PAS ten einde?!

Deze column verscheen in november 2018 in de regiobladen van Agrio.

Al voordat het Programma Aanpak Stikstof (PAS) op 1 juli 2015 in werking trad, had ik mijn vraagtekens bij de juridische houdbaarheid ervan. Die vraagtekens waren naar mijn mening evident: op grond van het PAS wordt namelijk ruimte gegeven voor meer stikstofdepositie, terwijl onzeker is hoeveel de stikstofdepositie afneemt. De stikstofdepositie zou moeten afnemen door bestaand beleid en de bronmaatregelen in het kader van het PAS (aangescherpte eisen in het Besluit emissiearme huisvesting en in het kader van bemesting en vrijwillige voer- en managementmaatregelen), maar door het ‘ammoniakgat’ is onzeker óf de stikstofdepositie wel afneemt en van de bronmaatregelen is het effect onzeker. En meer stikstofdepositie toestaan dan dat die afneemt, is niet verenigbaar met de Europese Habitatrichtlijn. Iedere boer die mij vóór 1 juli 2015 belde met de vraag wat hij/zij moest doen – extern salderen of wachten op het PAS – heb ik dan ook geadviseerd om extern te salderen toen het nog kon. Dat kostte weliswaar het nodige geld, maar daar had ik meer vertrouwen in dan in het PAS. En die kosten waren naar mijn mening een goede natuurvergunning waard, zeker omdat het de vraag was of het alternatief (het PAS) juridisch stand zou houden.

Al die tijd heb ik gehoopt dat ik ongelijk zou hebben over het PAS, maar die hoop is inmiddels zo goed als weg. Op 7 november 2018 heeft de Europese rechter namelijk een kritische uitspraak gedaan over het PAS. Een van de conclusies van de Europese rechter is dat in het PAS geen maatregelen mogen worden meegenomen waarvan het effect onzeker is. En precies op dat punt gaat het mis: de Raad van State heeft op 17 mei 2017 namelijk al vastgesteld dat het effect van sommige maatregelen niet vaststaat. Volgens de Raad van State is de omvang van de depositiedaling én de omvang van de depositieruimte (ontwikkelingsruimte) onvoldoende onderbouwd. De overheid heeft inmiddels weliswaar een nadere onderbouwing van het PAS gegeven, maar die is niet openbaar…

Verder is de Europese rechter ook kritisch over beweiden en bemesten: voor deze activiteiten lijkt een natuurvergunning nodig en een uitzondering daarop zal niet snel aan de orde zijn. Dat de agrarische praktijk hierdoor niet werkbaar is, lijkt de Europese rechter zich niet te realiseren. Het PAS bevat dus veelbelovende oplossingen (voor natuur én vergunningverlening), maar op dit moment moet er voor het PAS een pas op de plaats worden gemaakt en is het wachten op een passende oplossing van de overheid.

mw. mr. Franca Damen

Gevolgen PAS-uitspraak Europese rechter

Op 7 november 2018 heeft de Europese rechter een uitspraak gedaan over het Programma Aanpak Stikstof. In dit artikel kunt u daarover meer lezen.

Wilt u snel een overzicht lezen van:

  • het Programma Aanpak Stikstof;
  • de uitspraak van de Raad van State hierover (zie ook mijn blogserie);
  • de uitspraak van de Europese rechter hierover én
  • de gevolgen van deze uitspraken?

Kijk dan in dit overzicht van het Programma Aanpak Stikstof na de uitspraak van de Europese rechter.

mw. mr. Franca Damen

 

Programma Aanpak Stikstof ten einde n.a.v. uitspraak Hof van Justitie!?

Het Hof van Justitie heeft op 7 november 2018 een uitspraak gedaan over het Programma Aanpak Stikstof (PAS). In deze uitspraak heeft het Hof van Justitie de prejudiciële vragen van de Raad van State over het PAS beantwoord. In dit artikel worden de belangrijkste overwegingen van het Hof van Justitie besproken.

Achtergrond

De Raad van State heeft op 17 mei 2017 tussenuitspraken gedaan over:

  • het PAS in algemene zin;
  • beweiden en bemesten en de uitzondering voor deze activiteiten op de vergunningplicht ingevolge de Wet natuurbescherming (Wnb).

