Toepassen RAV-emissiefactoren in ruimtelijke ordening

De RAV-emissiefactoren mogen worden toegepast bij de beoordeling van een goede ruimtelijke ordening, ook als er twijfel is over die factoren. Dat oordeelde rechtbank Noord-Nederland in een uitspraak van 11 augustus 2021 (ECLI:NL:RBNNE:2021:3647).

Rechtbank Noord-Nederland oordeelde in een uitspraak van 11 maart 2021 dat de RAV-emissiefactoren (de ammoniakemissiefactoren zoals vastgelegd in de Regeling ammoniak en veehouderij) niet zonder meer worden toegepast bij het verlenen van een natuurvergunning als er twijfel is over die factoren. Die uitspraak ging over roostervloeren in de melkveehouderij. Op 9 april 2021 deed rechtbank Oost-Brabant een vergelijkbare uitspraak, maar dan over gecombineerde luchtwassers in de varkenshouderij.

Bij een natuurvergunning is er juridisch gezien ruimte voor een rechter om te oordelen dat niet zonder meer van de RAV-emissiefactoren mag worden uitgegaan. De Wet natuurbescherming bepaalt namelijk niet dat de stikstofdepositie moet worden berekend met inachtneming van de RAV-emissiefactoren.

Dat is anders bij een omgevingsvergunning milieu. Daarin moet namelijk worden getoetst aan wetgeving waarin staat dat de ammoniakemissie van een veehouderij moet worden berekend met toepassing van de RAV-emissiefactoren. Dit staat bijvoorbeeld in de Wet ammoniak en veehouderij en het Besluit emissiearme huisvesting.

Maar hoe zit het dan in een besluit waarin moet worden getoetst of er sprake is van een goede ruimtelijke ordening (zoals in een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan)? Daarvoor geldt in principe hetzelfde als voor natuurvergunningen: de wet bepaalt niet dat de ammoniakemissie moet worden berekend met inachtneming van de RAV-emissiefactoren. Ook in dit soort zaken is er daarom juridisch gezien ruimte voor een rechter om te oordelen dat niet zonder meer van de RAV-emissiefactoren mag worden uitgegaan.

Hierover gaat de uitspraak van rechtbank Noord-Nederland van 11 augustus 2021. De rechtbank moest de vraag beoordelen of de gemeente in een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan voor een melkveehouderij terecht was uitgegaan van de RAV-emissiefactoren. Mocht de gemeente gelet op de twijfel over bepaalde RAV-emissiefactoren wel van die emissiefactoren uitgaan in de omgevingsvergunning?

De rechtbank oordeelde (voorlopig*) van wel. Daarover heeft de rechtbank het volgende overwogen.

“Uit het enkele feit dat bij de beoordeling van de vraag of een project in het kader van de Wnb significante effecten op een Natura 2000-gebied kan hebben, er op grond van de Habitatrichtlijn wetenschappelijke zekerheid moet bestaan omtrent het optreden van deze significante effecten, vloeit niet zonder meer voort dat dezelfde wetenschappelijke zekerheid ook bij de toepassing van de onderhavige bepaling van het bestemmingsplan zou moeten bestaan.

Verweerder heeft bij de toepassing van de onderhavige bepaling uit het bestemmingsplan er voor gekozen om bij de beoordeling van de vraag of de bouw van de stal zou leiden tot een toename van de ammoniakemissie aan te sluiten bij emissiewaardes per dierplaats op basis van de RAV. Nu er noch in het bestemmingsplan noch elders in het kader van de ruimtelijke ordening regels zijn gegeven omtrent de berekening van die emissies acht de voorzieningenrechter deze keuze van verweerder niet op voorhand kennelijk onredelijk.

Gelet op de systematiek van het bestemmingsplan, waar wordt gerekend met zeer veel onzekerheden en zeer ruime marges, acht de voorzieningenrechter het begrijpelijk en niet kennelijk onredelijk dat verweerder bij de beoordeling van de vraag of in onderhavig geval sprake is van een toename van de ammoniakemissie van het bedrijf, aansluiting heeft gezocht bij de emissiefactoren van de RAV ook al zijn deze factoren, zoals genoegzaam blijkt uit de door verzoeksters overgelegde stukken, omgeven door onzekerheid.

