Het PASt niet

Het is alweer bijna tien jaar geleden dat het Programma Aanpak Stikstof (PAS) in werking trad en alweer 5,5 jaar geleden dat het PAS sneuvelde in de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019. Het PAS was namelijk niet voldoende passend beoordeeld en voldeed daarom niet aan art. 6 Habitatrichtlijn. (…) Met de deadline van 28 februari 2025 in zicht, zou in theorie ook de legalisatie in zicht moeten zijn. Maar het past niet. De overheid krijgt de legalisatie niet rond. (…) In de Kamerbrief van 28 februari 2024 schuift de minister die verantwoordelijkheid feitelijk ook al af naar PAS-melders.

Lees de hele column van Franca Damen hierover in LTB 2025/1 (zie hier).

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Algemene artikelen, Natuurbescherming , ,

Handhaving tegen PAS-melders niet noodzakelijk

Handhaving tegen PAS-melders is niet noodzakelijk, mits dat (uiteraard) voldoende wordt onderbouwd. Dat blijkt uit drie uitspraken van de Raad van State van 28 februari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:838, 844 en 852). Hierin heeft de Raad van State een principieel oordeel gegeven over de vraag hoe handhavingsverzoeken ten aanzien van PAS-melders moeten worden beoordeeld.

Achtergrond

Met de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 over het voormalige Programma Aanpak Stikstof (PAS) is duidelijk geworden dat PAS-meldingen geen betekenis hebben. Bedrijven die een PAS-melding hebben gedaan, mochten daar achteraf bezien niet mee volstaan. Zij hadden over een natuurvergunning (een omgevingsvergunning Natura 2000-activiteit sinds 1 januari 2024) moeten beschikken. Daarmee zijn bedrijven die op basis van een PAS-melding in werking zijn, feitelijk illegaal geworden. Dit heeft vervelende gevolgen, waaronder de dreiging van handhaving.

Er zijn vele handhavingszaken gestart. Sinds 2021 hebben rechtbanken daar de nodige uitspraken over gedaan. De strekking daarvan was over het algemeen dat provincies ondanks dat PAS-melders te goeder trouw hebben gehandeld, grote bedrijfsbelangen hebben, op grond van de wet legalisatie van de PAS-melding tegemoet mogen zien en maar een geringe stikstofdepositie op Natura 2000-gebied veroorzaken, (mogelijk) toch moeten handhaven tegen PAS-melders.

Over een eerste uitspraak van een rechtbank hierover schreef ik het artikel ‘PAS-meldingen en handhaving’. Voor verdere achtergrondinformatie verwijs ik daar graag naar.

Op 28 februari 2024 deed de Raad van State de eerste uitspraken over de vraag of provincies handhavend moeten optreden tegen PAS-melders.

Overtreding en legaliteitsbeginsel

De Raad van State stelt in de uitspraken van 28 februari 2024 allereerst vast dat er sprake is van een overtreding van de natuurvergunningplicht (artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming zoals die gold tot 1 januari 2024). Een natuurvergunning is niet alleen nodig voor het aanvangen van een activiteit die stikstofdepositie op Natura 2000-gebied veroorzaakt, maar ook voor het voortgaan met die activiteit (ECLI:NL:RVS:2024:844, ro. 6).

Daarom staat het zogeheten ‘legaliteitsbeginsel’ niet aan handhaving tegen PAS-melders in de weg. Het legaliteitsbeginsel bepaalt, kort gezegd, dat handhaving tegen een activiteit alleen mag als die activiteit op grond van de wet- en regelgeving al ‘strafbaar’ was op het moment dat die activiteit werd begaan. Omdat óók voor het voortgaan met een activiteit die stikstofdepositie op Natura 2000-gebied veroorzaakt een natuurvergunning nodig is, is er bij een PAS-melder sprake van een voortdurende overtreding van de natuurvergunningplicht. Daarom staat het legaliteitsbeginsel niet aan handhavend optreden in de weg ondanks dat bij het aanvangen van de activiteit alleen een PAS-melding nodig was.

