of het verrichten van een andere handeling waarvoor een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb (Natura 2000) nodig is, maar deze vergunning niet is aangevraagd of verleend;
  • een handeling waarvoor een toestemming ingevolge de artikelen 3.1, 3.5 of 3.10, eerste lid, van de Wnb (flora en fauna) nodig is, maar deze ontheffing niet is aangevraagd of verleend.

Dit betekent het volgende:

  • als de vergunningaanvrager eerst de vergunning en/of ontheffing ingevolge de Wnb aanvraagt, geldt er geen aanhaakplicht; de toestemmingen ingevolge de Wnb en de Wabo doorlopen een afzonderlijke procedure;
  • als de vergunningaanvrager eerst de omgevingsvergunning aanvraagt, geldt er wel een aanhaakplicht; de toestemmingen ingevolge de Wnb en de Wabo doorlopen één gezamenlijke procedure.

Als de aanhaakplicht geldt, is voor de vergunning en/of ontheffing ingevolge de Wnb een verklaring van geen bedenkingen (VVGB) van het bevoegd gezag voor die vergunning en/of ontheffing nodig. Die VVGB is vereist om de omgevingsvergunning te kunnen verlenen. Voor een nadere toelichting verwijs ik graag naar mijn blog ‘Aanhaakplicht Natuurbeschermingswet’ en ‘Wet natuurbescherming: aanhaakplicht en omgevingsvergunning natuur’.

Oordeel van de rechter

De uitspraak van de Raad van State van 13 maart 2019 gaat over een omgevingsvergunning voor het oprichten en in werking hebben van een windpark.

De vergunningaanvrager heeft er bij het aanvragen van de omgevingsvergunning voor gekozen om de handelingen met gevolgen voor beschermde diersoorten (ontheffing flora en fauna) aan te laten haken bij de omgevingsvergunning. Dit betekent dat hiervoor in het kader van de omgevingsvergunning een VVGB nodig was.

Ná het indienen van de vergunningaanvraag heeft de vergunningaanvrager de aanvraag voor de activiteit ‘handelingen met gevolgen voor beschermde plant- en diersoorten’ echter ingetrokken. Op diezelfde datum had de vergunningaanvrager namelijk een aparte aanvraag voor een ontheffing ingediend.

Vanaf dat moment had de aanvraag dus geen betrekking meer op de activiteit ‘handelingen met gevolgen voor beschermde plant- en diersoorten’. Het is een keuze geweest van de vergunningaanvrager om hiervoor alsnog een aparte aanvraag in te dienen. Het is niet verplicht om aan te haken. Daarom was geen VVGB (meer) nodig in het kader van de omgevingsvergunning.

Uit deze uitspraak kan worden afgeleid dat de aanhaakplicht tijdens de procedure nog kan komen te vervallen, door de benodigde toestemmingen ingevolge de Wabo en de Wnb dan alsnog te ontkoppelen.

mw. mr. Franca Damen

Handreiking Vervoermanagement niet toegestaan

De Handreiking Vervoermanagement is niet toegestaan om te gebruiken in een omgevingsvergunning. De nadelige gevolgen voor het milieu van het verkeer van en naar een inrichting hoeven dus niet aan de hand van de Handreiking Vervoermanagement te worden beoordeeld. Dit oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 17 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1260).

Wat was er aan de hand?

De uitspraak gaat over een omgevingsvergunning milieu voor het samenvoegen van het Sophia Kinderziekenhuis, het Erasmus MC en de Medische Faculteit tot één inrichting.

Aan de omgevingsvergunning zijn voorschriften verbonden over onderzoek ten behoeve van een besparingsplan voor goederenvervoer en personenvervoer over de weg van en naar de locaties van Erasmus MC. In deze voorschriften is onder andere voorgeschreven dat ten minste de relevante verbetermaatregelen, die zijn opgenomen in de landelijke Handreiking Vervoermanagement, gemotiveerd te worden afgewogen op haalbaarheid in de eigen specifieke situatie.

Volgens Erasmus MC bestaat geen wettelijke grondslag voor deze voorschriften. Daarom heeft Erasmus MC (hoger) beroep ingediend tegen de omgevingsvergunning.

