Stikstofproblematiek: een volgende update

Op 13 november 2019 stuurde de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een Kamerbrief met een nieuwe update over de stikstofproblematiek. Ook is hierover een document met vragen en antwoorden beschikbaar gesteld.

Maatregelen op korte termijn

Het kabinet neemt nu drie maatregelen waarvan uit berekeningen van het RIVM blijkt dat deze op zeer korte termijn in te voeren zijn én op korte termijn leiden tot een daling van de stikstofdepositie. Het gaat om de volgende maatregelen:

  1. een verlaging van de maximumsnelheid op alle autosnelwegen naar 100 km/uur van 6.00 tot 19.00 uur;
  2. een ammoniakreductie via voermaatregelen, onder de voorwaarden dat deze geen negatieve effecten hebben op de gezondheid en het welzijn van dieren, andere emissies en de volksgezondheid;
  3. de bestaande warme saneringsregeling in de varkenshouderij.

De maatregel voor het veevoer is een doelvoorschrift waaraan het veevoer moet voldoen. Deze maatregel zal gelden voor alle diersectoren. Voor melkvee is er een wat andere situatie, omdat het voer van melkvee hoofdzakelijk bestaat uit gras en mais en minder uit krachtvoer. Het kabinet onderzoekt nog in hoeverre de overheid de ondernemer tegemoet kan komen in de meerkosten voor deze maatregel.

Spoedwet aanpak stikstof

Om deze maatregelen zo snel mogelijk te implementeren, is een spoedwet aanpak stikstof opgesteld. Hierin wordt ook geregeld dat voor activiteiten die geen significante gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden, geen natuurvergunning meer aangevraagd hoeft te worden. Het wetsvoorstel hiervoor ligt voor advies bij de Raad van State. Het streven is om het wetsvoorstel nog in 2019 door beide Kamers te krijgen.

Verdeling stikstofdepositieruimte

Van de daling van stikstofdepositie die wordt bereikt met maatregelen, komt 30% ten goede aan de natuur en kan 70% gebiedsgericht worden gebruikt om ontwikkelingen weer mogelijk te maken.

Stikstofregistratiesysteem

Voor de afname en uitgifte van stikstofdepositieruimte zet het kabinet een register (stikstofregistratiesysteem) op. Hierin wordt bijgehouden:

  • hoeveel stikstofruimte er is;
  • hoeveel stikstofruimte er wordt uitgegeven;
  • hoeveel stikstofruimte er nog beschikbaar is voor andere activiteiten in de regio.

Ruimte voor woningbouw en infrastructuur

De woningbouw en een aantal infrastructurele projecten krijgen als eerste de vrijgekomen stikstofdepositieruimte toebedeeld om nieuwe projecten en activiteiten op te starten.

Nadat de nieuwe wetgeving is vastgesteld en het stikstofregistratiesysteem is ingericht, is het voor initiatiefnemers mogelijk om van de beschikbare depositieruimte gebruik te maken.

Noodwetgeving

Er wordt noodwetgeving voorbereid om ruimte te creëren voor projecten die zorgen voor de veiligheid van onze (vaar)wegen en de waterveiligheid. Met een ecologische toets wordt beoordeeld wat de effecten van deze activiteiten voor de natuurwaarden per Natura 2000-gebied zijn. Als er sprake is van nadelige effecten, dan moeten deze worden gecompenseerd en de natuur worden verbeterd.

De noodwetgeving wordt zo snel mogelijk voor advies aan de Raad van State voorgelegd.

Pakket aan maatregelen

In december komt het kabinet met een nieuw pakket maatregelen. Dit pakket moet een generieke drempelwaarde mogelijk maken. Het kabinet wil daarmee weer ruimte bieden aan projecten en activiteiten die van belang zijn voor de nationale veiligheid, landbouw, klimaatadaptatie, infrastructuur, energietransitie en werkgelegenheid. Hiervoor is het nodig dat alle sectoren een bijdrage leveren aan het verminderen van de stikstofdepositie.

Perspectief natuur

Het kabinet zet samen met provincies in op verbetering van natuur en beter natuurbeheer.

Er wordt bekeken of de beschermde status van (kleine) Natura 2000-gebieden moet worden aangepast. De reden hiervoor is dat de kwaliteit van sommige Natura 2000-gebieden door hun omvang en ligging structureel zwak kan zijn en blijven, zelfs wanneer herstelmaatregelen worden getroffen. Het kabinet gaat hierover in gesprek met de Europese Commissie.

Ook de aanwijzingsbesluiten van Natura 2000-gebieden worden kritisch bezien. Deze worden opgeschoond, met als doel instandhoudingsdoelen die niet voortvloeien uit de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn, waaronder habitattypen die na aanwijzing nog zijn toegevoegd, waar mogelijk te schrappen.

Verder wordt ingezet op het samenvoegen of herindelen van Natura 2000-gebieden. In afwachting daarvan worden geen nieuwe Natura 2000-gebieden op land aangewezen.

