Het Programma Aanpak Stikstof geldt als gevolg van de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) voor geen enkel Natura 2000-gebied meer. Dat betekent dat het beoordelingskader van het Programma Aanpak Stikstof niet meer geldt. En dat betekent onder andere dat extern salderen weer is toegestaan. Hoe zit het ook alweer met extern salderen? En zijn er nog andere oplossingen om stikstofveroorzakende activiteiten toe te staan?
Extern salderen
Extern salderen is weer toegestaan
Dat extern salderen als gevolg van de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 weer is toegestaan, volgt uit de tekst van artikel 5.5, derde lid, van de Wet natuurbescherming. In dit artikellid staat namelijk dat het verbod van extern salderen alleen geldt in het geval een ‘programma’, zoals het Programma Aanpak Stikstof (PAS), is vastgesteld. Het PAS is weliswaar vastgesteld, maar geldt voor geen enkel Natura 2000-gebied meer. Dit betekent dat extern salderen weer is toegestaan.
Wat houdt extern salderen ook alweer in?
Extern salderen was voordat het PAS op 1 juli 2015 in werking trad in veel gevallen de manier om een natuurvergunning te verkrijgen. Door het stikstofdepositiesaldo (de ammoniakrechten) van een stoppend bedrijf te kopen, kon de oprichting, wijziging en/of uitbreiding van een eigen bedrijf mogelijk worden gemaakt.
Over extern salderen bestaat veel rechtspraak. Mijn blogs hierover zijn hier te lezen.
Per saldo geen toename t.o.v. referentiesituatie
Bij extern salderen mag een activiteit (zoals de uitbreiding van een bedrijf) per saldo niet leiden tot een toename van stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied. Daarvoor moet de stikstofdepositie in de nieuwe situatie worden vergeleken met de stikstofdepositie die is toegestaan op basis van de vergunde situatie in de referentiesituatie.
De referentiesituatie is de laagst vergunde situatie vanaf de datum waarop artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn van toepassing werd op een Natura 2000-gebied (de referentiedatum). Deze referentiedatum is vaak 10 juni 1994 en/of 24 maart 2000. Als er sinds de referentiedatum nog een nieuwe milieutoestemming is verleend, dan mag de stikstofdepositie per saldo niet toenemen ten opzichte van:
- de vergunde situatie ten tijde van de relevante referentiedatum, wanneer de tussentijds verleende milieutoestemming meer ammoniakemissie toestaat dan de vergunde situatie ten tijde van de referentiedatum en niet eerder een natuurvergunning is verleend, of
- de vergunde situatie met de laagst toegestane ammoniakemissie in de periode vanaf de referentiedatum tot de datum van het besluit (natuurtoestemming), wanneer de tussentijds verleende milieutoestemming minder ammoniakemissie toestaat dan de vergunde situatie ten tijde van de referentiedatum en niet eerder een natuurvergunning is verleend.
De referentiesituatie wordt dus bepaald door de laagst vergunde situatie vanaf de referentiedatum.
Voorwaarden extern salderen
Aan extern salderen is een aantal voorwaarden verbonden:
- De milieutoestemming (milieuvergunning, Hinderwetvergunning of melding) van het saldogevend bedrijf (het stoppend bedrijf) moet worden ingetrokken.
- Het saldogevend bedrijf moet een stikstofdepositie veroorzaken op hetzelfde Natura 2000-gebied als het saldo-ontvangend bedrijf (het bedrijf dat wordt opgericht, gewijzigd en/of uitgebreid).
- Er moet een directe samenhang bestaan tussen de intrekking van de milieutoestemming van het saldogevend bedrijf en de verlening van de natuurvergunning voor het saldo-ontvangend bedrijf.
- De directe samenhang wordt aangenomen als de milieutoestemming voor het saldogevend bedrijf daadwerkelijk is of zal worden ingetrokken ten behoeve van het saldo-ontvangend bedrijf. Dit kan worden aangetoond door het intrekkingsbesluit en een overeenkomst tussen beide bedrijven over de overname van het stikstofdepositiesaldo. Daarnaast moet vaststaan dat de bedrijfsvoering van het saldogevend bedrijf daadwerkelijk is of wordt beëindigd.
- Het is niet relevant of tot het moment van de intrekking van de milieutoestemming of tot het moment waarop de overeenkomst over de overname van stikstofdepositie wordt gesloten, nog vee aanwezig was op het bedrijf.
- Het is wel relevant of het saldogevend bedrijf op dat moment feitelijk nog aanwezig was. Dat is het geval als de hervatting van het bedrijf mogelijk is zonder dat daarvoor een natuurvergunning is vereist.
Extra voorwaarde extern salderen
Ten opzichte van de situatie voorafgaand aan de inwerkingtreding van het PAS geldt nu een extra voorwaarde voor extern salderen. Met toepassing van het PAS is namelijk ontwikkelingsruimte uitgedeeld op basis van stoppende agrarische bedrijven. Het stikstofdepositiesaldo van stoppende agrarische bedrijven mag niet dubbel worden benut. Als het stikstofdepositiesaldo van een stopper al is gebruikt in het kader van het PAS, mag het niet nog eens worden gebruikt voor extern salderen.
