Moet gemeente handhavend optreden tegen burgerbewoning van bedrijfswoning?

Het komt veel voor dat een bedrijfswoning die van oorsprong bij een agrarisch bedrijf behoorde, inmiddels niet meer wordt bewoond door de agrariër maar door iemand die niets met het agrarisch bedrijf van doen heeft. Vaak is dit op grond van het bestemmingsplan echter niet toegestaan. Is een gemeente dan verplicht om tegen de burgerbewoning van een bedrijfswoning handhavend op te treden als er wordt verzocht om handhaving? De Raad van State heeft hierover op 20 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:894) een uitspraak gedaan.

Wat was er aan de hand?

Op een agrarische bedrijfslocatie bevinden zich een pluimveehouderij en een woning. Deze woning is een voormalige bedrijfswoning bij de pluimveehouderij. In 1995 is de woning afgesplitst van het agrarisch bedrijf door afzonderlijke verkoop van de woning en het agrarisch bedrijf. Sinds 1997 wordt de woning bewoond door een gezin dat geen binding met de pluimveehouderij heeft.

De pluimveehouder vreest dat hij door de burgerbewoning van de voormalige bedrijfswoning in zijn bedrijfsvoering kan worden belemmerd. Daarom heeft hij de gemeente verzocht om handhavend op te treden tegen de burgerbewoning.

De gemeente heeft het handhavingsverzoek afgewezen. Volgens de gemeente wordt de pluimveehouder namelijk niet in zijn bedrijfsvoering belemmerd door de burgerbewoning van de bedrijfswoning. Daarnaast heeft de gemeente aangegeven dat hij handhavingsverzoeken van de bewoners van de woning niet in behandeling zal nemen.

De pluimveehouder is het niet mee eens met de afwijzing van zijn verzoek en is daartegen daarom een juridische procedure gestart.

Juridisch kader

Als sprake is van een overtreding moet het bevoegd gezag daar in beginsel handhavend tegen optreden. Dit houdt verband met het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Alleen als sprake is van bijzondere omstandigheden mag het bevoegd gezag afzien van handhavend optreden. Hiervan is sprake als er concreet zicht op legalisatie bestaat of als handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden moet worden afgezien.

Oordeel van de rechter

De Raad van State stelt vast dat de burgerbewoning van de bedrijfswoning in strijd is met het bestemmingsplan. Er is geen concreet zicht op legalisatie. Ook is handhavend optreden in dit geval naar het oordeel van de Raad van State niet zodanig ovenredig dat de gemeente hiervan af mocht zien.

Hiervoor is van belang dat, anders dan de gemeente heeft overwogen, de pluimveehouder door de burgerbewoning wel degelijk in zijn bedrijfsvoering kan worden belemmerd. De pluimveehouder heeft namelijk onweersproken gesteld dat hij door deze bewoning niet kan voldoen aan de voorschriften van de geldende omgevingsvergunning.

Een mogelijke verklaring hiervoor is het aspect fijnstof. De Raad van State heeft namelijk eerder vastgesteld dat ter plaatse van woningen zoals de onderhavige moet worden getoetst aan de normen voor fijnstof. Voor een toelichting daarop verwijs ik naar mijn blogs ‘Beoordeling plattelandswoning in strijd met Wet luchtkwaliteit’ en ‘Plattelandswoning: het kan!’.

Verder is van belang dat uitbreiding van de bestaande pluimveehouderij niet de enige mogelijke bedrijfsactiviteit is. Het is, zo overweegt de Raad van State, niet uitgesloten dat het bedrijf in de toekomst een omgevingsvergunning aanvraagt voor een bepaalde bedrijfsactiviteit die uitsluitend vanwege de aanwezigheid van een burgerwoning op het perceel niet kan worden verleend. Hierbij is van belang dat de gemeente die aanvraag moet toetsen aan de toepasselijke wettelijke regelingen, op grond waarvan de gemeente mogelijk niet de beoordelingsruimte heeft om de milieugevolgen voor de woning niet in zijn beoordeling te betrekken. Het aspect fijnstof is hiervan een voorbeeld.

Daarnaast kan de gemeente zich niet zonder meer op het standpunt stellen dat hij handhavingsverzoeken van de bewoners van de woning niet in behandeling zal nemen. De gemeente is namelijk gehouden aan de bepalingen in de Algemene wet bestuursrecht over de behandeling van verzoeken van een belanghebbende om een besluit te nemen.

De belangen van de bewoners om in de woning te kunnen blijven wonen, wegen niet op tegen het algemeen belang en het belang van de pluimveehouder bij handhavend optreden. Er is dus geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college kon afzien van handhavend optreden.