Perspectief landbouw

Het kabinet zet in op emissiearme landbouw. Hiervoor zal het kabinet in het voorjaar van 2020 een innovatie- en investeringsregeling openstellen. Wet- en regelgeving die de toepassing van innovatieve emissiearme technieken belemmert, wordt verruimd. Daarnaast wordt financiële ondersteuning geboden voor de bijbehorende investeringen.

Verder werkt het kabinet aan het verlagen van de regeldruk door doelen in plaats van middelen voor te schrijven en experimenteerruimte toe te laten.

PAS-meldingen

Het kabinet werkt met prioriteit aan een collectieve regeling om activiteiten die op grond van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) waren uitgezonderd van de natuurvergunningplicht (PAS-meldingen) te legaliseren. Het gaat om projecten waarvoor op 29 mei 2019 (de datum van de PAS-uitspraak) de volgende situatie gold:

  • het project was volledig gerealiseerd, installaties, gebouwen en infrastructuur en dergelijke waren opgericht; of
  • het project was nog niet volledig gerealiseerd, maar de initiatiefnemer had wel aantoonbaar stappen gezet met het oog op volledige realisatie; of
  • het project was nog niet aangevangen, maar daarvoor waren wel al aantoonbaar onomkeerbare, significante investeringsverplichtingen aangegaan.

Totdat een voorziening is getroffen, zal niet actief gehandhaafd worden. Initiatiefnemers die in het kader van de vrijstellingsregeling een PAS-melding hebben gedaan of een meldingsvrije activiteit ontplooiden, hebben immers te goeder trouw gehandeld.

mw. mr. Franca Damen

Advies ‘Niet alles kan’ van adviescollege stikstofproblematiek Remkes

Op 25 september 2019 bracht het adviescollege stikstofproblematiek Remkes haar eerste advies ‘Niet alles kan’ uit. Dit advies bevat aanbevelingen voor de stikstofproblematiek voor de korte termijn. Het volledige advies is hier te lezen. In dit artikel bespreek ik de hoofdlijnen van het advies.

Belangrijkste conclusies

De belangrijkste conclusies uit het advies zijn naar mijn mening als volgt:

  1. De stikstofdepositie moet substantieel omlaag. Daarvoor moeten op de korte termijn maatregelen worden getroffen in de veehouderij, mobiliteit, industrie en bouwsector. Het gaat daarbij voornamelijk om een gebiedsgerichte aanpak. Daarnaast moeten de overheden de natuurherstelmaatregelen uitvoeren.
  2. Vergunningverlening moet weer worden opgepakt. Intern en extern salderen zijn hierbij mogelijk, alsook de ADC-toets. Bij salderen moet worden afgeroomd. Afroming geldt in ieder geval voor latente ruimte, en daarnaast ook voor een reductie van de emissies.
  3. Ruimte die ontstaat door maatregelen mag maar beperkt worden gebruikt om knelpunten op te lossen.
  4. Het wijzigen of intrekken van vergunningen kan een aangewezen maatregel zijn. PAS-vergunningen kunnen (gedeeltelijk) worden ingetrokken als hiervan niet binnen twee jaar gebruik is gemaakt.

Aanleiding

De aanleiding van het advies is de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 over het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Voor een samenvatting van deze uitspraak verwijs ik naar deel 9 van mijn blogserie over deze uitspraak.

Het adviescollege merkt over de PAS-uitspraak op dat de uitspraak vooral aangeeft dat een deugdelijke onderbouwing van het PAS ontbrak. Dat betekent dat opnieuw moet worden gekeken naar de onderbouwing voor de vele besluiten en vrijgestelde activiteiten. De PAS-uitspraak betekent niet dat geen enkele vergunning meer mag worden verleend en evenmin dat er in het geheel geen ruimte is voor vergunningverlening.

Uitgangspunten

Het stikstofprobleem hangt samen met andere transitieopgaven. Het adviescollege beschouwt het oplossen van het stikstofprobleem in samenhang met bijvoorbeeld luchtkwaliteit, CO2-reductie en kringlooplandbouw.

Het adviescollege geeft advies voor de periode van september 2019 tot en met eind 2020 en gaat daarbij uit van de bestaande wetgeving. De bestaande wetgeving is de natuurwetgeving zonder het PAS-toetsingskader.

Geloofwaardig en aantoonbaar herstel van Natura 2000-gebieden en een reductie van emissies is noodzakelijk. Er is een drastische daling van stikstofemissies en –depositie nodig. De daadwerkelijke vermindering van uitstoot van stikstofoxide (NOx) en ammoniak (NH3) mag slechts deels worden gebruikt voor de aanpak van knelpunten.

Verschillende sectoren leveren een bijdrage aan de overbelasting van stikstof op Natura 2000-gebieden. Van al deze sectoren mag dan ook een bijdrage aan oplossende maatregelen worden gevraagd, in een evenwichtige verhouding, waarbij kosteneffectiviteit in ogenschouw wordt genomen.

