In de uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) over het Programma Aanpak Stikstof is de Raad van State onder andere ingegaan op de maatregelen die in de passende beoordeling van het PAS zijn betrokken. Deze maatregelen hadden hierin alleen mogen worden betrokken als de verwachte voordelen hiervan vast stonden ten tijde van die beoordeling. Maar voldoen de maatregelen in de passende beoordeling van het PAS hier wel aan?
De verwachte voordelen van de maatregelen
Dat maatregelen alleen in een passende beoordeling mogen worden betrokken als de verwachte voordelen hiervan vast stonden ten tijde van die beoordeling, volgt uit de uitspraak van het Hof van Justitie van 7 november 2018. Het moet wetenschappelijk zeker zijn dat de maatregelen en ontwikkelingen het beoogde resultaat zullen hebben. Hieraan ligt het voorzorgsbeginsel ten grondslag.
De Raad van State heeft in de uitspraak een aantal uitgangspunten of factoren vastgesteld om te beoordelen:
- of de verwachte voordelen van maatregelen en autonome ontwikkelingen vaststaan ten tijde van de passende beoordeling en
- of de verwachte voordelen van maatregelen en autonome ontwikkelingen mogen worden betrokken in een passende beoordeling.
Een overzicht van deze uitgangspunten en factoren is hier opgenomen.
De Raad van State heeft in de uitspraak in algemene zin vastgesteld dat een onderzoek dat is gebaseerd op de verwachte omvang en intensiteit van activiteiten en waarvan gelet op de schaal waarop het onderzoek is uitgevoerd (in dit geval: landelijk), de uitkomst is dat gemiddeld genomen geen stijging van emissies zal plaatsvinden, niet voldoet aan het vereiste dat een passende beoordeling geen leemten mag vertonen en volledige, nauwkeurige en definitieve constateringen en conclusies moet bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van plannen of projecten voor een Natura 2000-gebied wegnemen.
Kortom: een berekening gebaseerd op gemiddelde waarden is niet toereikend. Voor de beoordeling van de gevolgen van een activiteit zijn de omvang en intensiteit van de activiteit, de plaats waar deze wordt verricht en de omstandigheden in het gebied van belang.
Vervolgens heeft de Raad van State beoordeeld of de verwachte voordelen van de herstelmaatregelen, de PAS-bronmaatregelen en autonome ontwikkelingen die in de passende beoordeling van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) zijn betrokken, vast stonden ten tijde van die beoordeling.
Herstelmaatregelen
Voor de herstelmaatregelen geldt dat de verwachte voordelen hiervan niet vast stonden ten tijde van de passende beoordeling. Veel herstelmaatregelen waren niet of niet volledig ten uitvoer gelegd ten tijde van die beoordeling. Voor zover de herstelmaatregelen op dat moment wel ten uitvoer waren gelegd, was niet zeker dat deze effectief zouden zijn. Bovendien zullen verschillende maatregelen pas na enige jaren effect hebben.
De verwachte voordelen van de herstelmaatregelen kunnen daarom niet worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van de natuurwaarden en bij de beoordeling of de toedeling van depositieruimte op basis van het PAS niet zal leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden.
PAS-bronmaatregelen
Ook de verwachte voordelen van de PAS-bronmaatregelen stonden ten tijde van de passende beoordeling niet vast.
Voor zover het gaat om de aangescherpte ammoniakemissiefactoren in het Besluit emissiearme huisvesting en de Regeling ammoniak en veehouderij is van belang dat deze aanscherpingen pas ná de inwerkingtreding van het PAS, namelijk op 1 augustus 2015, in werking zijn getreden. Los daarvan is ten aanzien van deze PAS-bronmaatregel nog het volgende van belang:
- De aangescherpte norm geldt pas als een individueel bedrijf een dierenverblijf gaat oprichten, vervangen of uitbreiden. De plaats waar en het moment waarop de emissiedaling door deze maatregel plaatsvindt, is dus afhankelijk van keuzes van individuele ondernemers en is daarmee onzeker.
- De berekening van de emissiedaling die aan deze maatregel is toe te rekenen, is afhankelijk van veel variabelen en onzekere factoren, zoals de vervangingsgraad van de stallen en de omvang van de veestapel (groei / stabiel / krimp).