De Raad van State kon niet met zekerheid vaststellen of het PAS in algemene zin in overeenstemming is met de Europese Habitatrichtlijn en evenmin of de vrijstelling van de Wnb-vergunningplicht voor beweiden en bemesten hiermee in overeenstemming is.

Daarom heeft de Raad van State hierover een aantal prejudiciële vragen gesteld aan het Europese Hof van Justitie. Voor een nadere toelichting daarop verwijs ik graag naar mijn blogserie over de tussenuitspraken van de Raad van State.

Conclusie A-G

Voor het beantwoorden van de prejudiciële vragen heeft de Advocaat-Generaal (A-G) het Hof van Justitie op 25 juli 2018 voorzien van een conclusie. Voor een nadere toelichting daarop verwijs ik graag naar mijn blogserie over de conclusie van de A-G.

Op 14 oktober 2018 heeft Reporter Radio een item over het PAS en de conclusie van de A-G uitgezonden, waaraan onder andere ik een bijdrage heb gegeven. Het item is hier terug te luisteren.

Uitspraak Hof van Justitie

Op 7 november 2018 heeft het Hof van Justitie (Hof) de prejudiciële vragen van de Raad van State beantwoord (zaken C-293/17 en C-294/17). Het Hof heeft samenvattend het volgende geconcludeerd.

Programma Aanpak Stikstof

Aan het PAS ligt een passende beoordeling ten grondslag. Hierin zijn verschillende maatregelen opgenomen. Dit zijn twee soorten maatregelen namelijk:

  • brongerichte maatregelen (om de stikstofdepositie te verminderen);
  • herstelmaatregelen (om Natura 2000-gebieden weerbaarder te maken voor stikstof).

Deze maatregelen moeten ruimte creëren om nieuwe economische ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken, toe te kunnen staan. Dat geldt voor alle sectoren, zoals landbouw, industrie en infrastructuur.

De passende beoordeling, en dus ook de daarin opgenomen maatregelen, moet in overeenstemming zijn met de Europese Habitatrichtlijn. Als dat niet het geval is, valt de ‘basis’ voor het PAS (de passende beoordeling) feitelijk weg.

In de passende beoordeling voor het PAS is rekening gehouden met de positieve effecten van de brongerichte maatregelen en herstelmaatregelen. De Raad van State heeft in de tussenuitspraak van 17 mei 2017, kort gezegd, al geconcludeerd dat deze positieve effecten niet vaststaan.

Het Hof heeft in de uitspraak van 7 november 2018 geconcludeerd dat maatregelen alleen in de passende beoordeling mogen worden betrokken als de verwachte voordelen van die maatregelen vaststaan ten tijde van die beoordeling.

Omdat de Raad van State al heeft geconcludeerd dat de passende beoordeling voor het PAS daar niet aan voldoet, had het PAS waarschijnlijk niet op deze manier vastgesteld mogen worden.

Op 4 juli 2018 hebben de partners van het PAS een brief met nadere onderbouwing van het PAS naar de Raad van State gestuurd, maar de inhoud hiervan is niet openbaar. De Raad van State zal bij het doen van een einduitspraak niet alleen rekening moeten houden met de uitspraak van het Hof van Justitie, maar ook met de nadere onderbouwing van het PAS.

Drempel- en grenswaarde

In het PAS is een uitzondering op de Wnb-vergunningplicht opgenomen voor activiteiten die een stikstofdepositie veroorzaken die de drempel- of grenswaarde niet overschrijdt (zie hier voor meer informatie).

Het Hof heeft geconcludeerd dat een dergelijke uitzondering is toegestaan als er geen wetenschappelijke twijfel bestaat dat die activiteiten geen schadelijke gevolgen hebben voor de betrokken Natura 2000-gebieden.

Beweiden en bemesten

Voor het beweiden en bemesten heeft het Hof van de conclusie van de A-G gevolgd. Beweiden en bemesten kunnen als een project zoals bedoeld in de Europese Habitatrichtlijn worden aangemerkt. Dan geldt als uitgangspunt dat hiervoor een Wnb-toestemming nodig is. Daarop kunnen echter uitzonderingen bestaan.