De huidige impasse is zo complex, dat vergunningverlening op korte termijn niet over de volle breedte weer kan worden vlotgetrokken. Niet alles kan.

Hoe snel verbetereffecten zichtbaar worden, en daarmee ruimte ontstaat voor het oplossen van knelpunten, is afhankelijk van hoe voortvarend wordt besloten over de te treffen maatregelen en de omvang daarvan, en hoe snel hieraan uitvoering wordt gegeven.

Het adviescollege doet alleen aanbevelingen. Het is aan de politiek om keuzes te maken.

Hoofdlijn advies voor korte termijn

Het adviescollege geeft de volgende aanbevelingen op hoofdlijnen.

  1. Er zijn specifieke, gebiedsgerichte bronmaatregelen nodig, die zijn gericht op het reduceren van emissies en deposities. Alle sectoren moeten hieraan een bijdrage leveren, in een evenwichtige verhouding, waarbij kosteneffectiviteit moet worden meegenomen.
  2. De herstel- en verbetermaatregelen moeten onverkort en zo snel mogelijk worden uitgevoerd en waar nodig geïntensiveerd, gericht op geloofwaardig en aantoonbaar herstel van Natura 2000-gebieden.
  3. De emissiereductie van deze maatregelen moet in beeld worden gebracht. Ook moet in beeld worden gebracht wat de gevolgen zijn voor de depositie in de Natura 2000-gebieden en op de locaties met stikstofgevoelige habitats. Uitgangspunt is dat afroming plaatsvindt. De punten 1 en 2 zijn randvoorwaardelijk voor het oplossen van de knelpunten en voor toekomstige vergunningverlening.
  4. De ruimte die ontstaat na het treffen van maatregelen, moet eerst worden gebruikt voor vergunningverlening van activiteiten die onder het PAS waren vrijgesteld. Hiervoor mag geen latente ruimte worden gebruikt om depositiestijging te voorkomen.
  5. Intern salderen en extern salderen zijn mogelijk. Hierbij moet wel afroming plaatsvinden. Deze afroming betreft in ieder geval de latente ruimte. Daarnaast moet ook worden bijgedragen aan emissiereductie. De ADC-toets kan ook worden toegepast, maar daarvoor mogen de verwachtingen niet te hoog zijn.
  6. Het Rijk en de provincies bepalen in onderlinge afstemming de voorwaarden waaronder de ruimte mag worden benut. Het Rijk moet voldoende financiële middelen ter beschikking stellen voor verwerving of sanering en voor natuurherstel.
  7. Provincies nemen de regie voor de gebiedsgerichte aanpak.

Korte-termijn-maatregelen

Het adviescollege adviseert voor de korte termijn een pakket aan noodmaatregelen om de bestaande emissies substantieel te verkleinen. Deze maatregelen hoeven niet permanent te zijn, maar moeten wel aan een aantal randvoorwaarden voldoen. De belangrijkste randvoorwaarden zijn als volgt:

  • de uitvoering van de maatregelen moet geborgd zijn en
  • de maatregelen moeten aantoonbaar tot emissiereductie leiden.

Maar een deel van de gerealiseerde reductie is beschikbaar voor de aanpak van knelpunten. Er moet dus afroming plaatsvinden.

Het adviescollege adviseert voor de korte termijn maatregelen te treffen in de volgende sectoren:

  • veehouderij;
  • mobiliteit;
  • industrie;
  • bouwsector.
Veehouderij

Voor de veehouderij adviseert het adviescollege het volgende.

  1. Geen generieke volumebeperkingen in de verschillende veehouderijsectoren.
  2. Een selectieve, gebiedsspecifieke en doelgerichte reductie van ammoniakemissies die zijn gerelateerd aan de veehouderij. Dit kan door gerichte verwerving of sanering van agrarische bedrijven met relatief hoge emissies of verouderde stalsystemen in en nabij Natura 2000-gebieden. Provincies nemen de regie voor deze gebiedsgerichte aanpak.
  3. De PAS-bronmaatregelen moeten worden verplicht. Hiervoor moet een tijdpad worden vastgesteld.
  4. Daarnaast zijn nieuwe maatregelen nodig. Deze moeten worden verplicht.
  5. Uiteindelijk is op basis van een beheerplan onteigening juridisch mogelijk.
  6. Blijvende veehouderijen moeten versneld de meest actuele milieupraktijk (best environmental means) toepassen. Hiervoor moet een duidelijk tijdpad worden vastgesteld, zodat verdergaande emissiereductie versneld wordt bereikt.
  7. Nieuwe technologieën en innovatieve ontwikkelingen moeten sneller worden erkend.
  8. De toepassing van emissiereducerende technieken en –praktijken moet worden versneld door deze via experimenteerruimte vroegtijdig toe te staan. Ook is financiële steun essentieel om bestaande technieken vervroegd te kunnen afschrijven ten behoeve van de aanschaf van innovatieve emissiereducerende technieken.
  9. Het adviescollege is van mening dat de door Zuivel NL voorgestelde maatregelen een constructieve bijdrage leveren aan de reductie van ammoniakemissies.
Mobiliteit

Voor het wegverkeer adviseert het adviescollege een snelheidsverlaging op rijks- en provinciale wegen, zo nodig gedifferentieerd naar wegen of gebieden waarbij de snelheidsbeperkende maatregelen worden gericht op aantoonbare effecten in kwetsbare Natura 2000-gebieden.

