Overzicht stikstofbrieven 13 oktober 2020

Op 13 oktober 2020 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een groot aantal Kamerbrieven over stikstof gestuurd. In dit artikel wordt hiervan een kort overzicht gegeven.

Wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering

De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister) heeft het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering naar de Tweede Kamer gestuurd. In dit wetsvoorstel wordt de structurele aanpak stikstof geborgd. Daarnaast voorziet het wetsvoorstel in een stikstofreductiewaarde die in 2030 moet worden bereikt (resultaatsverplichting) en in een vrijstelling van de natuurvergunningplicht voor activiteiten in de bouwsector voor zover het de aanleg-/bouwfase betreft.

Onderzoek Natura 2000

In een Kamerbrief van 13 november 2019 heeft de minister aangegeven onderzoek te zullen laten uitvoeren naar de aanwijzing van Natura 2000-gebieden en de (on)mogelijkheden tot wijziging, samenvoeging en/of herindeling van deze gebieden. Dit onderzoek is inmiddels uitgevoerd. In de Kamerbrief van 13 oktober 2020 van de minister is te lezen dat de conclusie van het onderzoek naar Natura 2000 feitelijk is dat er geen (noemenswaardige) mogelijkheden zijn om te komen tot een wijziging van (de status van) Natura 2000-gebieden.

De besluiten waarin de Natura 2000-gebieden zijn aangewezen en/of gewijzigd, bevatten volgens het onderzoek Natura 2000 niet meer instandhoudingsdoelstellingen dan voortvloeien uit de Vogel- en Habitatrichtlijn. Er zijn geen Natura 2000-gebieden gevonden die definitief niet meer kunnen bijdragen aan het verwezenlijken van die doelstellingen. Het samenvoegen of herindelen van Natura 2000-gebieden is onder strikte voorwaarden wel mogelijk.

Reactie op advies ‘Niet alles kan overal’

Op 8 juni 2020 heeft het Adviescollege stikstofproblematiek Remkes het advies ‘Niet alles kan overal’ uitgebracht. Hierin adviseert het Adviescollege Remkes het Programma Nationale Natuurdoelstellingen. Dit programma brengt twee hoofdopgaven met zich mee: een natuuraanpak en een stikstofaanpak, met een wezenlijke reductie van de NH3-emissie en de NOx-emissie.

In een Kamerbrief van 13 oktober 2020 heeft de minister een reactie gegeven op dit advies. Deze reactie komt er in de kern op neer dat veel van de aanbevelingen uit het advies een plek hebben gekregen in de structurele aanpak stikstof. Dat is opmerkelijk te noemen, aangezien de structurele aanpak eerder bekend is gemaakt (namelijk op 24 april 2020) dan het advies (8 juni 2020). Overigens komt de strekking van de structurele aanpak stikstof en het advies ‘Niet alles kan overal’ wel overeen, namelijk inzetten op natuur(herstel)maatregelen en een forse reductie van de stikstofemissie/-depositie.

Daarnaast heeft het kabinet een aantal kernadviezen van het Adviescollege Remkes overgenomen, namelijk het wettelijk vastleggen van de stikstofdoelstelling (stikstofreductiewaarde) in een resultaatsverplichting en het verkennen van de mogelijkheden voor een drempelwaarde voor de bouw (hetgeen in het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering heeft geresulteerd in een vrijstelling van de natuurvergunningplicht voor activiteiten in de aanleg-/bouwfase in de bouwsector).

In de Kamerbrief is verder onder andere het volgende te lezen:

  • Het kabinet is nog steeds voornemens om een natuurbank in te stellen met daarin een voorraad ‘compensatienatuur’. Om die natuur ook daadwerkelijk voor het beoogde doel te kunnen gebruiken, wordt een wetsvoorstel voorbereid. De minister streeft ernaar het wetsvoorstel in het najaar van 2020 in consultatie te brengen.
  • Het kabinet maakt ondanks het advies van het Adviescollege Remkes geen onderscheid tussen NOx- en NH3 emissies. Een van de redenen hiervoor is dat een dergelijk onderscheid op de korte termijn de vergunningverlening onnodig ingewikkeld zou maken.
  • Het kabinet is nog steeds voornemens om een beëindigingsregeling in te voeren die gericht is op het opkopen van veehouderijen met een hoge stikstofdepositie op Natura 2000-gebied (de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties). Het is de bedoeling dat deelname aan de beëindigingsregeling vrijwillig is. Op dit moment worden de contouren en hoofdlijnen van de regeling ontworpen.
  • Er komt geen apart ‘stikstofprogramma’ voor duurzame energieprojecten, zoals de minister eerder had aangekondigd. Hiervoor blijkt geen juridische basis te zijn.