Geen concreet zicht op legalisatie

Als er sprake is van een overtreding, dan geldt als uitgangspunt dat daar handhavend tegen moet worden opgetreden. Er gelden twee uitzonderingen:

  • als er sprake is van concreet zicht op legalisatie van de overtreding;
  • als handhaving onevenredig is voor de overtreder (in dit geval: de PAS-melder).

Bij PAS-melders is er volgens de Raad van State over het algemeen geen sprake van concreet zicht op legalisatie. De wettelijke verplichting voor de minister van Natuur en Stikstof en provincies om PAS-meldingen te legaliseren (tot 1 januari 2024 opgenomen in artikel 1.13a van de Wet natuurbescherming; vanaf 1 januari 2024 opgenomen in artikel 22.21 van de Omgevingswet), de vaststelling van het legalisatieprogramma, de aanmelding voor deelname aan dat programma, de verificatie van de gegevens die daarvoor zijn ingediend door de provincie en een brief van de provincie dat een PAS-melder kan deelnemen aan het legalisatieprogramma, zijn voor de Raad van State onvoldoende om concreet zicht op legalisatie aan te nemen.

Die omstandigheden voorzien wel in de mogelijkheid tot legalisatie, maar voor daadwerkelijke legalisatie zijn nog verdere stappen nodig. Daardoor is het volgens de Raad van State nog onvoldoende aannemelijk dat PAS-melders op korte termijn zullen worden gelegaliseerd. Dat is afhankelijk van de bronmaatregelen en wanneer de opbrengsten daarvan beschikbaar worden gemaakt.

Handhaving onevenredig

Handhavend optreden tegen PAS-melders kan gelet op de omstandigheden onevenredig zijn. De Raad van State heeft daarover in de uitspraken het volgende overwogen.

“De Afdeling ziet in (1) de individuele belangen van de PAS-melders, (2) de rechtszekerheid die PAS-melders aan het PAS-regime mochten ontlenen, (3) de verschillende uitlatingen van de overheid na de PAS-uitspraak dat PAS-melders zullen worden gelegaliseerd, (4) het legalisatieprogramma dat ervan uitgaat dat medio 2025 alle PAS-melders een natuurvergunning kunnen aanvragen, en (5) het feit dat het legalisatieprogramma in uitvoering is en de bedrijven daarin de mogelijke stappen hebben ondernomen, bijzondere omstandigheden die voor het college aanleiding kunnen zijn om handhavend optreden onevenredig te achten in verhouding tot het natuurbelang en tot medio 2025 af te zien van handhavend optreden. Of daadwerkelijk kan worden afgezien van handhavend optreden, kan het college echter pas beoordelen nadat het de vraag heeft beantwoord of er een redelijk evenwicht is tussen de belangen van de PAS-melders en de belangen die worden gediend met handhavend optreden (het natuurbelang). Hiervoor is nodig dat de gevolgen van het niet handhavend optreden voor de natuur in beeld zijn en zijn afgewogen voor tenminste dezelfde periode, dus tot uiterlijk medio 2025. Aan het natuurbelang kan in die afweging tegemoet worden gekomen door het treffen van maatregelen. Als daarvoor wordt gekozen dan moeten die maatregelen ten minste gelden tot medio 2025. Wanneer die maatregelen inhouden dat bepaalde activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken stoppen, moet vaststaan dat in die periode de activiteiten die zijn betrokken in de maatregelen, niet kunnen worden hervat.”

De bijzondere situatie waarin PAS-melders zijn komen te verkeren, kunnen dus een reden zijn om van handhaving af te zien. Maar daarvoor moeten provincies wel ook het natuurbelang afwegen. Aan het natuurbelang kan tegemoet worden gekomen door het treffen van maatregelen. De Raad van State kijkt daarbij naar de periode tot medio 2025, omdat het legalisatieprogramma ervan uitgaat dat PAS-melders dan een natuurvergunning kunnen aanvragen.