In het tweede advies zal het adviescollege zich op mogelijke emissiebeperkende maatregelen richten voor het openbaar vervoer, vrachtvervoer, de scheepvaart (met name de binnenvaart en de kustvaart) en de luchtvaart.

Industrie

Voor de industrie adviseert het adviescollege om in beeld te brengen in hoeverre verschillende industriële sectoren een negatieve bijdrage leveren aan de stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden, welke maatregelen nodig zijn en welk (activerend) beleid kan worden gevoerd vanuit het Rijk en de provincies voor het stimuleren van de toepassing van nieuwe technieken en voor innovaties in de industriële sector. Een integrale blik van het stikstofprobleem in samenhang met luchtkwaliteit, CO2-reductie, de transitie naar duurzame energie en de kringlooplandbouw is hierbij van belang.

Bouwsector

In de bouw is winst te behalen door modulair, energieneutraal, circulair en natuurinclusief bouwen en beter gebruik van innovatieve technieken en materialen. Dat geldt ook voor bedrijven die aanleg-, beheer- en onderhoudswerkzaamheden uitvoeren in Natura 2000-gebieden. Deze bedrijven moeten worden gestimuleerd om deze werkzaamheden emissiearm uit te voeren.

Het adviescollege adviseert aanbestedingsvoorwaarden en vergunningvoorwaarden hierop aan te passen.

Intrekking en wijziging van vergunningen

In sommige gevallen kan het wijzigen of intrekken van vergunningen aangewezen zijn. Dat is alleen het geval als wordt aangetoond dat intrekking of wijziging de enige passende maatregel is om verslechtering of significante verstoringen in een Natura 2000-gebied te voorkomen of als zo’n maatregel onderdeel uitmaakt van generiek beleid voor een gebied of sector.

Het adviescollege vindt een maatregel ten aanzien van vigerende vergunningen wenselijk om nieuwe deposities te voorkomen. Dit kan in de vorm van afroming van niet-benutte (latente) vergunningruimte. Het adviescollege wijst hierbij op de beleidslijn van provincies onder het PAS dat een project binnen twee jaar na vergunningverlening moet zijn gerealiseerd. Als het project niet binnen die (realisatie)termijn is gerealiseerd, kan de provincie de vergunning (gedeeltelijk) intrekken.

Dit geldt ook voor latente ruimte bij activiteiten die onder het PAS waren vrijgesteld van de vergunningplicht, maar nu alsnog een natuurvergunning nodig hebben. Het gaat om maatwerk, waarbij rekening moet worden gehouden met al gedane investeringen of andere uitvoeringshandelingen.

Ruimte voor knelpunten

Het adviescollege adviseert om de vrijkomende ruimte te gebruiken om knelpunten op te lossen die betrekking hebben op:

  • activiteiten die onder het PAS waren vrijgesteld van de vergunningplicht;
  • tijdelijke emissies als na realisatie sprake zal zijn van een lagere emissie of nul-emissie;
  • vernietigde vergunningen waarvoor opnieuw een aanvraag moet worden ingediend bij het bevoegd gezag.

Beweiden en bemesten

Het adviescollege wil hier nader onderzoek naar doen en brengt hierover voor het eind van 2019 een tussentijds advies uit.

AERIUS Calculator

AERIUS Calculator moet zo snel mogelijk operationeel zijn voor het doorrekenen van activiteiten in de agrarische sector.

Drempelwaarde

Het adviescollege staat op zich positief tegenover het opnieuw invoeren van een drempelwaarde, mits het reductiebeleid daarvoor voldoende ruimte biedt. Vooralsnog ontbreekt hiervoor een deugdelijke juridische onderbouwing. Daarom acht het adviescollege dit op de korte termijn niet haalbaar.

Vergunningverlening

Het adviescollege heeft enkele aanbevelingen voor vergunningverlening gedaan. Deze aanbevelingen zijn hier te lezen.

Meten en monitoren

Het adviescollege vraagt aandacht voor de verhouding tussen een modelmatige benadering en metingen. Het is nodig om te weten wat echte oorzaken zijn van de stikstofproblematiek. Welke deposities hebben aantoonbaar nadelige gevolgen? Het verdient aanbeveling om meer gebruik te maken van validatie op basis van metingen.