Juridisch kader

Aan een omgevingsvergunning milieu moeten de voorschriften worden verbonden die nodig zijn met het oog op het belang van de bescherming van het milieu. Dit volgt uit artikel 2.22, tweede lid, in samenhang met artikel 2.14, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

Onder de gevolgen van het milieu worden mede verstaan de gevolgen die verband houden met het verkeer van personen of goederen van en naar de inrichting. Dit volgt uit artikel 1.1, tweede lid, van de Wabo in samenhang met artikel 1.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer.

De gevolgen voor het milieu van het verkeer van en naar de inrichting worden niet aan de inrichting toegerekend als dit verkeer kan worden geacht te zijn opgenomen in het heersende verkeersbeeld. Dit is het geval als dit verkeer zich door zijn snelheid en rij- en stopgedrag niet onderscheidt van het overige verkeer dat zich op de betrokken weg kan bevinden. Dit geldt voor alle nadelige gevolgen voor het milieu van het verkeer van en naar de inrichting, zoals geluidhinder (ECLI:NL:RVS:2013:3022), trillinghinder (ECLI:NL:RVS:2013:2215) en stofhinder (ECLI:NL:RVS:2004:AO7513).

Oordeel van de rechter

De nadelige gevolgen voor het milieu van verkeer van en naar de inrichting kunnen slechts over een relatief beperkte afstand aan het in werking zijn van een inrichting worden toegerekend en daarmee gevolgen voor het milieu hebben. Erasmus MC kan dan ook niet met een omgevingsvergunning milieu verplicht worden tot het onderzoeken of treffen van maatregelen ter beperking van emissies van het verkeer van en naar de inrichting over het gehele vervoerstraject zoals de vergunning eist.

Bovendien wordt in de Handreiking Vervoermanagement verwezen naar de algemene zorgplicht van artikel 1.1a van de Wet milieubeheer voor het geval geen voorschriften aan de omgevingsvergunning zijn verbonden. De voor een inrichting geldende omgevingsvergunning is echter bepalend voor de reikwijdte van de zorgplicht die bij de exploitatie van de inrichting in acht moet worden genomen.

Als een bevoegd gezag van mening is dat aan de exploitatie van een inrichting strengere eisen moeten worden gesteld in verband met de bescherming van het milieu, kan het niet overgaan tot handhaving wegens overtreding van de zorgplicht in artikel 1.1a van de Wet milieubeheer, maar moet het in zoverre voorschriften aan de omgevingsvergunning verbinden.

Als het niet mogelijk is om voorschriften aan de omgevingsvergunning te verbinden, omdat de Wabo en de Wet milieubeheer geen grondslag bieden voor het stellen van vergunningvoorschriften die betrekking hebben op niet aan de inrichting toerekenbare gevolgen voor het milieu, dan bestaat er ook geen ruimte voor handhaving wegens overtreding van de zorgplicht in artikel 1.1a van de Wet milieubeheer.

De Raad van State verklaart het hoger beroep daarom gegrond en vernietigt de bestreden vergunningvoorschriften waarin onderzoek ten behoeve van een besparingsplan voor goederenvervoer en personenvervoer over de weg van en naar de locaties van Erasmus MC, met toepassing van de Handreiking Vervoermanagement, is voorgeschreven.

mw. mr. Franca Damen

Geen m.e.r.-beoordeling voor aanvraag omgevingsvergunning bouwen

Voor de vestiging of ontwikkeling van een bedrijf is vaak een omgevingsvergunning voor meerdere activiteiten nodig, bijvoorbeeld voor bouwen en milieu. Die activiteiten zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Dat betekent dat voor deze activiteiten één omgevingsvergunning moet worden aangevraagd. Dat kan wel in meerdere fases. Maar als voor de vestiging of de ontwikkeling ook een milieueffectbeoordeling moet worden uitgevoerd, moet dat dan voor de vergunningaanvraag eerste fase of tweede fase? Op 3 april 2019 heeft de Raad van State hier een uitspraak over gedaan (ECLI:NL:RVS:2019:1013).