Reactie op advies ‘Meer meten, robuuster rekenen’

Op 15 juni 2020 heeft het Adviescollege Hordijk (het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof) het advies ‘Meer meten, robuuster rekenen’ uitgebracht. In dit advies heeft het Adviescollege Hordijk onder andere geconcludeerd dat het rekenmodel AERIUS Calculator niet doelgeschikt is, omdat er sprake is van:

  • een onbalans tussen het detail dat het stikstofbeleid vraagt en de mate van wetenschappelijke onzekerheid in het berekenen van stikstofdepositie op een klein oppervlak en
  • een ongelijke behandeling van verschillende sectoren door het gebruik van verschillende modellen bij vergunningverlening. Bovendien geldt er voor wegen een afkapgrens van 5 km, terwijl die voor bijvoorbeeld stallen niet bestaat.

In een Kamerbrief van 13 oktober 2020 heeft de minister een reactie gegeven op dit advies. De conclusie hiervan is dat de overheid AERIUS Calculator zal blijven gebruiken en voorschrijven, omdat dit model op dit moment volgens het kabinet het best beschikbare model is. Wel zal nog naar de aanbevelingen van het Adviescollege Hordijk worden gekeken. Ook zal het meetnet worden uitgebreid. Maar net zoals AERIUS Calculator (ondanks de kritiek daarop) blijft, blijft ook het (op de ‘achtergrond’ gebruikte) aparte rekenmodel voor wegen met een afkapgrens van 5 km (ondanks de kritiek daarop). Volgens het kabinet bestaan daarvoor goede argumenten. Het rekenmodel dat op de achtergrond voor wegen wordt gebruikt, is namelijk specifiek voor wegverkeer ontwikkeld en wordt al lange tijd gebruikt.

Dit heeft de minister ook aangegeven in de beantwoording van verschillende Kamervragen over NEMA en AERIUS Calculator. In de betreffende Kamerbrief van 13 oktober 2020 daarover, is verder onder andere het volgende te lezen:

  • Er komt een structurele voermaatregel. Er is alleen nog niet voorzien hoe die wordt vormgegeven. Ook is nog niet duidelijk of deze op hexagoonniveau doorgerekend zal moeten worden.
  • Tot 13 oktober 2020 waren er nog geen natuurvergunningen verleend op basis van de stikstofruimte die is gecreëerd door de snelheidsverlaging op snelwegen. Wel worden daarvoor in de komende weken de eerste ontwerpbesluiten voor woningen verwacht.

Subsidieregeling sanering varkenshouderij

Volgens de Regeling spoedaanpak stikstof bouw en infrastructuur was het de bedoeling om het stikstofregistratiesysteem voor de woningbouw en infrastructuur onder andere te vullen met een voermaatregel die nog in 2020 zou gelden. De minister heeft uiteindelijk van deze voermaatregel afgezien. Maar om het stikstofregistratiesysteem toch genoeg te vullen, zou een deel van de stikstofreductie die wordt bereikt met de Subsidieregeling sanering varkenshouderij, worden ingezet voor dat systeem. Daar bestonden meteen de nodige vraagtekens bij, onder andere omdat de definitieve deelname aan de subsidieregeling nog niet bekend was.

In een Kamerbrief van 13 oktober 2020 heeft de minister verschillende Kamervragen hierover beantwoord. Daarin heeft de minister onder andere aangegeven dat er (inderdaad) nog geen definitieve cijfers over deelname aan de regeling zijn. Pas op basis van daadwerkelijk gesaneerde varkenshouderijen is een doorrekening van de stikstofreductie te maken, die – aldus de minister – de basis biedt voor vergunningverlening voor woningbouw en infrastructuur.

Extern salderen

Op 13 oktober 2020 heeft de minister ook nog twee Kamerbrieven gestuurd met daarin een antwoord op verschillende Kamervragen over extern salderen (zie hier en hier). In een Kamerbrief van 7 februari 2020 heeft de minister aangegeven dat zij en de provincies maatregelen willen treffen om te voorkomen dat er bij het openstellen van extern salderen een ongerichte en ongecontroleerde opkoop van veehouderijen plaatsvindt. Om die reden hebben provincies lange tijd extern salderen met veehouderijen niet mogelijk gemaakt. Sinds kort staan sommige provincies dat alsnog toe, maar veel provincies nog steeds niet.