Rol Rijk, provincies en gemeenten

De betrokken overheden zullen intensief moeten samenwerken. Het adviescollege heeft een overzicht gegeven van de rol van het Rijk, de provincies en de gemeenten. Dit overzicht is hier te lezen.

Intern en extern salderen

Intern en extern salderen zijn mogelijk. In beide gevallen is afroming – van latente ruimte naast de reductie van emissies – van belang. Het adviescollege adviseert om de randvoorwaarden vast te leggen in beleid en bij intern salderen minder vergaand af te romen dan bij extern salderen.

Het adviescollege adviseert om aanvankelijk uit te gaan van hetzelfde afromingspercentage in alle gebieden en op een later moment invulling te geven aan gebiedsspecifieke afroming. Daarbij kan bij extern salderen de dan geldende overschrijding van de kritische depositiewaarde als maatstaf worden gebruikt voor het percentage dat wordt afgeroomd.

Bij extern salderen zijn er in de basis twee mogelijkheden, namelijk tussen private partijen en via overheidsinterventie (door bijvoorbeeld depositiebanken). Het adviescollege adviseert om nader onderzoek te doen naar depositiebanken.

ADC-toets

De mogelijkheid om op basis van de ADC-toets een vergunning te verlenen, is opgenomen in de vigerende wetgeving. De ADC-toets vormt in lang niet alle gevallen een begaanbare route. Voor zover de alternatieventoets (A) en de dwingende reden van groot openbaar belang (D) al goed kunnen worden onderbouwd, zal compensatie (C) in veel gevallen niet eenvoudig zijn. Daarvoor is onder andere van belang dat compensatie in beginsel gerealiseerd zal moeten zijn voordat de uitvoering van een plan of project kan starten.

mw. mr. Franca Damen

Natuurvergunningverlening weer gedeeltelijk op gang

Vanaf 16 september 2019 komt natuurvergunningverlening weer gedeeltelijk op gang. Dit liet de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit weten in een Kamerbrief van 13 september 2019.

AERIUS Calculator en intern salderen

Op 16 september 2019 komt een nieuwe, geactualiseerde versie van AERIUS Calculator beschikbaar. Met dit rekenprogramma kan de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden weer worden berekend.

Als uit een berekening met AERIUS Calculator blijkt dat een activiteit niet tot een toename van stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied leidt, dan kan deze activiteit doorgang vinden. Hierbij mag rekening worden gehouden met intern salderen.

Beleid extern salderen en ADC-toets

Het is nog niet mogelijk om natuurvergunningen aan te vragen op basis van extern salderen of de ADC-toets (er zijn geen Alternatieven voor de activiteit, er is sprake van een Dwingende reden van groot openbaar belang en er worden Compenserende maatregelen getroffen). Hiervoor wordt op landelijk niveau nog beleid ontwikkeld. Ook zijn de mogelijkheden voor het gebruik van extern salderen en de ADC-toets onderdeel van het advies van het adviescollege stikstofproblematiek. Dit advies wordt in de week van 23 september 2019 verwacht.

De voorwaarden waaronder toestemmingverlening mogelijk is, zullen strikt zijn gelet op de ingrijpende PAS-uitspraak.

Activiteiten onder de drempel-/grenswaarde

Activiteiten die de afgelopen jaren met toepassing van de uitzondering op de natuurvergunningplicht voor activiteiten met een stikstofdepositie onder de drempel-/grenswaarde zijn gerealiseerd of verricht, zijn als gevolg van de PAS-uitspraak alsnog vergunningplichtig. Voor deze activiteiten wordt gestreefd naar legalisatie.

Ook dit wordt meegenomen in het advies van het adviescollege stikstofproblematiek, dat in de week van 23 september 2019 wordt verwacht.

Maatregelen

De natuurherstelmaatregelen en de bronmaatregelen uit het PAS worden voortgezet. In een eerdere Kamerbrief heeft de Minister al aangegeven dat de mogelijkheden voor een aanvullend bronmaatregelenpakket – voor verschillende sectoren – worden onderzocht. In de Kamerbrief van 13 september 2019 heeft de Minister expliciet aangegeven dat bronmaatregelen integraal onderdeel zijn van de oplossingen om stikstofemissies terug te dringen en dat daarbij geen taboes uit de weg worden gegaan.

Fundamentele keuzes

De PAS-uitspraak heeft ingrijpende gevolgen voor veel sectoren van de economie en raakt zowel bedrijven als burgers. Wettelijke oplossingen op nationaal niveau bieden daarbij geen perspectief, omdat het stikstofbeleid is gebaseerd op de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn. ‘Dit alles maakt duidelijk dat het oplossen van het stikstofprobleem fundamentele keuzes vergt’, aldus de Minister in de Kamerbrief van 13 september 2019.

Inventarisatie projecten

Er is een inventarisatie van projecten uitgevoerd die mogelijk gevolgen ondervinden van de PAS-uitspraak. Het gaat om ruim 18.000 projecten.

Pas op de plaats terecht?