Als provincies ten behoeve van het natuurbelang maatregelen treffen die inhouden dat een stikstofdepositie veroorzakende activiteit (tijdelijk) stopt, dan moet dat ook worden geborgd. In de uitspraken van 28 februari 2024 zijn daarvan twee voorbeelden te vinden: extern salderen en het bemestingsverbod in Overijssel.

Voor afzien van handhaving op basis van (een vergunningaanvraag op basis van) extern salderen is van belang dat (1) de saldogever de activiteiten heeft beëindigd en beëindigd houdt en (2) de vergunningen van de saldogever zijn ingetrokken (ECLI:NL:RVS:2024:852, ro. 11.4). Het additionaliteitsvereiste speelt daarbij in het kader van handhaving – anders dan in het kader van een natuurvergunning op basis van extern salderen – geen rol. (NB: de Raad van State noemt het bij handhaving daarom ook geen extern salderen, maar het inzetten van “de beëindiging van stikstofveroorzakende activiteiten”; zie ro. 11.6).

Voor afzien van handhaving op basis van het bemestingsverbod (of een andere generieke maatregel) is van belang dat die

“maatregel wordt getroffen voor tenminste dezelfde periode als dat wordt afgezien van handhavend optreden (uiterlijk medio 2025), de activiteiten die in de maatregel zijn betrokken zijn beëindigd en niet hervat kunnen worden in de periode, en een registratie wordt bijgehouden welke depositieafname door de maatregel (per hexagon) wordt ingezet voor welk bedrijf” (ECLI:NL:RVS:2024:838, ro. 12.3).

Omdat het bemestingsverbod van Overijssel een maatregel is die jaarlijks moet worden heroverwogen, zijn de gevolgen voor het natuurbelang ten onrechte niet voor dezelfde periode afgewogen als die waarin wordt afgezien van handhaving. “Door de handhaafbaarheid van het bemestingsverbod staat wel vast dat de stikstofveroorzakende activiteit – voor de looptijd van het bemestingsverbod – niet kan worden hervat. Daarnaast (…) wordt in een boekhouding op hexagonniveau (…) bijgehouden welke depositie voor welke PAS-melder wordt ingezet.” Het additionaliteitsvereiste speelt hierbij – net als bij ‘extern salderen’ in het kader van handhaving – geen rol.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Natuurbescherming, Rechtspraak natuur , , , , , , , , , , , , , ,

Bedrijfsadressen PAS-meldingen moeten openbaar

De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit moet ook de bedrijfsadressen van PAS-meldingen openbaar maken. Dat oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 19 januari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:128).

In een uitspraak van 27 januari 2021 oordeelde de Raad van State al dat de minister de locatiegegevens van PAS-meldingen openbaar moet maken. Naar aanleiding daarvan heeft de minister de coördinatiepunten van de emissiebronnen openbaar gemaakt.

De partij die verzocht heeft om de gegevens openbaar te maken, vond dat onvoldoende en is daarom opnieuw naar de rechtbank gestapt. In een uitspraak van 25 juni 2021 stelde rechtbank Noord-Nederland deze partij in het gelijk en oordeelde dat de minister ook de bedrijfsadressen van PAS-meldingen openbaar moest maken.

De minister was het daar niet mee eens en heeft daarom bij de Raad van State hoger beroep ingediend tegen de uitspraak van de rechtbank. Maar de Raad van State stelde de minister in de uitspraak van 19 januari 2022 in het ongelijk. De minister moet de bedrijfsadressen alsnog binnen drie weken (na de uitspraak) openbaar maken.