In de Kamerbrieven van 13 oktober 2020 heeft de minister aangegeven dat zij met de provincies beheersmaatregelen heeft getroffen om grip te houden op extern salderen met veehouderijen. Wat die maatregelen zijn, is onduidelijk. Mogelijk doelt de minister hiermee op de maandelijkse monitoring die zal plaatsvinden. Die monitoring is mogelijk doordat de provincies die extern salderen met veehouderijen hebben opengesteld, daaraan de voorwaarde hebben verbonden dat hiervan vooraf een melding bij de provincie moet worden gedaan. Extern salderen wordt ook maar voor één jaar opengesteld. Als zich eventuele ongewenste effecten zullen voordoen, zal de minister samen met de provincies ingrijpen, zo is in de Kamerbrieven van 13 oktober 2020 te lezen.

Verder is in de Kamerbrieven onder andere te lezen dat de provincies werken aan een regionaal stikstofregistratiesysteem en bevestigt de minister nogmaals dat PAS-meldingen legaal zullen worden gehouden.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Structurele aanpak stikstof

Op 24 april 2020 heeft het kabinet de structurele aanpak stikstof bekend gemaakt. In de betreffende Kamerbrief licht de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit toe welke maatregelen het kabinet neemt om de uitstoot en neerslag van stikstof te verminderen, de natuur te herstellen en de vergunningverlening verder op gang te brengen.

 

Nieuwe punten

De maatregelen – die hierna zullen worden toegelicht – bevatten naar mijn mening weinig nieuws. Wat wel opvalt, zijn de volgende punten.

  1. Er wordt een streefwaarde voor stikstofreductie in 2030 in wet-/regelgeving vastgelegd. Hiervoor moet de stikstofdepositie in 2030 gemiddeld met 255 mol/ha/jaar dalen.
  2. Er wordt een ontwikkelreserve van 20 mol/ha/jaar ingesteld voor het legaal houden van PAS-meldingen en voor projecten met nationale belangen.
  3. De bronmaatregelen zijn vooral gericht op de veehouderij. Deze zien onder andere op nadere eisen aan veevoer, het uitbreiden van weidegang, het emissiearm uitrijden van mest, mestverwerking en de twee hierna te noemen punten.
  4. Er komt een beëindigingsregeling (in de vorm van een subsidieregeling) voor veehouders nabij Natura 2000-gebieden die willen stoppen.
  5. Er komen aangescherpte ammoniakemissienormen voor de veehouderij. Deze zullen (uiteindelijk) niet alleen op nieuwe stallen en renovaties zien, maar ook op bestaande stallen.
  6. Het verleasen van stikstofruimte voor activiteiten met tijdelijke stikstofdepositie wordt binnenkort mogelijk.
  7. Provincies krijgen een ‘goedkeurende’ rol bij extern salderen. Zij moeten toetsen of de activiteit waarvoor iemand extern wil salderen, past binnen de gebiedsgerichte aanpak.
  8. In de gebiedsgerichte aanpak worden niet alleen natuurherstelmaatregelen opgenomen, maar ook de nationale bronmaatregelen en maatregelen die decentrale overheden (zoals provincies en gemeenten) nemen om de stikstofdepositie te laten dalen.

 

Natuurherstelmaatregelen

Maatregelen ten behoeve van natuurbehoud- en herstel

Op grond van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) was de overheid al verplicht om natuurherstelmaatregelen uit te voeren. Het kabinet treft nu extra van deze maatregelen om te voldoen aan de verplichtingen uit de Europese Habitatrichtlijn (artikel 6, eerste en tweede lid). Het gaat onder andere om maatregelen om de negatieve gevolgen van overmatige stikstofdepositie op de natuurkwaliteit te verminderen en de natuur en biodiversiteit te verbeteren. Voorbeelden hiervan zijn het versnellen en intensiveren van natuurherstelmaatregelen, het verbeteren van hydrologie in en rondom natuurgebieden, het versneld verwerven en inrichten van gronden en aanplant van nieuw bos ter compensatie van bomenkap.

 

Natuurinclusieve ruimtelijke inrichting

Het is de bedoeling om te zorgen voor een betere ruimtelijke integratie van natuur met andere functies als landbouw, energieopwekking, woningbouw en infrastructuur. Zo moet meer natuurinclusief areaal worden ontwikkeld. De natuur die zo ontstaat, zal niet als Natura 2000-gebied worden aangewezen of leiden tot uitbreiding van bestaande Natura 2000-gebieden.