De voorzieningenrechter constateert, zoals door vergunninghouder ook is benadrukt, dat de vraag of de bouw en het gebruik van de stal zal leiden tot significante effecten op de betrokken Natura 2000-gebieden en zo ja, of dat vergunbaar is, door gedeputeerde staten van Groningen zal moeten worden beoordeeld in het kader van de door vergunninghouder aangevraagde vergunning op grond van de Wnb.”

* De uitspraak gaat over een verzoek om voorlopige voorziening. Dat betekent dat de uitspraak een voorlopig oordeel is. Er komt later nog een uitspraak van de rechtbank over deze kwestie in het kader van het beroepschrift dat is ingediend. Maar voor nu heeft de rechtbank geoordeeld dat “deze gronden naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet zonder meer kunnen slagen.” Met andere woorden: de rechter is voorlopig van oordeel dat de gemeente in de omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan mocht rekenen met de RAV-emissiefactoren, ook al bestaat daar twijfel over.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Natuurvergunningen en RAV emissiefactoren (2)

Op 11 maart 2021 heeft de voorzieningenrechter van rechtbank Noord-Nederland een belangrijke uitspraak gedaan over natuurvergunningen en de ammoniakemissiefactoren in de Regeling ammoniak en veehouderij (RAV). Op 9 april 2021 heeft ook rechtbank Oost-Brabant hierover een uitspraak gedaan (ECLI:NL:RBOBR:2021:1601).

Uitspraak rechtbank Noord-Nederland

De voorzieningenrechter van rechtbank Noord-Nederland oordeelde in de uitspraak van 11 maart 2021 dat bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning niet altijd zonder meer mag worden uitgegaan van de ammoniakemissiefactoren zoals die in de RAV staan. De voorzieningenrechter oordeelde, kort gezegd, dat er twijfel is over de emissiefactor die voor een roostervloer in de melkveehouderij in de RAV is vastgesteld. Dit zou een twijfel ten aanzien van de wettelijk vastgelegde emissiefactor in zijn algemeenheid genoemd kunnen worden.

Uitspraak rechtbank Oost-Brabant

Wat is er aan de hand?

De uitspraak van rechtbank Oost-Brabant van 9 april 2021 gaat over een omgevingsvergunning voor een varkenshouderij met een biologische combiluchtwasser. De omgevingsvergunning is onder andere verleend voor de activiteit ‘natuur’ en omvat dus feitelijk mede een ‘natuurvergunning’.

Derden hebben tegen deze vergunning beroep ingediend. Zij hebben onder andere de effectiviteit van de combiluchtwasser ter discussie gesteld. Uit indicatieve metingen zou namelijk blijken dat combiluchtwassers minder ammoniakemissie verwijderen dan waarvan in de RAV is uitgegaan. Daarvoor is gewezen op de volgende rapporten:

  • het rapport ‘Evaluatie geurverwijdering door luchtwassystemen bij stallen deel 2’ uit 2018 van Wageningen University;
  • het rapport ‘Ontwikkelingen in emissies en concentraties van ammoniak in Nederland tussen 2005 en 2016’ van het RIVM;
  • het CBS-rapport ‘Stikstofverlies uit opgeslagen mest’ van oktober 2019;
  • het eindrapport van het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof (commissie Hordijk);
  • het advies van de CDM (Commissie deskundigen Meststoffenwet) van 18 juni 2020.

Oordeel van de rechter

De rechtbank stelt in de uitspraak eerst vast dat de emissiefactoren in de RAV niet als wettelijk toetsingskader bij natuurvergunningen zijn voorgeschreven. Daarom kan bij het beoordelen van een natuurvergunning niet zonder meer van de juistheid van de RAV worden uitgegaan.