Voor zover het gaat om de aanscherping van de normen voor het uitrijden van mest is van belang dat de verplichting om drijfmest op onbeteeld bouwland met een spruitstuk in – sleufjes in – de bodem te brengen ten tijde van de passende beoordeling weliswaar in werking was getreden, maar het sleepvoetverbod niet. Bovendien stonden de verwachte voordelen van deze maatregelen ook niet vast. Hiervoor is onder andere het volgende van belang.
- Een berekening gebaseerd op gemiddelde waarden is niet toereikend.
- Er is niet de vereiste zekerheid dat een lokale toename van stikstofdeposities is uitgesloten.
- De handhaving van de regelgeving – zowel wat betreft de hoeveelheden die worden uitgereden als de juiste wijze van toepassing van de emissiearme techniek – is een relevante factor voor de (on)zekerheid dat de verwachte effecten van mestmaatregelen daadwerkelijk zullen plaatsvinden.
- Uit de Tussenevaluatie Programma Aanpak Stikstof (31 augustus 2018) blijkt dat de verwachte daling van de emissie door de mestmaatregelen niet heeft plaatsgevonden.
- De controleerbaarheid van de technieken ten aanzien van het sleepvoetverbod is niet volledig geborgd.
Voor zover het gaat om de voer- en managementmaatregelen is van belang dat het gaat om vrijwillig door veehouders te treffen maatregelen. Daardoor is de plaats waar en het moment waarop de effecten van deze maatregelen zich zullen voordoen, afhankelijk van keuzes van individuele ondernemers. De berekening van de emissiedaling door deze maatregelen is daardoor afhankelijk van veel variabelen en onzekere factoren.
Dat de verwachte effecten van de PAS-bronmaatregelen zullen worden gemonitord en dat extra inspanningen gepleegd zullen worden op het moment waarop de reductie achterblijft, betekent niet dat de verwachte voordelen van de emissiedaling door de maatregelen ten tijde van de passende beoordeling vaststonden en in de passende beoordeling konden worden betrokken.
Omdat de verwachte voordelen van de PAS-bronmaatregelen niet vaststonden ten tijde van de passende beoordeling, kunnen deze niet worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van de natuurwaarden en bij de beoordeling of de toedeling van depositieruimte op basis van het PAS niet zal leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden. Aan de verwachte emissiedaling die aan de PAS-bronmaatregelen is toegeschreven, kan geen ontwikkelingsruimte worden ontleend.
Programma op krediet: toedeling ontwikkelingsruimte op voorhand
Uit de uitspraak van het Hof van Justitie volgt dat de PAS-bronmaatregelen resultaat moeten hebben gehad voordat de activiteiten die op basis van het PAS-beoordelingskader worden toegestaan negatieve gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden. Met andere woorden: eerst zou de emissiedaling door de maatregelen zich daadwerkelijk moeten voordoen en dan pas zouden nieuwe activiteiten op basis van het PAS-beoordelingskader mogen worden toegestaan.
Hieraan wordt niet voldaan. Op grond van het PAS kon vanaf de aanvang ervan namelijk ontwikkelingsruimte worden toegekend aan activiteiten, terwijl de PAS-bronmaatregelen op dat moment nog geen resultaat hebben gehad. Dus ook al zouden de verwachte voordelen van de PAS-bronmaatregelen wel met de vereiste zekerheid in kaart zijn gebracht of gekwantificeerd, dan nog zouden daarmee de verwachte voordelen van deze maatregelen niet vaststaan.
Autonome ontwikkelingen
De verwachte voordelen van autonome ontwikkelingen (autonome daling) zijn van belang voor de aannames over het behoud, herstel of verbetering van stikstofgevoelige natuurwaarden. Bovendien wordt een deel van de autonome daling beschikbaar gesteld als depositie- en ontwikkelingsruimte.
Ook voor de autonome ontwikkelingen geldt echter dat de verwachte voordelen hiervan niet vaststonden ten tijde van de passende beoordeling. De emissiedaling door de autonome ontwikkelingen kan niet met de vereiste zekerheid op hexagoonniveau in kaart worden gebracht en gekwantificeerd.