 

Gebiedsgerichte aanpak

Provincies moeten een gebiedsgerichte aanpak voor de stikstofproblematiek vaststellen. De nationale structurele aanpak stikstof werkt door in deze gebiedsgerichte aanpak en wordt voor een deel gebiedsgericht ingevuld. De gebiedsgerichte aanpak bestaat uit:

  1. natuurherstelmaatregelen;
  2. nationale bronmaatregelen (die gebiedsgericht worden geïmplementeerd);
  3. maatregelen die decentrale overheden (zoals provincies en gemeenten) nemen om de stikstofdepositie te laten dalen.

In alle provincies is inmiddels een plan van aanpak vastgesteld voor de gebiedsgerichte aanpak. Het Rijk wil bestuurlijke afspraken met de provincies maken over de gebiedsgerichte aanpak en deze afspraken voor de zomer formaliseren.

 

Bronmaatregelen

Streefwaarde stikstofreductie voor 2030

Het kabinet stelt een streefwaarde voor stikstofreductie in 2030 vast. Dan moet de stikstofdepositie op ten minste de helft van de hectares met stikstofgevoelige natuur in Natura 2000-gebieden onder de kritische depositiewaarde (KDW) worden gebracht. Daarvoor moet de stikstofdepositie gemiddeld met 255 mol/ha/jaar in 2030 dalen. Deze daling bestaat uit de volgende ‘onderdelen’:

  1. Ongeveer 120 mol wordt bereikt door eerder vastgesteld beleid gericht op stikstofreductie in de landbouw, mobiliteit, industrie en energie.
  2. Ongeveer 25 mol wordt bereikt door de maatregelen uit het Klimaatakkoord.
  3. Voor de ongeveer 110 resterende mol neemt het kabinet bronmaatregelen.

De streefwaarde zal in de wet-/regelgeving worden vastgelegd.

 

Ontwikkelreserve

Het kabinet stelt een ontwikkelreserve in van minimaal 20 mol/ha/jaar. Deze is deels bedoeld voor het legaal houden van PAS-meldingen en deels voor nationale belangen (zoals projecten in de infrastructuur, waterveiligheid, woningbouw, defensie en energietransitie).

 

Pakket bronmaatregelen en monitoring & bijsturing

Er wordt een pakket aan bronmaatregelen getroffen. De verplichting hiertoe wordt in wet-/regelgeving vastgelegd. Ook de systematiek voor monitoring en bijsturing van onder andere de streefwaarde en het maatregelenpakket wordt in wet-/regelgeving vastgelegd.

 

Bronmaatregelen in de landbouw
  1. Er wordt geprobeerd om alle inschrijvingen op de warme saneringsregeling voor de varkenshouderij te honoreren, voor zover deze aan de gestelde eisen voldoen. Hiervoor wordt extra budget beschikbaar gesteld.
  2. Er komt een beëindigingsregeling (in de vorm van een subsidieregeling) voor veehouders die willen stoppen, gericht op het verminderen van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Om deel te kunnen nemen aan de regeling moet de veehouderij een bepaalde, nog onbekende, ondergrens aan stikstofdepositie veroorzaken. Veehouderijen met de hoogste stikstofdepositie komen als eerste in aanmerking. De regeling wordt op z’n vroegst begin 2021 opengesteld.
  3. Er komt een ministeriële regeling waarin nadere eisen aan veevoer worden gesteld. De minister heeft deze bevoegdheid op grond van de Spoedwet aanpak stikstof. Er worden maxima gesteld aan het ruw eiwitgehalte in mengvoer (en mogelijk ander krachtvoer) dat een melkveehouder gebruikt. De regeling kan naar verwachting vanaf 1 september 2020 in werking treden. Voor de jaren na 2020 wordt ingezet op een met de sector overeen te komen afsprakenkader, gericht op voermanagementmaatregelen.
  4. De ambitie van het kabinet is om het aantal uren weidegang uit te breiden met 125 uren in 2021 en 250 uren vanaf 2022. Het is nog niet duidelijk of dit wordt vastgelegd en zo ja, hoe.
  5. Het kabinet heeft voornemens voor het emissiearm uitrijden van mest. Daarvoor wil het kabinet bedrijven stimuleren om regenwater op te vangen van staldaken en erf om daarmee mest te kunnen verdunnen. Ook wil het kabinet bezien hoe verdunning in de praktijk daadwerkelijk door kan gaan. Hiervoor moet de meststoffenregelgeving worden aangepast.
  6. Er komt een Subsidieregeling brongerichte verduurzaming voor innovatie in nieuwe staltechnieken (stalmaatregelen). Ook (b)lijken er aangescherpte ammoniakemissienormen te komen voor de veehouderij. Deze zullen gelden voor nieuwe stallen en renovaties. Maar ook bestaande stallen zullen (op termijn) moeten worden aangepast. Boeren worden via subsidie ondersteund bij het doorvoeren van de benodigde aanpassingen.
  7. Boeren die willen extensiveren, omschakelen naar een andere bedrijfsvoering (bijvoorbeeld kringlooplandbouw) of verplaatsen naar een locatie verder weg van een Natura 2000-gebied, worden ondersteund. Het kabinet stelt hiervoor een omschakelfonds in, om de omschakeling financieel mogelijk te maken.
  8. Er wordt centrale mestverwerking voorgesteld, waar emissies worden afgevangen en mest wordt verwerkt tot hoogwaardige meststoffen. Deze meststoffen kunnen als kunstmestvervanger dienen en dan emissiearm worden toegediend of worden geëxporteerd buiten de Nederlandse landbouw. Er wordt een budget beschikbaar gesteld voor een investeringssubsidieregeling.

