Met de ADC-toets de PAS-uitspraak omzeilen

Met de zogeheten ADC-toets kan de uitspraak van de Raad van State over het Programma Aanpak Stikstof worden omzeild en kunnen natuurtoestemmingsbesluiten worden verleend. Een uitspraak van de Raad van State van 24 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2560) over een bestemmingsplan voor een nieuwe aansluiting op de A67 maakt dat duidelijk.

Wat was er aan de hand?

De gemeente Veldhoven heeft een wijzigingsbesluit voor het bestemmingsplan ‘Kempenbaan-West’ vastgesteld. Het bestemmingsplan voorziet in een nieuwe aansluiting op de rijksweg A67 en in een verbreding van het zuidwestelijk deel van de Kempenbaan in Veldhoven. Met de nieuwe infrastructuur wordt ook een nieuwe regionale verbindingsweg tussen Veldhoven en de bestaande N69 ten zuiden van Valkenswaard aangesloten op het bestaande wegennet.

Het bestemmingsplan is in de tussentijd gewijzigd. In het wijzigingsbesluit heeft de gemeente ervoor gekozen om de ADC-toets toe te passen. Hiertegen zijn beroepsgronden ingediend.

ADC-toets

De ADC-toets is een andere mogelijkheid om een toestemming op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) te verkrijgen. Bij deze toets wordt geen gebruik gemaakt van het Programma Aanpak Stikstof (PAS).

De ADC-toets staat in artikel 2.8, vierde en vijfde lid, van de Wnb en sluit aan bij artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn. Op grond hiervan kan alleen een toestemming worden verkregen als:

  • Alternatieven ontbreken (A);
  • sprake is van een Dwingende reden van groot openbaar belang (D);
  • Compenserende maatregelen worden getroffen (C).

Voor een nadere toelichting verwijs ik graag naar mijn artikel ‘Habitatrichtlijn als basis voor vergunningplicht Natuurbeschermingswet’.

Met de ADC-toets kan dus de PAS-uitspraak worden omzeild en kunnen natuurtoestemmingsbesluiten worden verleend. Eerder is hiervoor ook gekozen in de besluitvorming voor de Blankenburgverbinding. De Raad van State heeft het tracébesluit voor de Blankenburgverbinding in een uitspraak van 18 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2454) in stand gelaten op basis van de ADC-toets.

Oordeel van de rechter

Naar het oordeel van de Raad van State voldoet het wijzigingsbesluit aan de criteria van de ADC-toets. Hierover heeft de Raad van State het volgende geoordeeld.

Alternatieven

Dat alternatieven ontbreken, is niet ter discussie gesteld.

Dwingende reden

Volgens de gemeente is er sprake van een dwingende reden van groot openbaar belang. Het gaat om economische, sociale en gezondheidsredenen.

De economische redenen houden verband met de bereikbaarheid van Veldhoven-Zuid en bedrijventerrein De Run en de daar gevestigde bedrijven. Deze bedrijven maken deel uit van de Brainportregio Eindhoven, een van de drie economische mainports van Nederland. De bereikbaarheid is volgens de gemeente essentieel voor het behoud en de uitbreiding van de werkgelegenheid en een goed vestigingsklimaat in de Brainportregio Eindhoven.

De sociale en gezondheidsredenen houden vooral verband met de verbetering van de leefbaarheid en verkeersveiligheid in verschillende dorpen. Doorgaand verkeer door die dorpen veroorzaakt daar al lange tijd grote problemen voor de leefbaarheid.

De Raad van State heeft overwogen dat economische, sociale en gezondheidsredenen in zijn algemeenheid dwingende redenen van groot openbaar belang kunnen vormen. Dit volgt uit de wet (artikel 2.8, vierde en vijfde lid, van de Wnb en artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn).

Naar het oordeel van de Raad van State zijn de door de gemeente genoemde redenen zwaarwegend genoeg om in dit geval te kunnen worden aangemerkt als dwingende reden van groot openbaar belang. De gemeente heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de nieuwe infrastructuur nodig is in het belang van de economie in de Brainportregio Eindhoven en voor behoud en uitbreiding van de werkgelegenheid in deze regio. De Brainportregio Eindhoven is van betekenis voor de nationale economie. Alleen daarom kan al worden gesproken van een dwingende reden van groot openbaar belang.

De gemeente heeft bovendien de verbetering van de leefbaarheid en de verkeersveiligheid in verschillende dorpen en de bereikbaarheid van Veldhoven-Zuid en bedrijventerrein De Run, in onderlinge samenhang bezien, terecht betrokken bij de beslissing om de ADC-toets toe te passen.

Gelet op de omstandigheid dat de aantasting van het betrokken Natura 2000-gebied ‘Leenderbos, Groote Heide & De Plateaux’, omgerekend in areaalverlies, beperkt is, heeft de gemeente zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de belangen die met het bestemmingsplan worden gediend zwaarder wegen dan de aantasting van het betrokken Natura 2000-gebied.