Het is duidelijk dat de overheid na de PAS-uitspraak een pas op de plaats heeft gemaakt. De natuurvergunningverlening is na de uitspraak namelijk stilgelegd en blijft voor veel projecten voorlopig ook nog stilgelegd.

Dat er na de PAS-uitspraak wordt gezocht naar een oplossing voor het stikstofprobleem, begrijp ik. Juridisch gezien is het echter onterecht dat natuurvergunningverlening na de PAS-uitspraak is stilgelegd. Zoals ook een rechter op 10 september 2019 aan de provincie voorhield, geldt er ook na de PAS-uitspraak namelijk gewoon een toetsingskader voor natuurvergunningverlening en hebben provincies zich te houden aan de wettelijke beslistermijnen voor vergunningverlening. Het toetsingskader voor vergunningverlening is weer hetzelfde als voor de inwerkingtreding van het PAS. Dat kader was gelet op alle rechtspraak volstrekt helder en daarvoor is (juridisch gezien) dan ook geen beleid nodig.

mw. mr. Franca Damen

Programma Aanpak Stikstof onderuit (deel 9): samenvatting uitspraak

Op 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) heeft de Raad van State een belangrijke uitspraak gedaan over het Programma Aanpak Stikstof. De gevolgen hiervan voor de praktijk zijn groot. In mijn blogserie ben ik ingegaan op de verschillende onderdelen van de uitspraak. In dit blog geef ik een samenvatting.

Voortraject

Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) is op 1 juli 2015 in werking getreden en had als doelstelling om de natuur te verbeteren en vergunningverlening vlot te trekken. Hiervoor bevat het PAS brongerichte maatregelen en herstelmaatregelen. Deze maatregelen moesten ruimte creëren om nieuwe economische ontwikkelingen mogelijk te maken (ontwikkelingsruimte).

Vanaf het begin staat de juridische houdbaarheid van het PAS ter discussie. Op 17 mei 2019 heeft de Raad van State in een aantal pilotzaken een tussenuitspraak gedaan over het PAS (zie de samenvatting van mijn blogserie over deze tussenuitspraak). In deze tussenuitspraak is een aantal gebreken aan het PAS vastgesteld en zijn prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie gesteld. Hierover heeft de Advocaat-Generaal op 25 juli 2018 een conclusie uitgebracht. Het Hof van Justitie heeft op 7 november 2018 een uitspraak gedaan. Op 29 mei 2019 heeft de Raad van State weer een uitspraak gedaan.

Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar deel 1 van mijn blogserie.

Passende beoordeling en maatregelen

Een programmatische aanpak met een passende beoordeling waarin een bepaalde totale hoeveelheid stikstofdepositie is beoordeeld, is in beginsel toegestaan. Zo’n passende beoordeling moet echter aan dezelfde eisen voldoen als een passende beoordeling voor een individueel plan of project. Dit betekent dat wetenschappelijk gezien zeker moet zijn dat er geen nadelige gevolgen zijn voor een Natura 2000-gebied.

In een passende beoordeling mogen alleen maatregelen worden betrokken als de verwachte voordelen van die maatregelen vaststonden ten tijde van de passende beoordeling. En dan verschilt het nog per maatregel hoe die maatregel mag worden betrokken.

Voor instandhoudingsmaatregelen en preventieve maatregelen die nodig zijn op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn, en autonome ontwikkelingen, geldt dat de positieve gevolgen hiervan (als die vaststonden) alleen mogen worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van de natuurwaarden. In de passende beoordeling van het PAS zijn de positieve gevolgen van dergelijke maatregelen echter op een andere manier betrokken, namelijk bij de beoordeling of de negatieve gevolgen van de toedeling van stikstofdepositie waarin het PAS voorziet, kunnen worden voorkomen. Omdat dit niet is toegestaan, voldoet de passende beoordeling niet aan de eisen die daaraan worden gesteld.

Voor beschermingsmaatregelen (mitigerende maatregelen) geldt dat de positieve gevolgen hiervan (als die vaststonden) mogen worden betrokken bij het beoordelen van de vraag of met het treffen van die maatregelen de eventuele schadelijke gevolgen van een plan of project kunnen worden voorkomen of verminderd.

Of een maatregel nodig is voor het voorkomen van verslechtering of het behoud van stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, hangt af van de huidige staat van instandhouding van de stikstofgevoelige natuurwaarden. De kritische depositiewaarde geldt daarbij niet als een absolute grenswaarde.

Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar deel 2 van mijn blogserie.

Verwachte voordelen

Om te beoordelen of de verwachte voordelen van maatregelen vaststonden ten tijde van de passende beoordeling, heeft de Raad van State een aantal uitgangspunten en factoren vastgesteld. Een berekening gebaseerd op gemiddelde waarden is hierbij niet toereikend.