Vervolgens overweegt de rechtbank dat de genoemde rapporten geen aanleiding zijn om te oordelen dat de emissiefactoren in de RAV voor luchtwassers in zijn algemeenheid onjuist zijn. Aan de vaststelling van de emissiefactoren liggen namelijk onderzoeken ten grondslag. Op basis daarvan is het volgens de rechtbank voldoende aannemelijk dat het betreffende stalsysteem in staat is om de voor dat systeem vastgestelde emissiefactor te halen onder de omstandigheden waarbij de proefmetingen zijn uitgevoerd. Bovendien hebben de genoemde rapporten tot het moment van de uitspraak niet tot een aanpassing van de emissiefactoren voor combiluchtwassers geleid.

De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om vraagtekens te stellen bij alle emissiefactoren in de RAV.

Wel heeft de rechtbank door de genoemde rapporten gerede twijfels over de vraag of een biologische combiluchtwasser in iedere stal op dezelfde manier zal presteren.

“De daadwerkelijke prestaties van de biologische combiluchtwasser hangen af van het ontwerp, het onderhoud en het gebruik van het stalsysteem in het afzonderlijke bedrijf. Zo zal het ontwerp van de biologische combiluchtwasser (dat afhankelijk is van de omvang van de stal en de diersoorten en dieraantallen die in die stal worden gehouden) ongetwijfeld verschillen van het ontwerp in de proefstal waar de proefmetingen zijn uitgevoerd die hebben geleid tot de emissiefactor in de Rav. Ook het gebruik en onderhoud kunnen verschillen van veehouderij tot veehouderij.”

Daarom mocht in de omgevingsvergunning natuur (de ‘natuurvergunning’) niet worden volstaan met een verwijzing naar de emissiefactoren in de RAV voor biologische combiluchtwassers. De provincie had “een eigen inschatting moeten maken over de verwachte werking van de aan de orde zijnde combiluchtwassers in dit geval.” Dat betekent dat de provincie iets had “moeten vinden van het ontwerp van de toe te passen combiluchtwasser in de stallen waar de dieren worden gehouden en de mogelijke invloed van het gebruik en onderhoud.” Deze omstandigheden spelen een rol bij het beoordelen van de vraag of er sprake is van een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Omdat deze omstandigheden in de omgevingsvergunning natuur onvoldoende zijn betrokken, moet de omgevingsvergunning opnieuw worden beoordeeld.

Oplossingsrichtingen

De rechtbank noemt in de uitspraak ook verschillende oplossingsrichtingen. Dat is voor de praktijk waardevol. De rechtbank noemt de volgende oplossingsrichtingen.

  1. De omgevingsvergunning natuur kan worden geweigerd, omdat onvoldoende vaststaat dat geen sprake is van een toename van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden.
  2. In de omgevingsvergunning natuur kan worden geborgd dat de ammoniakemissie beperkt blijft tot een X aantal kg NH3/jaar. Dit kan door een grenswaarde in een voorschrift op te nemen. In de voorschriften moet ook monitoring van de ammoniakemissie verplicht worden gesteld. De rechtbank acht deze monitoring namelijk noodzakelijk vanwege de bedenkingen over de prestaties van luchtwassers. De provincie moet beoordelen of hierna voldoende vaststaat dat de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden niet toeneemt. Als de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden niet toeneemt, dan is geen sprake van significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden. In dat geval is geen omgevingsvergunning natuur (‘natuurvergunning’) nodig.
  3. De provincie kan een passende beoordeling geven van het toe te passen stalsysteem. Hiervoor moet de provincie een eigen standpunt innemen over het stalsysteem. Daarbij moet de provincie aangeven of het stalsysteem (de biologische combiluchtwasser) in de varkenshouderij waarvoor de vergunning is verleend, een rendement van 85% ammoniakemissiereductie kan behalen. Ook moet de provincie beoordelen of hierna zeker is dat de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden niet toeneemt. Als de stikstofdepositie niet toeneemt, kan de omgevingsvergunning natuur worden verleend. Hierin kunnen een voorschrift met een grenswaarde voor de toegelaten ammoniakemissie en een voorschrift met een monitoringsverplichting worden opgenomen. De monitoringsverplichting is noodzakelijk om er zeker van te zijn dat de luchtwasser in de toekomst het rendement van 85% zal blijven halen.