“De Afdeling heeft zich in haar uitspraak van 27 januari 2021 uitgelaten over de locatiegegevens in de PAS-meldingen. Zij heeft in de PAS-meldingen vier categorieën van locatiegegevens genoemd. Het gaat om i) het adres van de persoon of rechtspersoon voor wie de melding is gedaan; ii) een kaartje genaamd “Locatie Situatie 1” en de bijbehorende locatiegegevens van de “Emissie (per bron) Situatie 1”; iii) een kaartje genaamd “Locatie Situatie 2” en de bijbehorende locatiegegevens van de “Emissie (per bron) Situatie 2” en iv) locatiegegevens in de vorm van een kaartje over de “Depositie natuurgebieden” (zie overweging 6.1 van de uitspraak van 27 januari 2021). Het gaat in deze zaak om de gegevens die onder categorie i) vallen. Ook die gegevens heeft de Afdeling in haar uitspraak aangemerkt als locatiegegevens. Dat betekent dat de minister ook die gegevens openbaar moet maken, tenzij het verstrekken van deze gegevens, zoals de Afdeling in overweging 7 e.v. van haar uitspraak van 27 januari 2021 duidelijk heeft gemaakt, niet opweegt tegen de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage, als bedoeld in artikel 10, zevende lid, aanhef en onder b, van de Wob.

5.3.    Wél heeft de Afdeling, zoals de minister terecht stelt, in overweging 6.2 (en ook in overweging 6.6) de kanttekening gemaakt dat voor het locatiegegeven dat bestaat uit het adres van de natuurlijke of rechtspersoon voor wie de melding is gedaan, geldt dat dit adres alleen milieu-informatie is als het adres gelijk is aan de locatie van de activiteiten waarvoor de melding is gedaan. Deze kanttekening betekent, anders dan de minister betoogt, niet dat bedrijfsadresgegevens niet onder locatiegegevens vallen, omdat de bedrijfswoning van de agrariër niet de locatie van de stikstofemissie is. (…) De kanttekening die de Afdeling bij categorie i) heeft gemaakt, betekent dat het adres van degene voor wie de melding is gedaan geen locatiegegeven is, als het adres van de PAS-melder niet gelijk is aan het locatieadres van de (bedrijfs)activiteiten. Dat, zoals de minister stelt, met alleen de X- en Y-coördinaten voldoende kan worden gecontroleerd of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies door het bestuursorgaan juist is – deze stelling heeft MOB overigens bestreden – maakt dit oordeel niet anders. De Afdeling heeft in haar eerdere uitspraak van 27 januari 2021 ook geoordeeld dat de onder i) tot en met iv) omschreven locatiegegevens dusdanig met elkaar samenhangen dat geen mogelijkheid bestaat om het ene locatiegegeven wel en het andere locatiegegeven niet aan te merken als milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat uit de uitspraak van de Afdeling volgt dat de bedrijfsadresgegevens van de PAS-meldingen als locatiegegevens moeten worden beschouwd. Daaruit volgt, zoals de rechtbank ook terecht heeft geoordeeld, dat deze bedrijfsadresgegevens in de PAS-meldingen als emissiegegevens moeten worden aangemerkt.”

De minister moet de bedrijfsadressen van PAS-melders, zoals aangegeven, binnen drie weken na 19 januari 2022 openbaar maken.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Agrarisch recht, Algemene artikelen, Formeel en procedureel, Natuurbescherming, Overheid, Rechtspraak natuur, Vergunningen , , ,

PAS-meldingen en handhaving

Met de PAS-uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 is duidelijk geworden dat PAS-meldingen geen betekenis hebben. Bedrijven die een PAS-melding hebben gedaan, mochten daar achteraf bezien niet mee volstaan. Zij hadden over een natuurvergunning moeten beschikken. Daarmee zijn bedrijven die op basis van een PAS-melding in werking zijn, feitelijk illegaal geworden. Dit heeft vervelende gevolgen, waaronder de dreiging van handhaving. Op 22 september 2021 heeft rechtbank Midden-Nederland hier een uitspraak over gedaan (ECLI:NL:RBMNE:2021:4523).

Uitgangspunt bij overtreding

Als een bedrijf wel een PAS-melding heeft maar geen natuurvergunning terwijl die natuurvergunning eigenlijk wel nodig is, dan is dat een overtreding. Dat een PAS-melder te goeder trouw heeft gehandeld, maakt dat niet anders.