Compenserende maatregelen

De Raad van State heeft allereerst opgemerkt dat het enkele feit dat voor een Natura 2000-gebied een uitbreidings- en/of verbeterdoelstelling geldt, niet betekent dat binnen dat Natura 2000-gebied geen habitats kunnen worden aangelegd als compenserende maatregel. De compenserende maatregelen die zijn voorgeschreven in het bestemmingsplan doen geen afbreuk aan de realisering van de uitbreidings- en verbeterdoelstelling voor het betrokken Natura 2000-gebied.

Bij compensatie is, anders dan bij mitigatie, bepalend of de in oppervlakteverlies vertaalde aantasting van habitattypen wordt gecompenseerd met een ten minste even grote oppervlakte aan nieuw areaal om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. Het is niet vereist dat de gebieden die als compensatie worden aangelegd zich in een gunstige staat van instandhouding moeten bevinden voordat het wegtracé in gebruik wordt genomen.

De compenserende maatregelen die in het bestemmingsplan zijn voorgeschreven, zijn in de praktijk vaker met succes toegepast en hebben hun effectiviteit bewezen. De maatregelen hebben dan ook een redelijke succesgarantie, zoals dat is vereist.

Gelet hierop is voldaan aan het vereiste dat compenserende maatregelen worden getroffen.

Slot

De Raad van State is gelet op deze overwegingen tot de conclusie gekomen dat het bestemmingsplan ‘Kempenbaan-West’ de ADC-toets doorstaat.

De ADC-toets kan mogelijk ook in andere situaties een oplossing bieden. Wel zal aan de strenge criteria van de ADC-toets voldaan moeten worden.

mw. mr. Franca Damen

De PAS-uitspraak, het relaviteitsvereiste en een nadere beoordeling

De uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 over het Programma Aanpak Stikstof (PAS) heeft voor veel andere lopende zaken gevolgen. Veel besluiten die op basis van het PAS zijn vastgesteld, worden vernietigd. Maar in sommige zaken biedt het relativiteitsvereiste of een nadere beoordeling uitkomst voor de initiatiefnemer. Dit was bijvoorbeeld het geval in de uitspraak van de Raad van State van 21 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2835).

Wat was er aan de hand?

De gemeente Almere heeft het bestemmingsplan ‘Almere Poort West en Pampushout’ vastgesteld. Het bestemmingsplan voorziet onder andere in de bouw van woningen.

Tegen dit bestemmingsplan is beroep ingediend door verschillende partijen, waaronder de Vereniging van Eigenaars IJmeerdijk 2 (VvE). De VvE heeft onder andere aangevoerd dat de gemeente het bestemmingsplan niet had kunnen vaststellen onder verwijzing naar het PAS.

Juridisch kader

De Raad van State heeft op 29 mei 2019 een uitspraak gedaan over het PAS. Omdat de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, mag het PAS niet als toestemmingsbasis voor economische ontwikkelingen worden gebruikt. Voor een samenvatting van de uitspraak verwijs ik u naar mijn blog hierover.

Oordeel van de rechter

De Raad van State is in de uitspraak eerst ingegaan op het relativiteitsvereiste (artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht). Dit vereiste houdt in dat de bestuursrechter een besluit niet mag vernietigen op de grond dat het besluit in strijd is met een regel die niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

Voor zover het gaat om de Wet natuurbescherming (Wnb), is het vaste rechtspraak dat alleen als de individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, voldoende verweven zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, de betrokken normen van de Wnb strekken tot bescherming van hun belangen. Als die verwevenheid er niet of onvoldoende is, dan staat het relativiteitsvereiste in de weg aan een vernietiging van een besluit vanwege een beroepsgrond hierover.

De VvE heeft aangevoerd dat de gemeente het bestemmingsplan niet had kunnen vaststellen onder verwijzing naar het PAS. Er is sprake van een invloed op twee Natura 2000-gebieden, namelijk het gebied ‘Naardermeer’ en het gebied ‘Markermeer & IJmeer’.

Omdat het Natura 2000-gebied ‘Naardermeer’ op een afstand van minimaal 3,5 km van het perceel van de VvE ligt, heeft de VvE onvoldoende belang bij een bescherming van dit gebied. Daarom staat het relativiteitsvereiste er ten aanzien van dit gebied aan in de weg dat het bestemmingsplan om die reden wordt vernietigd.

Het Natura 2000-gebied ‘Markermeer & IJmeer’ ligt aangrenzend aan de woningen van de VvE. In zoverre heeft de VvE dus wel een voldoende belang. Maar toch heeft de Raad van State het bestemmingsplan ondanks de PAS-uitspraak niet vernietigd, terwijl het bestemmingsplan hier wel op is gebaseerd. De Raad van State heeft dan ook allereerst vastgesteld dat de beoordeling van de gevolgen van het plan voor het Natura 2000-gebied niet gebaseerd kon worden op het PAS.