Dit betekent dat de gemeente het handhavingsverzoek niet had mogen afwijzen. De gemeente moet nu een nieuw besluit nemen.

mw. mr. Franca Damen

Agrarisch recht, Handhaving, Overheid, Plattelandswoning , , ,

Rechtbank miskent toetsingskader luchtkwaliteit bij omgevingsvergunning

In een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik die wordt verleend op basis van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid hoeft niet te worden getoetst aan de luchtkwaliteitseisen uit de Wet milieubeheer. Ook hoeft geen rekening te worden gehouden met de feitelijke bewoning van een bedrijfswoning door een burger in strijd met het bestemmingsplan. In een uitspraak van 25 januari 2017 (201600147, ECLI:NL:RVS:2017:187) oordeelde de Raad van State dat de rechtbank deze aspecten ten onrechte heeft miskend in haar uitspraak.

In de uitspraak gaat het over een omgevingsvergunning voor de uitbreiding van een pluimveehouderij. De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten bouwen, planologisch strijdig gebruik en milieu. Voor zover het betreft het planologisch strijdig gebruik, is van belang dat de omgevingsvergunning hiervoor is verleend op basis van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in het bestemmingsplan.

Bij de pluimveehouderij hoort een bedrijfswoning. De bedrijfswoning behoort in planologische en milieutechnische zin tot de inrichting. De bedrijfswoning wordt feitelijk bewoond door een burger. Dit is in strijd met het bestemmingsplan. Deze bewoning is niet gelegaliseerd.

De bewoner van de bedrijfswoning heeft beroep ingediend tegen de omgevingsvergunning. Hij heeft daarin onder andere aangevoerd dat de vergunning niet verleend had mogen worden, omdat ter plaatse van zijn woning de luchtkwaliteitsnormen (in het bijzonder fijn stof) worden overschreden.

De rechtbank verklaarde het beroep van de bewoner van de bedrijfswoning gegrond. Aanvankelijk oordeelde de rechtbank daartoe in een tussenuitspraak dat de luchtkwaliteitsnormen – ook ter plaatse van de bedrijfswoning – in het kader van de omgevingsvergunning milieu beoordeeld hadden moeten worden. In haar einduitspraak kwam de rechtbank daarop terug, en oordeelde dat de luchtkwaliteitsnormen in het kader van de omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik beoordeeld hadden moeten worden. Omdat het college van burgemeester en wethouders (college) die beoordeling niet had uitgevoerd, heeft de rechtbank de vergunning vernietigd.

De vergunninghouder heeft tegen de uitspraak hoger beroep ingediend en daartoe aangevoerd dat de rechtbank een onjuist toetsingskader voor de omgevingsvergunning heeft gehanteerd. De Raad van State heeft daarover het volgende overwogen.

Als een omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik wordt verleend op basis van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in het bestemmingsplan (artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 1, Wabo), dan hoeft niet te worden getoetst aan de luchtkwaliteitsnormen. Dit volgt uit het wettelijk kader.

In artikel 5.16, eerste lid, van de Wet milieubeheer (Wm) is het toetsingskader voor de luchtkwaliteit vastgelegd voor in het tweede lid genoemde bevoegdheden en wettelijke voorschriften. In artikel 5.16, tweede lid, Wm is de bevoegdheid als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 1, Wabo niet genoemd.

Dat betekent dat het college het in artikel 5.16 Wm bepaalde omtrent de eisen van luchtkwaliteit niet in acht hoefde te nemen bij de beslissing op de aanvraag om omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. De rechtbank heeft dat miskend.

Daarnaast heeft de rechtbank miskend dat de feitelijke bewoning van de bedrijfswoning op het perceel niet doorslaggevend is. De bedrijfswoning is planologisch gezien onderdeel van de pluimveehouderij. Bij de beoordeling van de milieuaspecten vanwege de uitbreiding van de pluimveehouderij kan daarom de bedrijfswoning buiten beschouwing worden gelaten. Dat de woning in strijd met het bestemmingsplan niet als agrarische bedrijfswoning, maar als burgerwoning, wordt gebruikt, maakt dat niet anders. Het college hoefde bij de beslissing op de aanvraag om omgevingsvergunning in redelijkheid geen rekening te houden met het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de woning als burgerwoning. De rechtbank heeft dit niet onderkend en heeft de vergunning dan ook ten onrechte vernietigd.

mw. mr. Franca Damen

Agrarisch recht, Agrarische milieuaspecten, Milieurecht, Overige milieuaspecten, Plattelandswoning, Vergunningen, Vergunningen en procedureel , ,