De Raad van State heeft geoordeeld dat de verwachte voordelen van de herstelmaatregelen, de PAS-bronmaatregelen en autonome ontwikkelingen die in de passende beoordeling van het PAS zijn betrokken, niet vaststonden ten tijde van die beoordeling. Daarom voldoet de passende beoordeling ook op dit punt niet aan de eisen die daaraan worden gesteld. De passende beoordeling biedt niet de vereiste wetenschappelijke zekerheid dat er geen nadelige gevolgen zijn voor een Natura 2000-gebied.

Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar deel 3 van mijn blogserie.

PAS onderuit en onderdelen onverbindend

Omdat de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, mag het PAS niet meer worden gebruikt als toestemmingsbasis voor activiteiten. De Raad van State heeft om die reden een aantal onderdelen van het PAS onverbindend verklaard.

Het PAS is onverbindend voor zover daarin Natura 2000-gebieden zijn aangewezen. Dit betekent dat het PAS voor geen enkel Natura 2000-gebied meer geldt.

Het PAS is onverbindend voor zover dat een vrijstelling van de vergunningplicht bood voor activiteiten onder de drempel- en grenswaarde. Activiteiten die op basis van deze vrijstelling zijn gerealiseerd, zijn alsnog vergunningplichtig.

Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar deel 5 van mijn blogserie. In deel 4 van mijn blogserie staat voor welke doeleinden het PAS mogelijk nog nuttig kan zijn.

Gevolgen voor de praktijk

De gevolgen van de uitspraak voor de praktijk zijn groot. Dat geldt niet alleen voor de veehouderij, maar bijvoorbeeld ook voor de industrie, infrastructuur, haven, woningbouw en recreatie. Hieronder staan de belangrijkste gevolgen voor de praktijk.

Hieronder staat een korte samenvatting van de gevolgen van de uitspraak voor de praktijk.

  1. Het PAS mag niet meer worden gebruikt als toestemmingsbasis voor activiteiten. Dat geldt ook voor de passende beoordeling van het PAS.
  2. Het PAS geldt voor geen enkel Natura 2000-gebied meer.
  3. Omdat het PAS voor geen enkel Natura 2000-gebied meer geldt, is het PAS-beoordelingskader niet meer van toepassing op aanvragen om een toestemmingsbesluit.
  4. Het is niet meer verplicht om AERIUS Calculator te gebruiken voor het bepalen van de stikstofdepositie. De Raad van State sluit niet uit dat AERIUS Calculator wel kan worden gebruikt voor het bepalen van de stikstofdepositie. Het is echter geen geschikt model voor depositieberekeningen op korte afstand.
  5. De referentiesituatie ten opzichte waarvan moet worden beoordeeld of er sprake is van een toename van stikstofdepositie, is niet meer de referentiesituatie zoals bedoeld in artikel 2.4, vijfde lid, van de Regeling natuurbescherming (maar waarschijnlijk de datum waarop een gebied is aangewezen als Natura 2000-gebied).
  6. Het verbod van extern salderen geldt niet meer. Dit betekent dat extern salderen weer is toegestaan.
  7. De vrijstelling van de natuurvergunningplicht voor activiteiten onder de drempel- en grenswaarde geldt niet meer.
  8. Voor alle activiteiten die de afgelopen jaren met toepassing van deze vrijstelling zijn gerealiseerd of verricht, is alsnog een natuurvergunning nodig. Dat geldt ook als voor een activiteit een PAS-melding is gedaan (die is dus niets waard).
  9. Natuurvergunningen die zijn verleend op basis van het PAS-beoordelingskader en nog niet onherroepelijk zijn, liggen in beginsel gereed voor vernietiging.
  10. Omgevingsvergunningen voor activiteiten met een stikstofdepositie onder de drempel- en/of grenswaarde die nog niet onherroepelijk zijn, zullen alsnog moeten worden aangevuld met een natuurtoestemming (vanwege de aanhaakplicht waarschijnlijk in de vorm van een verklaring van geen bedenkingen).
  11. Bestemmingsplannen waarin gebruik is gemaakt van de passende beoordeling van het PAS en die nog niet onherroepelijk zijn, moeten alsnog worden voorzien van een passende beoordeling op planniveau.
  12. Een natuurvergunning die is verleend op basis van het PAS-beoordelingskader mag niet één-op-één worden ingepast in een bestemmingsplan, ook niet als die vergunning onherroepelijk is.
  13. De eisen waaraan een passende beoordeling moet voldoen, zijn in de rechtspraak aangescherpt.

Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar deel 6 van mijn blogserie.

Hoe nu verder?

Om nu alsnog een natuurvergunning te verkrijgen, zijn er verschillende mogelijkheden. Een van deze mogelijkheden is extern salderen, zoals dat ook werd gedaan voordat het PAS op 1 juli 2015 in werking trad. In deel 7 van mijn blogserie licht ik toe hoe het ook alweer zit met extern salderen en welke voorwaarden hiervoor gelden. Ten opzichte van de situatie vóór het PAS geldt nu een extra voorwaarde, namelijk dat het stikstofdepositiesaldo van een stoppend agrarisch bedrijf niet dubbel mag worden benut.

