Ruimere mogelijkheden onder de Omgevingswet

Als de Omgevingswet in werking treedt, kunnen provincies aanzienlijk meer regelen in hun provinciale verordeningen en gemeenten aanzienlijk meer in hun omgevingsplannen. Een uitspraak van de Raad van State van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:452) maakt dat duidelijk. Deze uitspraak gaat over de Brabantse Verordening ruimte met verbrede reikwijdte. Provincies en gemeenten zullen onder de Omgevingswet dus ook meer eisen kunnen stellen aan de veehouderij, zoals in de Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij.

Provinciale verordening

Op grond van de huidige wetgeving kunnen provincies een ruimtelijke verordening vaststellen als provinciale belangen dat noodzakelijk maken (artikel 4.1 van de Wet ruimtelijke ordening). De regels in die verordening moeten ruimtelijk relevant zijn.

Op het moment dat de Omgevingswet in werking treedt, moeten provincies nog steeds een verordening vaststellen (artikel 2.6 van de Omgevingswet). Maar de regels in die omgevingsverordening hebben een bredere reikwijdte dan op grond van de huidige wetgeving. Die regels gaan namelijk over de fysieke leefomgeving. De fysieke leefomgeving omvat in ieder geval bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur, cultureel erfgoed en werelderfgoed (artikel 1.2, tweede lid, van de Omgevingswet).

Brabants experiment

Om met de mogelijkheden van de Omgevingswet te kunnen experimenteren, heeft Noord-Brabant hiervoor een bevoegdheid gekregen. Daartoe heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties in artikel 7l van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet bepaald dat de provincie in aanvulling op de huidige wetgeving in de provinciale verordening ruimte regels kan stellen:

“die strekken ten behoeve van het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving, een goede omgevingskwaliteit (…).”

Deze regels zijn bedoeld om een duurzame en zorgvuldige veehouderij te bevorderen.

Om een duurzame en zorgvuldige veehouderij te bevorderen, heeft de provincie Noord-Brabant in de Verordening ruimte onder andere de volgende regels gesteld aan de ontwikkeling van de veehouderij:

  1. er moet sprake zijn van een zorgvuldige veehouderij; met het oog hierop is de Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij (BZV) vastgesteld;
  2. het door de provincie vastgesteld cumulatief geurhinderpercentage mag niet worden overschreden;
  3. de door de provincie vastgestelde achtergrondconcentratie fijnstof mag niet worden overschreden;
  4. er moet een zorgvuldige dialoog met de omgeving worden gehouden en
  5. er moet worden voldaan aan de stalderingsregel.

Over de vraag of de provincie deze regels wel in de Verordening ruimte mocht opnemen, heeft de Raad van State op 12 februari 2020 een uitspraak gedaan.

Uitspraak van de rechter

De Raad van State heeft geoordeeld dat de provincie de verschillende eisen in de Verordening ruimte mocht opnemen, met uitzondering van de eis over de achtergrondconcentratie fijnstof. Hiertoe heeft de Raad van State onder andere overwogen dat de eisen vallen onder de fysieke leefomgeving.

Dat de fysieke leefomgeving breder is dan ruimtelijke ordening, maakt de uitspraak erg duidelijk. Dat kan worden toegelicht aan de hand van het volgende voorbeeld.

Op 21 januari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:84) heeft de Raad van State een uitspraak gedaan over een bestemmingsplan waarin de Maatlat Duurzame Veehouderij (MDV) was voorgeschreven. Een veehouderij kon op grond van het bestemmingsplan alleen uitbreiden als de nieuwe stallen minimaal voldoen aan de voorwaarden uit de MDV. Die voorwaarden zien onder andere op ammoniakemissie, bedrijf en omgeving, brandveiligheid, diergezondheid, dierenwelzijn, energie en fijnstof. De Raad van State heeft geoordeeld dat het niet is toegestaan om de MDV voor te schrijven in het bestemmingsplan. De voorwaarden uit de MDV hebben namelijk ook betrekking op aspecten die niet ruimtelijk relevant zijn.

In de BZV zijn ook dergelijke eisen opgenomen, zoals diergezondheid/zoönosen, fosfaat-efficiency, brandveiligheid en energie. Maar volgens de Raad van State mag de BZV met dergelijke eisen wél worden voorgeschreven, omdat deze betrekking hebben op of nauw samenhangen met aspecten van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving.

De fysieke leefomgeving is dus breder dan de ruimtelijke ordening. Dat betekent dat als de Omgevingswet in werking treedt, gemeenten en provincies in hun omgevingsplannen (de huidige bestemmingsplannen, maar dan met als reikwijdte de fysieke leefomgeving) respectievelijk hun omgevingsverordeningen meer mogelijkheden hebben om eisen te stellen aan bijvoorbeeld de veehouderij.

Deze eisen mogen dus bijvoorbeeld ook zien op een zorgvuldige veehouderij, cumulatieve geurhinder, het voeren van een zorgvuldige dialoog en staldering. Dat de stalderingsregel is toegestaan, had de Raad van State overigens al eerder geoordeeld.