Als er sprake is van een overtreding, geldt het uitgangspunt dat het bevoegd gezag daar handhavend tegen moet optreden. Bij de natuurwetgeving is het bevoegd gezag bijna altijd Gedeputeerde Staten van de provincie.

Er zijn twee uitzonderingen wanneer van handhaving mag worden afgezien:

  • als er sprake is van concreet zicht op legalisatie van de overtreding;
  • als handhaving onevenredig is voor de overtreder (in dit geval: de PAS-melder).

De uitspraak van rechtbank Midden-Nederland van 22 september 2021 gaat dan ook over de vraag of er sprake is van een van deze uitzonderingen.

Concreet zicht op legalisatie

Volgens de rechtbank is voor concreet zicht op legalisatie in ieder geval een ontvankelijke vergunningaanvraag nodig. Het aanmelden van een PAS-melding voor legalisatie en het daarvoor indienen van gegevens kan volgens de rechtbank niet als een ontvankelijke vergunningaanvraag worden gezien.

De rechtbank kijkt vervolgens (toch) nog verder. De rechtbank gaat in op de wijziging van de Wet natuurbescherming per 1 juli 2021. Daarin is onder andere de wettelijke verplichting voor de overheid opgenomen om PAS-meldingen (en ‘PAS-berekeningen’) te legaliseren. Maar daarmee zijn PAS-meldingen nog niet gelegaliseerd. Hoe dat legaliseren precies zal gebeuren, is nog onduidelijk. Hiervoor zal een legalisatieprogramma worden vastgesteld. Dit staat in de Wet natuurbescherming en wordt nog verder uitgewerkt in een ministeriële regeling. Voor die regeling is wel een concept tekst gemaakt, maar die regeling geldt nog niet. Daarom betwijfelt de rechtbank of er sprake kan zijn van concreet zicht op legalisatie.

Handhaving onevenredig

Om te beoordelen of handhaving onevenredig is, moeten de belangen van het bedrijf worden afgewogen tegen de natuurbelangen. Bij het bedrijf spelen bedrijfsbelangen en het belang van de rechtszekerheid. De rechtbank merkt op dat de PAS-melder te goeder trouw en in overeenstemming met de op dat moment geldende regelgeving heeft gehandeld. Maar dat mag volgens de rechtbank nog niet automatisch een reden zijn om niet te handhaven. Daarvoor moeten ook de natuurbelangen worden meegewogen.

Bij de afweging tussen de belangen van de PAS-melder en de natuurbelangen kan de provincie volgens de rechtbank mogelijk aansluiten bij de uitspraak van de Raad van State van 20 januari 2021 over het intrekken van natuurvergunningen. Dat komt erop neer dat de provincie moet beoordelen:

  • of in het betrokken Natura 2000-gebied een significante verstoring van de natuurwaarden dreigt en
  • of de activiteiten waarvoor de PAS-melding is gedaan effecten hebben op die natuurwaarden.

Zo ja, dan moet de provincie beoordelen:

  • of het beëindigen van de activiteiten waarvoor de PAS-melding is gedaan een ‘passende maatregel’ is om verslechtering met significante effecten van Natura 2000-gebied te voorkomen en
  • of andere passende maatregelen getroffen kunnen en zullen worden.

Daarbij merkt de rechtbank nog het volgende op:

“Ten opzichte van PAS-vergunningen zullen activiteiten op basis van PAS-meldingen doorgaans minder snel een passende maatregel zijn, omdat het om geringe stikstofdeposities gaat. Dat laat onverlet dat niet is uitgesloten dat het beëindigen van activiteiten van PAS-melders nodig kan zijn als sprake is van een stikstofoverbelast Natura 2000-gebied en geen andere passende maatregelen voorhanden zijn.”