Hiervoor is onder andere van belang dat in de autonome daling niet alleen de verwachte effecten van bestaand beleid, maar ook van voorgenomen beleid zijn betrokken. Met de verwachte voordelen van voorgenomen beleid kan geen rekening worden gehouden. Ten tijde van de passende beoordeling is dan immers niet uitgewerkt hoe de voordelen daarvan tot stand zullen worden gebracht.
Daarnaast zijn er contra-indicaties dat er sprake is van een blijvende trend van emissiedaling. Uit onderzoek volgt dat onzeker is of de ammoniakemissies in de periode 2005-2016 zijn gedaald. Daardoor kan evenmin met zekerheid worden vastgesteld dat een dalende trend zich zal voortzetten.
Ook voor zover het de verwachte voordelen van de autonome daling van NOx-emissies betreft, geldt dat deze niet met de vereiste zekerheid op hexagoonniveau in kaar kunnen worden gebracht of gekwantificeerd. De plaats waar en het tempo waarin de emissiedaling door maatregelen in vaststaand beleid zal plaatsvinden, is afhankelijk van de keuzes van individuele consumenten en bedrijven. De verwachte autonome daling van de NOx-emissies is dus afhankelijk van veel variabelen en onzekere factoren.
Daar komt bij dat de autonome daling geen feit is voordat ontwikkelingsruimte is toegedeeld op basis van het PAS-beoordelingskader. Hiervoor geldt dus hetzelfde als hiervoor onder het kopje ‘Programma op krediet: toedeling ontwikkelingsruimte op voorhand’ staat vermeld.
Omdat de verwachte voordelen van de autonome ontwikkelingen ten tijde van de passende beoordeling niet vaststonden, mochten deze niet in de passende beoordeling worden betrokken. Aan de verwachte emissiedaling die aan de autonome ontwikkelingen is toegeschreven, kan dan ook geen ontwikkelingsruimte worden ontleend.
Stoppende agrarische bedrijven
In het PAS is rekening gehouden met de emissiedaling als gevolg van stoppende agrarische bedrijven. Een deel van die vrijkomende emissieruimte (stoppersruimte) wordt in het PAS als depositie- / ontwikkelingsruimte beschikbaar gesteld voor de agrarische sector. Stoppersruimte die níet als depositie- / ontwikkelingsruimte beschikbaar is gesteld, is in ieder geval de emissiedaling als gevolg van stoppende agrarische bedrijven die binnen een afstand van 1 kilometer van een Natura 2000-gebied zijn gelegen.
Het is niet uitgesloten dat door gebruik te maken van de stoppersruimte, de stikstofdepositie lokaal per saldo toeneemt. Het is namelijk lastig om vooraf op locatieniveau voorspellingen te doen waar de meeste stoppersruimte zal worden benut. De emissiedaling door de stoppende agrarische bedrijven kan niet met de vereiste zekerheid op hexagoonniveau in kaar worden gebracht. De verwachte voordelen van de emissiedaling door stoppende agrarische bedrijven stonden ten tijde van de passende beoordeling dan ook niet vast.
Dit betekent dat aan de verwachte emissiedaling die aan de stoppende agrarische bedrijven is toegeschreven, geen ontwikkelingsruimte kan worden ontleend. De stoppersruimte is dan ook de eerste drie jaar van het PAS ten onrechte binnen de depositie- / ontwikkelingsruimte beschikbaar gesteld.
Conclusie t.a.v. passende beoordeling
De conclusie is dat uit de passende beoordeling van het PAS niet de zekerheid is verkregen dat de depositie die in 2014 plaatsvond en de depositie die gedurende de PAS-periode van zes jaar kan gaan plaatsvinden met benutting van de depositieruimte gelet op de getroffen en te treffen herstelmaatregelen, PAS-bronmaatregelen en autonome ontwikkelingen, de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet zal aantasten.
Andere delen blogserie
Over de andere onderdelen van de uitspraak van de Raad van State kunt u meer lezen in de andere delen van mijn blogserie:
- inleiding
- passende beoordeling
- de verwachte voordelen van maatregelen (dit blog)
- waarvoor kan het PAS nuttig zijn
- onderdelen onverbindend
- gevolgen voor de praktijk
- extern salderen weer ‘hot’ of andere oplossingen?
- eerste reactie overheid
- samenvatting uitspraak
mw. mr. Franca Damen