De provincie mocht in de eigen verordening echter geen regels stellen over fijnstof. De reden daarvoor is dat hierover al regels zijn opgenomen in de Wet milieubeheer en deze regels exclusief gelden. De Raad van State heeft de provinciale regels over fijnstof daarom onverbindend verklaard.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

0

Een krimpbestendige Omgevingswet

Op dit moment is de overheid bezig met de voorbereiding van een nieuwe Omgevingswet. De verschillende knelpunten van het huidige omgevingsrecht dienen in deze nieuwe Omgevingswet weggenomen te worden. Een van deze knelpunten betreft de onderdelen die belemmerend (kunnen) werken voor een effectief ruimtelijk beleid in regio’s met (dreigende) bevolkingsdaling. Deze punten dienen meegenomen te worden bij het ontwerpen van de nieuwe Omgevingswet, opdat deze ‘krimpbestendig’ kan worden.

Binnen dit kader heeft Regioplan een (tussen)rapportage opgesteld. Uit deze rapportage blijkt dat een deel van de gemeente in krimpgebieden te maken heeft met een overschot aan bouwplannen. Er zijn enkele redenen voor de overcapaciteit van plannen, zoals:

  • plannen zijn gebaseerd op verouderde bevolkingsprognoses en/of woningbehoefte- en werkgelegenheidsonderzoeken;
  • gebrek aan regionale afstemming;
  • (te) hoge bestuurlijke ambities.

Gemeenten in krimpgebieden met een overcapaciteit aan bouwplannen zijn genoodzaakt om de plancapaciteit af te bouwen. Daarbij doen zich diverse knelpunten voor. In het navolgende worden enkele knelpunten beschreven, zoals deze zijn uiteengezet in de rapportage van Regioplan.

1. Tijdrovendheid van procedures. De wettelijke procedures die doorlopen dienen te worden bij zowel het wegbestemmen van plancapaciteit als bij het herstructureren van wijken, brengen een behoorlijke doorlooptijd met zich. In de tussentijd kunnen de onderliggende plannen achterhaald zijn. Regioplan beveelt daarom aan om planprocedures in de nieuwe Omgevingswet zo kort mogelijk te houden. Daarnaast beveelt zij aan om aan het Rijk en provincies mogelijkheden te bieden om visies en algemene regels vast te stellen (om daarin bijvoorbeeld krimpgebieden uit te werken en normen op te leggen ten aanzien van woningbouw).

2. Financiële risico’s bij wegbestemmen plancapaciteit. Het wegbestemmen van plancapaciteit danwel het intrekken van bouwplannen leidt tot het risico van verzoeken om planschadevergoeding. Angst voor planschade kan in krimpgebieden leiden tot risicomijdend gedrag en zo tot stagnatie bij de gewenste herontwikkeling. Regioplan adviseert om bestemmingsplanprocedures en planschadeprocedures (in onderzoek) gelijk te laten lopen. Op deze wijze wordt een geschil over de schade betrokken bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestemmingsplan zelf en is dus niet meer daarna mogelijk. Hiermee worden financiële risico’s beperkt en kan mogelijk tijdwinst worden geboekt.

3.Rigide bestemmingsplan. Uit de rapportage van Regioplan blijkt dat is aangegeven dat bestemmingsplannen vaak te weinig functiedifferentiatie toestaan. Bestemmingsomschrijven worden als te gedetailleerd beschouwd. Wanneer met een functie wil aanpassen, kost dit bovendien veel tijd en geld. Globale plannen zouden meer flexibiliteit geven. Wel wordt gewezen op de mogelijkheden die de huidige Wet ruimtelijke ordening (Wro) biedt, te weten een voorlopige bestemming (artikel 3.2 Wro), wijzigingsbevoegdheid met eventueel uitwerkingsplicht (artikel 3.6 Wro), uitwerkingsplicht (artikel 3.6 Wro) en flexibiliteitsbepalingen zoals opgenomen in artikel 3.6 lid 1 sub c Wro jo. artikel 2.12 lid 1 sub a. In de praktijk wordt echter nog weinig gebruik gemaakt van deze mogelijkheden. Een mogelijke oplossing om toch flexibel af te wijken, is het mogelijk maken van wijzigingen via een omgevingsvergunning (voor strijdig gebruik) die na in ieder geval tien jaar wordt opgenomen in een nieuw bestemmingsplan. Daarnaast zullen de bepalingen inzake vergunningsvrij bouwen in de nieuwe Omgevingswet ruimer worden, waardoor men flexibeler zal kunnen omgaan met bouwen op bepaalde percelen. Regioplan adviseert dan ook om wijzigingen mogelijk te maken via een omgevingsvergunning.

Samenvattend komt Regioplan voor de nieuwe Omgevingswet tot de behoefte om:

  • procedures kort en flexibel te houden;
  • aansluiting te zoeken met de Crisis- en herstelwet ten behoeve van de ontwikkelingsgebieden/gebiedsontwikkelingsplannen;
  • flexibel gebruik van grond en gebouwen mogelijk te maken;
  • mogelijkheden te krijgen om kosten bovenplans te verevenen;
  • plancapaciteit te kunnen reduceren zonder het risico van schadeclaims.

Deze aanbevelingen van Regioplan vloeien voort uit knelpunten die krimpspecifiek zijn bevonden, onder meer omdat ze in krimpgebieden vaker optreden en daar aanzienlijk grotere negatieve gevolgen hebben.

De volledige rapportage van Regioplan kunt u vinden op http://www.regioplan.nl/publicaties/rapporten/op_weg_naar_een_krimpbestendige_omgevingswet_toetspunten_voor_het_voorontwerp_tussenrapportage.

mw. mr. Franca Damen