De rechtbank benadrukt dat het bevoegd gezag ook eigen oplossingen kan bedenken.

Vergelijking uitspraken

De voorzieningenrechter van rechtbank Noord-Nederland en rechtbank Oost-Brabant hebben allebei geoordeeld dat bij het beoordelen van een natuurvergunning niet zonder meer van de emissiefactoren in de RAV mag worden uitgegaan. Maar terwijl de voorzieningenrechter van rechtbank Noord-Nederland twijfel over de wettelijk vastgelegde emissiefactor in zijn algemeenheid lijkt te hebben, heeft rechtbank Oost-Brabant dat niet in zijn algemeenheid. Rechtbank Oost-Brabant heeft echter wel twijfel over, kort gezegd, de werking van een combiluchtwasser op bedrijfsniveau, omdat de werking afhangt van het ontwerp, het onderhoud en het gebruik in een afzonderlijk bedrijf.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Natuurvergunningen en RAV emissiefactoren

De natuurvergunningverlening was de afgelopen jaren al niet eenvoudig. Sinds 20 januari 2021 zijn daar extra onduidelijkheden en vragen bij gekomen door de uitspraken van de Raad van State van 20 januari 2021 over het ontbreken van een natuurvergunningplicht voor intern salderen en het onvoldoende gemotiveerd zijn van de 5 km afkapgrens voor verkeer. Maar met de uitspraak van de voorzieningenrechter van rechtbank Noord-Nederland van 11 maart 2021 (ECLI:NL:RBNNE:2021:810) is daar nog een schep bovenop gedaan.

RAV emissiefactoren

De voorzieningenrechter van rechtbank Noord-Nederland heeft in de uitspraak van 11 maart 2021 geoordeeld dat bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning niet altijd zonder meer mag worden uitgegaan van de ammoniakemissiefactoren zoals die in de Regeling ammoniak en veehouderij (RAV) staan.

De uitspraak gaat over een natuurvergunning voor een melkveehouderij; meer specifiek een ligboxenstal met roostervloer. Voor de roostervloer is in de RAV een ammoniakemissiefactor van 6,0 kg per dierplaats per jaar opgenomen. Voor een traditionele stal is in de RAV een ammoniakemissiefactor van 13,0 kg per dierplaats per jaar opgenomen.

In het beroepschrift dat is ingediend tegen de natuurvergunning, is het standpunt ingenomen dat het onzeker is of de roostervloer daadwerkelijk maar 6,0 kg NH3 per dierplaats per jaar emitteert. Daarvoor is verwezen naar de volgende rapporten:

  • ‘Stikstofverlies uit opgeslagen mest. Stikstofverlies berekend uit het verschil in verhouding tussen stikstof en fosfaat bij excretie en bij mestafvoer’ van het CBS van oktober 2019 en
  • ‘Stikstofverliezen uit mest in stallen en mestopslagen’ van het CDM van juni 2020.

Volgens de rechter blijkt uit deze rapporten dat er twijfel bestaat over het daadwerkelijke rendement en daarmee de emissiereductie van emissiearme stalsystemen. Oftewel: er bestaat twijfel over de RAV emissiefactoren, ook al is dat volgens de rechter pas een eerste indicatie. Deze twijfel mag er echter niet zijn bij het verlenen van een natuurvergunning. Dat blijkt duidelijk uit de rechtspraak.

Omdat er twijfel bestaat over de RAV emissiefactor van roostervloeren, had de provincie bij het verlenen van de natuurvergunning niet zonder meer van de RAV emissiefactor mogen uitgaan. Daardoor is niet zeker dat de vergunde activiteit geen toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebied veroorzaakt en niet leidt tot een aantasting van Natura 2000-gebied. De provincie had de natuurvergunning daarom niet mogen verlenen.