Oordeel van de rechter

Naar het oordeel van de Raad van State hoeft de milieueffectbeoordeling (m.e.r.-beoordeling) pas te worden uitgevoerd voorafgaand aan de fase waarin de omgevingsvergunning milieu wordt aangevraagd. Dit betekent dat als de aanvraag om een omgevingsvergunning eerste fase ziet op de activiteit bouwen en de de tweede fase op de activiteit milieu, de m.e.r.-beoordeling voorafgaand aan de vergunningaanvraag tweede fase moet worden uitgevoerd. Een aanvraag om een omgevingsvergunning bouwen mag dan ook niet buiten behandeling worden gelaten vanwege het ontbreken van een m.e.r.-beoordeling.

Vergelijking met andere uitspraken

Hiermee wijkt de Raad van State af van het oordeel van de rechtbank over deze zaak (rechtbank Oost-Brabant, ECLI:NL:RBOBR:2018:913). De rechtbank had namelijk geoordeeld dat een redelijke uitleg van de relevante wet- en regelgeving met zich brengt dat in de gevallen waarin de uiteindelijke omgevingsvergunning m.e.r.-beoordelingsplichtig is, het m.e.r.-beoordelingsbesluit wordt ingediend bij de aanvraag om de omgevingsvergunning eerste fase. Dit oordeel had de rechtbank gebaseerd op de toelichting op artikel 4.5, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Voor een nadere toelichting verwijs ik naar mijn blog ‘MER-beoordeling bij vergunningaanvraag 1e of 2e fase?’.

De uitspraak van de Raad van State sluit daarentegen wel aan bij een eerdere uitspraak van de Raad van State, namelijk een uitspraak van 3 oktober 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3212). In die uitspraak heeft de Raad van State geoordeeld dat de aanvraag om een omgevingsvergunning tweede fase voor de activiteit bouwen niet buiten behandeling mocht worden gelaten vanwege het ontbreken van een m.e.r.-beoordeling. Voor een nadere toelichting verwijs ik naar mijn blog ‘Gevolgen van ontbreken MER-beoordeling bij gefaseerde vergunningaanvraag’.

Motivering van het oordeel

Dat een aanvraag om een omgevingsvergunning bouwen niet buiten behandeling mag worden gelaten vanwege het ontbreken van een m.e.r.-beoordeling, volgt uit de wet- en regelgeving. De activiteit bouwen valt namelijk niet onder het toepassingsbereik van de Wet milieubeheer en het Besluit milieueffectrapportage. Artikel 7.28, tweede lid, van de Wet milieubeheer (Wm) is dan ook niet van toepassing op een aanvraag om een omgevingsvergunning bouwen. Daarom kan dit artikel niet dienen als grondslag om een aanvraag om een omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteit bouwen buiten behandeling te laten. De omstandigheid dat de activiteiten bouwen en milieu onlosmakelijk met elkaar samenhangen, maakt die conclusie niet anders.

Ook artikel 4.5, derde lid, van het Bor kan er niet toe leiden dat de aanvraag om een omgevingsvergunning bouwen op grond van artikel 7.28, tweede lid, van de Wm buiten behandeling moet worden gelaten. Artikel 4.5, derde lid, van het Bor is in dit geval namelijk niet van toepassing. Dit artikellid bepaalt dat als voor een omgevingsvergunning een m.e.r. moet worden gemaakt, de m.e.r. bij de aanvraag om een beschikking met betrekking tot de eerste fase wordt ingediend.

De verplichting om een m.e.r. op te stellen, kan voortvloeien uit de m.e.r.-plicht en uit een m.e.r.-beoordelingsbesluit waarin het bevoegd gezag beslist dat een m.e.r. moet worden gemaakt, aldus de Raad van State. Maar uit de bewoordingen van artikel 4.5, derde lid, van het Bor kan niet worden afgeleid dat deze bepaling ook van toepassing is in een situatie waarin het bevoegd gezag nog geen m.e.r.-beoordelingsbesluit heeft genomen waaruit de verplichting tot het opstellen van een m.e.r. volgt.