Een voorbeeld van zo’n uitzondering is als er voor de activiteit al een toestemming is verleend vóórdat een gebied (waarop de activiteit stikstofdepositie kan veroorzaken) als Natura 2000-gebied is aangewezen. Die activiteit kan dan ongewijzigd worden voortgezet. Als de activiteit verandert, kan wel een Wnb-toestemming nodig zijn.

Uit de uitspraak van het Hof volgt dat al snel sprake kan zijn van een verandering. Om een eerder toegestane / vergunde activiteit zonder Wnb-toestemming voort te mogen zetten, moet namelijk worden voldaan aan de volgende eisen:

“ (…) het daarbij gaat om één enkele verrichting die zich kenmerkt door een gemeenschappelijk doel, continuïteit en volledige overeenstemming, met name wat betreft de plaatsen waar en de voorwaarden waaronder de activiteit wordt uitgevoerd.”

Een algemene uitzondering op de Wnb-vergunningplicht zal lastig zijn, zo blijkt uit de uitspraak van het Hof. Zo’n uitzondering is namelijk alleen mogelijk als op grond van objectieve omstandigheden met zekerheid kan worden uitgesloten dat al het beweiden en bemesten, zowel afzonderlijk als gezamenlijk, significante gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden. Dit zal de nationale rechter (de Raad van State) verder moeten beoordelen.

Gevolgen uitspraak

Het Hof heeft een paar kritische kanttekeningen bij het PAS gezet. Naar verwachting wordt het verlenen van Wnb-vergunningen voorlopig stilgelegd.

De Raad van State moet nu aan de hand van de uitspraak van het Hof een einduitspraak doen. Juridische procedures waarin het PAS aan de orde is, zullen tot de uitspraak van de Raad van State worden aangehouden. Het kan daarom raadzaam zijn om in het kader van een besluit de mogelijkheden te onderzoeken waarbij geen, of minimaal, gebruik van het PAS wordt gemaakt. Het besluit voor de Blankenburgverbinding is daar een voorbeeld van.

mw. mr. Franca Damen

Blogserie conclusie A-G over PAS (deel 1): algemeen

De Advocaat-Generaal heeft op 25 juli 2018 een conclusie genomen over de prejudiciële vragen van de Raad van State over het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Ondanks dat het PAS volgens de Advocaat-Generaal veelbelovende oplossingen bevat, bestaat over het geheel genomen aanmerkelijke twijfel over de juridische houdbaarheid van het PAS.

Achtergrond

De Raad van State heeft op 17 mei 2017 tussenuitspraken gedaan over:

  • het PAS in algemene zin;
  • beweiden en bemesten en de uitzondering voor deze activiteiten op de vergunningplicht ingevolge de Wet natuurbescherming (Wnb).

De Raad van State kan niet met zekerheid vaststellen of het PAS in algemene zin in overeenstemming is met de Europese Habitatrichtlijn en evenmin of de vrijstelling van de Wnb-vergunningplicht voor beweiden en bemesten hiermee in overeenstemming is.

Daarom heeft de Raad van State hierover een aantal prejudiciële vragen gesteld aan het Europese Hof van Justitie. Voor een nadere toelichting daarop verwijs ik graag naar mijn blogserie over de tussenuitspraken van de Raad van State.

Conclusie A-G

Voor het beantwoorden van de prejudiciële vragen wordt het Hof van Justitie voorzien van een conclusie van de Advocaat-Generaal (A-G). De A-G heeft op 25 juli 2018 een conclusie genomen (zaken C-293/17 en C-294/17).

Mijn blogserie over deze conclusie bestaat uit de volgende onderdelen:

  1. algemeen [betreft dit deel van de blogserie]
  2. beweiden en bemesten
  3. passende beoordeling
  4. maatregelen
  5. drempel- en grenswaarde
  6. streep door PAS?

Vervolg

De conclusie van de A-G heeft geen directe gevolgen voor de praktijk. Het is eerst aan het Hof van Justitie om de prejudiciële vragen van de Raad van State te beantwoorden en vervolgens aan de Raad van State om aan de hand hiervan een uitspraak te doen over het PAS.

mw. mr. Franca Damen