In het ‘Markermeer & IJmeer’ zijn echter geen voor stikstof gevoelige habitattypen aanwezig. Hierover heeft de Raad van State het volgende overwogen:

“Weliswaar is in het aanwijzingsbesluit voor het Natura 2000-gebied “Markermeer & IJmeer” aangegeven dat het habitattype kranswierwateren (H3140) gevoelig is voor stikstof, maar in het zogenoemde “Natura 2000 profieldocument”, waarin beschrijvingen zijn opgenomen van habitattypen waarvoor doelen zijn vastgesteld, is voor het habitattype kranswierwateren (H3140) aangegeven dat dit habitattype in fysisch geografische regio afgesloten zeearmen, met name in de randmeren, niet gevoelig is voor stikstofdepositie. Naar het oordeel van de Afdeling kunnen het Markermeer en het IJmeer worden aangemerkt als afgesloten zeearmen in de zin van het zogenoemde “profieldocument habitattype kranswierwateren (H3140)”, zodat het daar voorkomende habitattype kranswierwateren (H3140) niet als stikstofgevoelig kan worden aangemerkt. De Afdeling vindt hiervoor steun in het beheerplan “Natura 2000 Beheerplan IJsselmeergebied 2017-2023”, waarin staat dat in Markermeer & IJmeer geen sprake is van een knelpunt als gevolg van (externe) stikstofdepositie en geen herstelstrategieën nodig zijn.”

Gelet hierop heeft de gemeente het bestemmingsplan naar het oordeel van de Raad van State niet vastgesteld in strijd met de Wnb.

In deze zaak biedt een nadere beoordeling op gebiedsniveau dus een uitkomst voor de initiatiefnemer.

mw. mr. Franca Damen

Factsheet woningbouwplannen, stikstof en Natura 2000-gebieden

Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft een ‘Factsheet Woningbouwplannen, stikstof en Natura 2000-gebieden’ vastgesteld. Hierin wordt ingezoomd op de gevolgen van de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 over het Programma Aanpak Stikstof voor woningbouwontwikkelingen. In dit blog benoem ik enkele relevante onderdelen van de factsheet.

Woningbouwplannen (ook kleinschalige plannen) kunnen leiden tot een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Deze toename kan het gevolg zijn van bouwwerkzaamheden in de aanlegfase (bijvoorbeeld als gevolg van de aanvoer van bouwmaterialen naar en grondverzet op de bouwplaats) en/of het gebruik van de woningen in de gebruiksfase (bijvoorbeeld als gevolg van het gebruik van gas en het autoverkeer van bewoners en bezoekers van de woningen).

Soms volstaat een voortoets voor een woningbouwplan. Een voortoets is een ecologisch onderzoek waarin de vraag wordt beantwoord of op grond van objectieve gegevens op voorhand kan worden uitgesloten dat een plan of project op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten significant negatieve effecten kan hebben op Natura 2000-gebieden. Of er sprake is van significant negatieve effecten is onder andere afhankelijk van de instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden en de vraag welke gevolgen een toename van stikstofdepositie heeft voor het bereiken van die doelstellingen.

Als significant negatieve effecten op voorhand kunnen worden uitgesloten, volstaat een voortoets. Als dat niet het geval is, moet een passende beoordeling (een vervolgonderzoek) worden uitgevoerd. In de passende beoordeling mogen maatregelen worden betrokken die de schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit het project of het plan voortvloeien, voorkomen of verminderen (mitigerende maatregelen).

Een natuurtoestemmingsbesluit of een bestemmingsplan kan vervolgens alleen worden vastgesteld als op basis van de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet worden aangetast. Uit de PAS-uitspraak blijkt dat aan een passende beoordeling strenge criteria worden gesteld. In deel 2 en deel 3 van mijn blogserie over de PAS-uitspraak ben ik hier verder op ingegaan.

Als een passende beoordeling die zekerheid niet biedt, dan kan de ADC-toets mogelijk uitkomst bieden (zie ook hiervoor). Het is niet gemakkelijk om woningbouwontwikkeling als een dwingende reden van groot openbaar belang aan te merken. Mogelijk kan een grote behoefte aan woningbouw binnen een specifieke regio dan wel gemeente wel een voldoende dwingende reden opleveren. Dit moet goed en zorgvuldig worden onderbouwd.

Als er een onherroepelijk bestemmingsplan ligt dat woningbouw mogelijk maakt, dan betekent dit niet automatisch dat er geen ‘natuurtoets’ meer hoeft te worden uitgevoerd. Er kan namelijk nog steeds een natuurvergunning vereist zijn. Die kan apart worden aangevraagd of worden meegenomen in de omgevingsvergunning bouwen voor de woning. Daarbij kan de initiatiefnemer ervoor kiezen om de vergunningen te laten aanhaken of om deze los te koppelen.

Als er voor woningbouw een natuurvergunning is verleend op basis van het PAS, dan mag deze niet één-op-één worden ingepast in een bestemmingsplan. Aan de natuurvergunning kleeft gelet op de PAS-uitspraak namelijk een gebrek. Op 14 augustus 2019 heeft de Raad van State mede om die reden een bestemmingsplan vernietigd. In mijn blog ‘Bestemmingsplannen vernietigd na PAS-uitspraak’ ben ik hier verder op ingegaan.

mw. mr. Franca Damen

1 2