Als een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en milieu gefaseerd wordt aangevraagd en er sprake is van een m.e.r.-beoordelingsplichtige activiteit, dan moet de m.e.r.-beoordeling dus worden uitgevoerd voorafgaand aan de fase waarin de omgevingsvergunning milieu wordt aangevraagd.

mw. mr. Franca Damen

Nieuw criterium voor aanvraag omgevingsvergunning

Gelet op de rechtspraak konden aanvragen voor een omgevingsvergunning worden ‘verstopt’ in verschillende soorten correspondentie aan het bevoegd gezag. Dit kon tot vervelende situaties leiden, zoals het ongewenst ontstaan van vergunningen van rechtswege. Het is in die zin dan ook goed dat de Raad van State het criterium voor vergunningaanvragen heeft aangescherpt in een uitspraak van 20 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:829).

Nieuw criterium

Een verzoek om een omgevingsvergunning wordt alleen in de volgende situaties nog aangemerkt als een aanvraag:

  1. de vergunningaanvraag is ingediend via het Omgevingsloket online (de elektronische weg zoals bedoeld in artikel 4.3, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht);
  2. de vergunningaanvraag is ingediend met gebruikmaking van het daarvoor vastgestelde formulier (zoals bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht);
  3. het verzoek is opgenomen in een zelfstandig stuk en het is voor het bestuursorgaan meteen duidelijk of het kan voor het bestuursorgaan meteen duidelijk zijn dat een aanvraag is gedaan.

Dit betekent dat een aanvraag om een omgevingsvergunning niet meer kan worden ‘verstopt’ in andere correspondentie, zoals een bezwaarschrift.

Reden voor nieuw criterium

Op sommige aanvragen om een omgevingsvergunning is de zogeheten ‘lex silencio positivo’-regeling van toepassing. Deze regeling is opgenomen in paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht en houdt in dat wanneer niet binnen de wettelijke beslistermijn een beslissing is genomen op de vergunningaanvraag, de vergunning van rechtswege is verleend. Dit geldt bijvoorbeeld voor een omgevingsvergunning bouwen, maar in sommige gevallen ook voor een omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik.

De wetgever heeft deze regeling van toepassing verklaard op sommige omgevingsvergunningen als stok achter de deur voor de overheid om tijdig te beslissen. De regeling leidt er echter toe dat een omgevingsvergunning kan worden verleend zonder beoordeling.

Op deze manier kan ook van rechtswege een omgevingsvergunning worden verleend voor een activiteit die in strijd is met het bestemmingsplan. Een omgevingsvergunning zal dan een definitieve verandering van de omgeving mogelijk maken. Bij een omgevingsvergunning spelen naast de belangen van de aanvrager en het algemeen belang ook de belangen van derden een rol.

Gelet op de betrokken belangen is het belangrijk dat het voor een bestuursorgaan meteen duidelijk is wanneer de ‘lex silencio positivo’-regeling van toepassing is en waarop een van rechtswege gegeven omgevingsvergunning concreet betrekking heeft. Daarom moet duidelijk zijn wanneer een aanvraag wordt gedaan en voor welke concrete activiteiten een omgevingsvergunning wordt aangevraagd.

Die duidelijkheid is er onvoldoende als in een brief aan een bestuursorgaan in algemene bewoordingen wordt gevraagd om een omgevingsvergunning te verlenen. Die duidelijkheid is er nog minder als in correspondentie over andere besluiten, zoals een handhavingsbesluit, wordt gesproken over een mogelijk te verlenen vergunning.

Daarom heeft de Raad van State het criterium voor aanvragen om een omgevingsvergunning aangescherpt. Alleen bij evidente aanvragen kan dus een omgevingsvergunning van rechtswege zijn gegeven.

Gevolgen van nieuw criterium

Het nieuw criterium heeft alleen gevolgen voor:

  • reeds gedane verzoeken en
  • van rechtswege verleende vergunningen die nog niet onherroepelijk zijn en die zijn verleend op basis van een verzoek dat gelet op het nieuw criterium niet kan worden aangemerkt als een aanvraag.