Andere mogelijkheden om een natuurvergunning te verkrijgen, zijn intern salderen, een provinciale depositiebank, andere mitigerende maatregelen en de ADC-toets. Voor een toelichting hierop verwijs ik naar deel 7 van mijn blogserie.

Daarin benoem ik ook nog een aantal aandachtspunten bij het aanvragen of aanpassen van een natuurvergunning, namelijk het te gebruiken rekenmodel (AERIUS Calculator is niet meer verplicht), de emissiefactoren in de Regeling ammoniak en veehouderij (die mogen misschien niet meer worden toegepast) en beweiden en bemesten (daarvoor is ook een natuurvergunning vereist).

Integrale aanpak

De overheid heeft besloten om door te gaan met de uitvoering van de bron- en herstelmaatregelen. Er komt een pakket aan extra bronmaatregelen.

Voor beweiden en bemesten en activiteiten waarvoor een PAS-melding is gedaan maar die nu alsnog vergunningplichtig zijn, wil de overheid een oplossing bedenken.

Voor de langere termijn streeft de overheid een integrale aanpak voor het terugdringen van schadelijke emissies na.

Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar deel 8 van mijn blogserie.

Andere delen blogserie

Over de andere onderdelen van de uitspraak van de Raad van State kunt u meer lezen in de andere delen van mijn blogserie:

  1. inleiding
  2. passende beoordeling
  3. de verwachte voordelen van maatregelen
  4. waarvoor kan het PAS nuttig zijn
  5. onderdelen onverbindend
  6. gevolgen voor de praktijk
  7. extern salderen weer ‘hot’ of andere oplossingen?
  8. eerste reactie overheid
  9. samenvatting uitspraak (dit blog)

mw. mr. Franca Damen

 

Programma Aanpak Stikstof onderuit (deel 8): eerste reactie overheid

De overheid heeft op 11 juni 2019 een reactie gegeven op de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) over het Programma Aanpak Stikstof. Zoals de overheid aangeeft, is het een stevige uitspraak die per direct forse consequenties heeft voor individuele ondernemers, maar ook voor ambities van gemeenten, provincies en Rijksoverheid op het terrein van onder andere waterveiligheid, infrastructuur, woningbouw en klimaat. Hoe nu verder?

Bron- en herstelmaatregelen

De overheid heeft besloten om door te gaan met de uitvoering van de bron- en herstelmaatregelen. Ook wil de overheid zoeken naar extra bronmaatregelen in verschillende sectoren. Samen met de sectoren zal worden gezocht naar nieuwe bronmaatregelen die voldoende kunnen worden verankerd. De maatregelen dragen bij aan het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen voor de natuur.

Beweiden en bemesten

Voor beweiden en bemesten is een natuurvergunning vereist. Een algemene uitzondering op deze vergunningplicht kan niet worden gemaakt, zo volgt uit de uitspraak van de Raad van State.

De overheid wil werken aan een oplossing om op een pragmatische wijze invulling te geven aan de eisen van de Raad van State ten aanzien van beweiden en bemesten.

PAS-meldingen

Stikstofveroorzakende activiteiten die de afgelopen jaren zijn uitgevoerd met toepassing van de uitzondering op de vergunningplicht voor activiteiten onder de drempel- of grenswaarde, zijn alsnog vergunningplichtig. Volgens de Kamerbrief gaat het hierbij om zo’n 3.300 geregistreerde activiteiten. De overheid wil tot een oplossing komen voor deze activiteiten.

Toestemmingverlening

Het PAS mag niet meer worden gebruikt als toestemmingsbasis voor activiteiten. Dit betekent niet dat vergunningverlening daarmee helemaal stil komt te liggen. De overheid noemt in de Kamerbrief verschillende mogelijkheden, zoals intern salderen, extern salderen, een andere ecologische onderbouwing of de zogeheten ADC-toets. Op deze mogelijkheden ben ik reeds ingegaan in deel 7 van mijn blogserie.

Integrale aanpak voor de lange termijn

Het blijft de ambitie van de overheid om het stikstofoverschot aan te pakken. Het streven is om middels een quick scan te verkennen of het mogelijk is om te komen tot een integrale aanpak voor het terugdringen van schadelijke emissies.

Andere delen blogserie

Over de andere onderdelen van de uitspraak van de Raad van State kunt u meer lezen in de andere delen van mijn blogserie:

  1. inleiding
  2. passende beoordeling
  3. de verwachte voordelen van maatregelen
  4. waarvoor kan het PAS nuttig zijn
  5. onderdelen onverbindend
  6. gevolgen voor de praktijk
  7. extern salderen weer ‘hot’ of andere oplossingen?
  8. eerste reactie overheid (dit blog)
  9. samenvatting uitspraak

mw. mr. Franca Damen

1 2 3 8