Opmerkelijk hierbij is naar mijn mening dat de rechter de RAV emissiefactoren slechts ziet als een “indicatie (…) voor (…) de daadwerkelijke emissie van NH3 per omschreven stalsysteem”. De RAV emissiefactoren worden namelijk pas vastgesteld nadat er, kort gezegd, voldoende metingen zijn uitgevoerd bij het stalsysteem. Die metingen moeten bovendien volgens een voorgeschreven protocol worden uitgevoerd.

Een vergelijkbare discussie speelt overigens bij gecombineerde luchtwassers in de varkenshouderij. De Raad van State heeft deze discussie al kort benoemd in de uitspraak van 29 mei 2019 over het Programma Aanpak Stikstof, maar deze discussie doorverwezen naar de provincies. In een uitspraak van 16 februari 2021 (ECLI:NL:RBGEL:2021:758) heeft rechtbank Gelderland deze discussie ook kort aangestipt, maar daarover nog geen inhoudelijk oordeel gegeven. In een aantal uitspraken van rechtbank Oost-Brabant is deze discussie ook al kort aan de orde geweest.

Beweiden en bemesten

Alsof het nog niet gecompliceerd genoeg is als provincies niet meer zonder meer van de RAV emissiefactoren mogen uitgaan, heeft de rechter ook de beoordeling van beweiden en bemesten verder bemoeilijkt.

Uit de rechtspraak blijkt al dat voor beweiden en bemesten een natuurvergunning nodig kan zijn. In de uitspraak van 29 mei 2019 heeft de Raad van State geoordeeld dat beweiden in dezelfde natuurvergunning moet worden opgenomen als de vergunning voor de dierenverblijven. Het bemesten mag in een aparte natuurvergunning worden opgenomen.

De rechter heeft nu echter geoordeeld dat als bemesten niet in dezelfde natuurvergunning als de vergunning voor de dierenverblijven wordt opgenomen, hiermee in de vergunning voor de dierenverblijven rekening moet worden gehouden. Als namelijk geen bemesting wordt aangevraagd, impliceert dit dat de mest binnen de inrichting moet worden opgeslagen en vervolgens moet worden afgevoerd naar bijvoorbeeld een mestverwerker. De emissie van de opslag en extra vervoersbewegingen moet dan volgens de rechter worden meegenomen in de natuurvergunning voor de dierenverblijven.

Ook ten aanzien van beweiden is de rechter kritisch. Voor de referentiesituatie van beweiden mag namelijk niet worden uitgegaan van de mogelijkheden hiervoor in het bestemmingsplan dat gold ten tijde van de Europese referentiedatum. Daarnaast mag de provincie volgens de rechter niet volstaan met een verwijzing naar het advies van commissie Remkes over beweiden en bemesten. De rechter heeft daarbij onder andere de volgende punten genoemd.

  • Er ontbreekt een onderbouwing van het effect van de afwezigheid van het vee in de stal op de emissie van de stal.
  • Er ontbreekt een onderbouwing van de emissies die het vee in de wei veroorzaakt.
  • De commissie Remkes gaat bij de conclusie dat beweiden een gunstig effect heeft op de totale ammoniakemissie van een bedrijf, uit van de totale mesthuishouding. Daarbij betrekt de commissie dat het land door het beweiden minder bemest hoeft te worden met de mest uit de stal. Maar omdat in de natuurvergunning in deze zaak niet het bemesten is meegenomen, kan hiermee geen rekening worden gehouden.
  • Juist bij de toepassing van stalsystemen met een grote reductie van de ammoniakemissie is het de vraag of de emissie van het vee in de wei niet de emissiefactor van de stal overtreft.

De rechter heeft nog wel opgemerkt dat het niet op voorhand onwaarschijnlijk is dat bij beweiden de emissies van de stal verminderen en dat het niet op voorhand onaannemelijk is dat hiervoor een reductiefactor kan worden toegepast, maar de rechter vindt alles nog onvoldoende onderbouwd.

Franca Damen, advocaat Damen Legal