Het nieuw criterium heeft geen gevolgen voor:

  • omgevingsvergunningen van rechtswege die al bekend zijn gemaakt en waarbij de termijn om beroep in te stellen ongebruikt is verstreken en
  • een besluit waartegen wel rechtsmiddelen zijn aangewend en waarop een uitspraak is gevolgd die in rechte onaantastbaar is geworden.

De Raad van State heeft het nieuw criterium inmiddels al toegepast in twee andere zaken (zie de uitspraken van 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:850 en ECLI:NL:RVS:2019:920).

mw. mr. Franca Damen

RIVM-rapport aanleiding voor actualiseren vergunning

Een RIVM-rapport met nieuwe informatie over de effecten van een bepaalde stof kan aan de actualisering van een omgevingsvergunning milieu ten grondslag worden gelegd. Dat oordeelde rechtbank Den Haag in een uitspraak van 28 juni 2018 (ECLI:NL:RBDHA:2018:746).

Wat was er aan de hand?

Provincie Zuid-Holland heeft in 2013 aan Chemours een omgevingsvergunning milieu (revisievergunning) verleend. Op grond van deze omgevingsvergunning mag Chemours onder andere een bepaalde hoeveelheid van de stof E1 emitteren. De emissie van deze stof is een gevolg van de GenX-technologie.

Volgens de provincie kan de emissie van E1 mogelijke risico´s voor de gezondheid en het milieu veroorzaken. Daarom heeft de provincie besloten om de omgevingsvergunning milieu van Chemours ambtshalve te actualiseren en de toegestane emissie van E1 te beperken. De provincie heeft daarvoor verwezen naar het RIVM-rapport ´Evaluation of substances used in the GenX technologyh by Chemours, Dordrecht´.

Chemours heeft tegen de actualisering van de omgevingsvergunning milieu beroep ingediend.

Juridisch kader

De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt dat het bevoegd gezag regelmatig moet beoordelen of de voorschriften van een omgevingsvergunning milieu nog toereikend zijn gelet op:

  • de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en
  • de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu.

Dit staat in artikel 2.30 Wabo (ook wel de actualiseringsplicht genoemd). In artikel 2.31 Wabo is vastgelegd wanneer het bevoegd gezag de voorschriften van een omgevingsvergunning moet of mag wijzigen. De voorschriften van een omgevingsvergunning milieu moeten door het bevoegd gezag worden gewijzigd als uit de toepassing van artikel 2.30 Wabo blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt:

  • gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of
  • gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten

worden beperkt.

Oordeel van de rechter

De rechtbank overweegt dat uit de tekst van artikel 2.31, eerste lid, sub b, Wabo niet expliciet volgt dat onder ¨de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu¨ ook kan worden begrepen de ontwikkeling van de kennis over de kwaliteit van het milieu. Maar volgens de rechtbank kan ook nieuwe kennis over de milieugevolgen van de activiteiten van een inrichting grondslag zijn voor het actualiseren van een omgevingsvergunning milieu.

De rechtbank verwijst daarvoor naar de wetsgeschiedenis. Daarin staat dat artikel 2.31 Wabo tot doel heeft om het milieu zoveel mogelijk te beschermen (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 116). Gelet op dit doel is het volgens de rechtbank niet vereist dat er wetenschappelijke zekerheid bestaat over de exacte milieugevolgen van een activiteit of een stof (zoals de stof E1).

In het RIVM-rapport staat dat het nagenoeg zeker is dat E1 een (zeer) persistenste stof is. Over de bioaccumulatie van de stof is nog onvoldoende bekend om een conclusie te kunnen trekken. Gelet op de conclusies van het RIVM over de persistentie van E1 en de onzekerheid over de potentie van bioaccumulatie is volgens de rechtbank sprake van

¨ontwikkelingen van de kennis over de kwaliteit van het milieu waaruit blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt verder moeten worden beperkt.¨

Omdat deze ontwikkelingen pas na de revisievergunning uit 2013 bekend zijn geworden, mocht de provincie naar het oordeel van de rechtbank de omgevingsvergunning milieu van Chemours ambtshalve actualiseren. De provincie moest daarbij wel motiveren tot welk niveau de emissie van E1 moet worden beperkt.

mw. mr. Franca Damen

1 2 3 8