De extra voorwaarde voor extern salderen is daarom dat het stikstofdepositiesaldo van een stoppend agrarisch bedrijf niet dubbel mag worden benut. De Raad van State heeft in de uitspraak verduidelijkt dat naar zijn oordeel de dubbele inzet van stikstofdepositie is uitgesloten als extern gesaldeerd wordt met een bedrijf dat:
- op 1 juli 2015 geen stikstofdepositie meer veroorzaakte of
- op 1 juli 2018 nog stikstofdepositie veroorzaakte of
- binnen één kilometer afstand van een Natura 2000-gebied staat.
Dubbele inzet van stikstodepositie is niet uitgesloten als extern gesaldeerd wordt met een bedrijf dat feitelijk is beëindigd in de periode 1 juli 2015 – 1 juli 2018.
Rekenprogramma
Het is op dit moment onduidelijk met welk rekenprogramma de stikstofdepositie moet worden berekend bij extern salderen. Op grond van het PAS-beoordelingskader was AERIUS Calculator voorgeschreven voor vergunningaanvragen. Maar omdat het PAS-beoordelingskader voor geen enkel Natura 2000-gebied meer geldt, is het gebruik van AERIUS Calculator wettelijk niet meer verplicht.
Omdat AERIUS Calculator geen geschikt model is voor depositieberekeningen op korte afstand, lijkt het gebruik van Aagro-Stacks (stallen) en KEMA-stacks (industrie) weer voor de hand te liggen. De Raad van State heeft het gebruik van deze modellen eerder namelijk goedgekeurd.
Emissiefactoren Rav
Bij het aanvragen of aanpassen van een natuurvergunning mag voor het bepalen van de omvang van de emissie als gevolg van bepaalde emissiearme stalsystemen mogelijk niet worden uitgegaan van de emissiefactoren in de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav). De reden hiervoor is dat uit onderzoek blijkt dat het emissiereducerend effect van sommige luchtwassers mogelijk lager is dan waarvan bij de emissiefactoren in de Rav is uitgegaan.
Beweiden en bemesten
Verder is het van belang dat bij het aanvragen of aanpassen van een natuurvergunning rekening wordt gehouden met beweiden en bemesten. Hiervoor is in beginsel namelijk ook een natuurvergunning vereist. In een latere blog ga ik hier verder op in.
Intern salderen
In sommige gevallen kan een natuurvergunning mogelijk worden verkregen door intern te salderen. Dan worden binnen het bedrijf emissiereducerende maatregelen genomen die ervoor zorgen dat er ondanks een wijziging of uitbreiding per saldo geen sprake is van een toename van stikstofdepositie.
Hoe moderner een bedrijf is, hoe lastiger het is om intern te salderen. Moderne bedrijven hebben namelijk vaak al emissiereducerende maatregelen toegepast.
Provinciale depositiebank
Een mogelijke oplossing om vergunningverlening in de praktijk weer beter mogelijk te maken, is het opnieuw invoeren van provinciale depositiebanken. In deze depositiebanken zit het stikstofdepositiesaldo van stoppende bedrijven en dat kan worden gebruikt voor het wijzigen en/of uitbreiden van andere bedrijven. Een depositiebank heeft daarmee een vergelijkbare werking als extern salderen.
Verschillende provincies hadden een dergelijke depositiebank ingesteld vóór de inwerkingtreding van het PAS, maar deze depositiebanken voldeden naar het oordeel van de Raad van State niet aan de daaraan te stellen eisen (bijvoorbeeld Noord-Brabant, Gelderland en Utrecht). De depositiebanken zouden in zoverre dan ook aangepast moeten worden.
Mitigerende maatregelen
In sommige gevallen kan een natuurvergunning mogelijk worden gemaakt door andere mitigerende maatregelen te treffen om de gevolgen van de toename van stikstofdepositie tegen te gaan. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan aanvullend beheer.
Bij dergelijke maatregelen is het van belang om rekening te houden met de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019, waarin ook uitgebreid is ingegaan op de vraag in welke gevallen en op welke manier in een passende beoordeling al dan niet rekening mag worden gehouden met bepaalde maatregelen. In deel 2 en deel 3 van mijn blogserie ben ik hierop ingegaan.
ADC-toets
Bij grote, belangrijke projecten kan de zogeheten ‘ADC-toets’ mogelijk een oplossing bieden voor vergunningverlening. Er moet dan worden aangetoond dat er geen alternatieven zijn (A), dat er sprake is van een dwingende reden van groot openbaar belang (D) en dat er eerst voldoende compenserende maatregelen worden getroffen (C).
Aan de eis dat sprake is van een dwingende reden van groot openbaar belang zal niet snel worden voldaan. Een voorbeeld van een situatie waarin hieraan wél werd voldaan, is de Blankenburgverbinding.
Programma Aanpak Stikstof 2.0
Een Programma Aanpak Stikstof 2.0 op basis waarvan opnieuw stikstofveroorzakende activiteiten mogelijk zouden worden gemaakt, zie ik niet voor me. Daarvoor zijn de gebreken die de Raad van State ten aanzien van het PAS heeft vastgesteld naar mijn mening te basaal en te groot.
Andere delen blogserie
Over de andere onderdelen van de uitspraak van de Raad van State kunt u meer lezen in de andere delen van mijn blogserie:
- inleiding
- passende beoordeling
- de verwachte voordelen van maatregelen
- waarvoor kan het PAS nuttig zijn
- onderdelen onverbindend
- gevolgen voor de praktijk
- extern salderen weer ‘hot’ of andere oplossingen? (dit blog)
- eerste reactie overheid
- samenvatting uitspraak
mw. mr. Franca Damen