De rechtbank oordeelt dus niet dat de provincie handhavend moet optreden tegen PAS-melders. Maar de provincie moet in een besluit op een handhavingsverzoek wel ook de natuurbelangen meewegen.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Natuurbescherming, Programmatische aanpak stikstof, Rechtspraak natuur , , , ,

Bedrijfsadressen PAS-meldingen moeten openbaar

De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit moet ook de bedrijfsadressen van PAS-meldingen openbaar maken. Dat is de conclusie van een uitspraak van de uitspraak van rechtbank Noord-Nederland van 25 juni 2021 (ECLI:NL:RBNNE:2021:2715).

In een uitspraak van 27 januari 2021 oordeelde de Raad van State al dat de minister de locatiegegevens van PAS-meldingen openbaar moet maken. Naar aanleiding daarvan heeft de minister de coördinatiepunten van de emissiebronnen openbaar gemaakt. Volgens rechtbank Noord-Nederland is dat gelet op de uitspraak van de Raad van State van 27 januari 2021 niet genoeg.

“Gelet op rechtsoverweging 7. en de door de gemachtigde van verzoekster ingebrachte gronden naar aanleiding van het bestreden besluit van 4 maart 2021 beperkt het geschil zich in dit geval tot de vraag of de locatiegegevens ook de bedrijfsadressen waar de stikstof veroorzakende activiteiten plaatsvinden, omvatten.

8.2. De voorzieningenrechter stelt vast dat de Minister in dit geval heeft geweigerd om de bedrijfsadressen uit de PAS-meldingen te verstrekken. In dit verband constateert de voorzieningenrechter dat de Minister zich in voormeld besluit op het standpunt heeft gesteld dat het geschil zoals voorgelegd aan de voorzieningenrechter en daarmee ook de uitspraak van de voorzieningenrechter zich zou hebben beperkt tot de coördinatiepunten van de emissiebronnen. 

De voorzieningenrechter kan deze motivering van de Minister niet volgen al was het maar omdat, zoals ook uit rechtsoverweging 6. van de uitspraak van 3 juli 2020 (ECLI:NL:RBNNE:2020:2388) blijkt dat ook de Minister er in haar verweer tegen het verzoek van uitging dat het geschil mede zag op de bedrijfsadresgegevens. 

De voorzieningenrechter constateert ook dat voor zover daar al een misverstand over zou hebben kunnen bestaan, de Minister volledige duidelijkheid had kunnen verkrijgen over de betekenis van de uitspraak van de voorzieningenrechter door de uitspraak in het hoger beroep dat zij tegen deze uitspraak heeft ingediend. Dit betreft de uitspraak van 27 januari 2021 van de AbRvS (ECLI:NL:RVS:2021:153), en dan met name de rechtsoverwegingen 6.1, 6.2 en 6.6. (…)

Uit voormelde uitspraak van de AbRvS en de hiervoor aangehaalde rechtsoverwegingen blijkt dat ook de AbRvS van oordeel is dat locatiegegevens als emissiegegevens dienen te worden beschouwd en dat de bedrijfsadresgegevens van de PAS-meldingen als locatiegegevens moeten worden aangemerkt. Hieruit volgt naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat deze bedrijfsadresgegevens in de PAS-meldingen als locatiegegevens moeten worden beschouwd en tevens dat deze locatiegegevens als emissiegegevens moeten worden aangemerkt.”

Rechtbank Noord-Nederland heeft de minister opgedragen om alsnog de bedrijfsadresgegevens in de PAS-meldingen openbaar te maken, tenzij dit adres niet gelijk is aan de locatie van de activiteiten waarvoor de melding is gedaan.

Gelet op de manier waarop de minister tot op heden uitvoering heeft gegeven aan de uitspraken, heeft de rechtbank een forse dwangsom aan de uitspraak verbonden. Als de minister de bedrijfsadresgegevens niet op tijd openbaar maakt, moet de minister dus forse dwangsommen betalen.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Agrarisch recht, Agrarische milieuaspecten, Natuurbescherming, Rechtspraak natuur , ,
1 2 3