 

Bronmaatregelen in de industrie en energie

In de industrie wordt de BBT-aanpak verder voortgezet. De maatregelen die de industrie- en energiesector moeten nemen in het kader van het Klimaatakkoord en het Urgenda-arrest zullen ook zorgen voor een reductie van de stikstofuitstoot.

 

Bronmaatregelen in de mobiliteit en bouw

In het wegverkeer zal de uitstoot dalen door een verdere aanscherping van Europese emissienormen voor nieuwe voertuigen. Ook door het (geleidelijk) vervangen van oudere meer vervuilende voertuigen door nieuwere schonere voertuigen zal de uitstoot dalen.

In de bouwsector worden de komende drie jaar gebiedsgerichte pilots met nul-emissie mobiele werktuigen uitgevoerd.

 

Maatregelen voor vergunningverlening

Bestaande mogelijkheden en extern salderen

Vergunningverlening is juridisch gezien al mogelijk op basis van:

De minister is van plan om met de provincies af te spreken dat bij extern salderen een initiatiefnemer zich vooraf meldt bij de provincie over een voorgenomen aankoop. Zo kan de provincie toetsen of de aankoop past binnen de gebiedsgerichte aanpak. Ook bespreekt de minister met de provincies of en zo ja, hoe de gebiedsplannen misschien een afwegingskader kunnen gaan vormen op basis waarvan een aanvraag voor een natuurvergunning met extern salderen kan worden toegewezen of afgewezen.

Bij extern salderen gaat over het algemeen stikstofruimte verloren. De minister onderzoekt of deze stikstofruimte misschien toch kan worden ingezet voor het legaal houden van meldingen en/of een depositiebank voor alle sectoren. 

 

Verleasen

Het verleasen van stikstofruimte wordt binnenkort mogelijk voor activiteiten met een tijdelijke stikstofdepositie.

 

Regionale drempelwaarde

Een regionale drempelwaarde is mogelijk bij Natura 2000-gebieden die onder de KDW zitten of hieronder komen door het maatregelenpakket.

 

Legaal houden van PAS-meldingen

Van de ontwikkelreserve van 20 mol is 11 mol bedoeld voor het legaal houden van PAS-meldingen. De 11 mol is een indicatie van de stikstofdepositie die alle ingediende PAS-meldingen veroorzaken op Natura 2000-gebieden. Vanwege de natuurkenmerken is de ontwikkelreserve in sommige Natura 2000-gebieden mogelijk niet voldoende. Dan zal er maatwerk moeten worden toegepast binnen de gebiedsgerichte aanpak om, zoveel mogelijk, PAS-meldingen legaal te houden.

Voor activiteiten met een stikstofdepositie onder de 0,05 mol hoefde op grond van het PAS geen PAS-melding te worden gedaan. Hiervoor hoefde alleen een stikstofdepositieberekening te worden gemaakt en bewaard. De overheid moet deze activiteiten nog in kaart brengen. Nadat dat is gebeurd, wordt beoordeeld wat een passende oplossing is voor deze activiteiten. De ontwikkelreserve van 11 mol is dus niet voor deze activiteiten bedoeld.

 

Beweiden en bemesten

Het is nog steeds de inzet van de minister en de provincies om beweiden en bemesten niet vergunningplichtig te maken. Er wordt voorlopig niet actief gehandhaafd. In de Kamerbrief is hierover niet meer duidelijkheid gegeven.

 

Franca Damen, advocaat Damen Legal