Ammoniakemissiefactoren emissiearme stalsystemen in natuurvergunning

De ammoniakemissiefactoren zoals die voor stalsystemen waren opgenomen in de Regeling ammoniak en veehouderij, mogen niet zonder meer worden gebruikt bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning. Maar bij sommige stalsystemen mag de daaraan toegekende ammoniakemissiefactor wél worden gebruikt. Dat blijkt uit een uitspraak van de Raad van State van 31 januari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:371).

Achtergrond en nieuwe wetgeving

De uitspraak gaat over een besluit tot het vaststellen van een bestemmingsplan en het verlenen van een omgevingsvergunning bouwen, aanleggen en milieu voor een pluimveehouderij. De besluiten zijn genomen vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd, het oude recht van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is. Dat geldt op grond van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet ook voor besluiten op een aanvraag, zoals een omgevingsvergunning.

Voor natuurvergunningen geldt dit overgangsrecht ook, maar dat is vastgelegd in artikel 2.9 van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet. De natuurvergunning heet onder de Omgevingswet formeel een omgevingsvergunning Natura 2000-activiteit (artikel 5.1, eerste lid, sub e, van de Omgevingswet). De uitspraak van de Raad van State gaat weliswaar niet over een dergelijke vergunning, maar de uitspraak is daar wel relevant voor.

De ammoniakemissiefactoren voor stalsystemen waren tot de inwerkingtreding van de Omgevingswet opgenomen in de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav). Sindsdien zijn deze opgenomen in bijlage V en bijlage VI bij de Omgevingsregeling.

Eerdere uitspraken

De Raad van State heeft in een uitspraak van 7 september 2022 voor de eerste keer vastgesteld dat de ammoniakemissiefactoren uit de Rav niet zonder meer mogen worden gebruikt voor het bepalen van de ammoniakemissie c.q. stikstofdepositie in het kader van een natuurvergunning. Die uitspraak ging toen over roostervloeren in de melkveehouderij (stalsystemen A1.13 en A1.28). Daarna heeft de Raad van State een vergelijkbare uitspraak gedaan voor de roostervloer die bekend was als stalsysteem A1.23 (ECLI:NL:RVS:2022:2874), en voor een stalsysteem in de pluimveehouderij (systeem E5.11, ECLI:NL:RVS:2023:3689 en 3695) en de varkenshouderij (systeem D3.2.7.1.1, ECLI:NL:RVS:2023:3699).

Uitspraak Raad van State van 31 januari 2024

De uitspraak van de Raad van State van 31 januari 2024 gaat over een bestemmingsplan en een omgevingsvergunning voor het wijzigen en uitbreiden van een pluimveehouderij. Er worden twee nieuwe pluimveestallen mogelijk gemaakt, en in drie bestaande stallen wordt het stalsysteem gewijzigd. Het gaat om het emissiearme stalsysteem E5.4b (chemische luchtwasser) in combinatie met de additionele techniek E7.16 (negatieve ionisatie door middel van coronadraden).

Net zoals in de eerdere uitspraken over emissiearme stalsystemen, heeft de Raad van State ook in deze uitspraak het rapport ‘Stikstofverlies uit opgeslagen mest’ van het CBS (CBS-rapport) en het advies van de Commissie Deskundigen Meststoffenwet over dat rapport (CDM-advies) betrokken. Daarnaast heeft de Raad van State in deze uitspraak het rapport ‘Actualisering ammoniak emissiefactoren pluimvee’ van WUR en het rapport ‘Evaluatie van emissiefactoren voor ammoniak, geur en fijn stof zoals opgenomen in het MER Richtlijnenboek Landbouwdieren – 2018’ van ILVO betrokken. Naar het oordeel van de Raad van State is uit deze rapporten niet aannemelijk geworden “dat stalsysteem E5.4b of stalsystemen die in essentie daaraan gelijk zijn niet zullen leiden tot de in de Rav genoemde ammoniakemissie-reductie.”

In de rapporten heeft het bevoegd gezag “geen concrete aanknopingspunten hoeven zien voor twijfel aan de juistheid van de Rav-emissiefactor voor stalsysteem E5.4b in combinatie met additionele techniek E7.16.” Daartoe heeft de Raad van State overwogen dat “hoewel in het rapport van Wageningen University & Research van september 2022 wordt benoemd dat onderzoek ontbreekt naar optimaal gebruik van eenmaal erkende Rav-technieken in de praktijk, in het CDM-advies wordt vermeld dat stallen met (gecombineerde) luchtwassers in de praktijk minder effectief en efficiënt lijken te zijn dan eerder gedacht en in het rapport van ILVO het belang van goed onderhoud en goede opvolging wordt genoemd, geen van deze rapporten betrekking heeft op het werkingsprincipe van E5.4b of stalsystemen die in essentie daaraan gelijk zijn.”

Naar het oordeel van de Raad van State hoefde het bevoegd gezag in de vergunning ook geen voorschrift voor monitoring op te nemen. Dat was namelijk niet nodig naast het bepaalde in artikel 3.123 van het Activiteitenbesluit. Op grond daarvan moest een stalsysteem worden uitgevoerd overeenkomstig de bij dat systeem behorende technische beschrijving (leaflet). Deze verplichting is sinds 1 januari 2024 opgenomen in artikel 4.5 van de Omgevingsregeling in samenhang met bijlage V respectievelijk bijlage VI bij de Omgevingsregeling.

Weliswaar geldt nog steeds dat de ammoniakemissiefactoren die voor emissiearme stalsystemen zijn vastgesteld niet zonder meer mogen worden gebruikt bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning c.q. omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit, maar de uitspraak van de Raad van State van 31 januari 2024 maakt duidelijk dat de ammoniakemissiefactor in sommige gevallen wél mag worden gebruikt.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Natuurbescherming, Rechtspraak natuur , , , , , , , , , , ,

Rav-emissiefactoren op de schop bij natuurvergunningen

De ammoniakemissiefactoren zoals die voor stalsystemen zijn opgenomen in de Regeling ammoniak en veehouderij, mogen niet zonder meer worden gebruikt bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning. Dat oordeelde de Raad van State in een aantal uitspraken van 7 september 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2557, 2622 en 2624).

Rav-emissiefactoren

In de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) is voor ieder stalsysteem in de veehouderij een ammoniakemissiefactor opgenomen. In de loop der jaren zijn er steeds meer emissiearme stalsystemen ontwikkeld die een bepaald ammoniakverwijderingsrendement beloven. Op basis daarvan is voor die stalsystemen een ammoniakemissiefactor in de Rav opgenomen. Maar halen emissiearme stalsystemen in de praktijk wel daadwerkelijk het rendement waarvan is uitgegaan bij het vaststellen van de ammoniakemissiefactor? Oftewel: doen emissiearme stalsystemen wat ze moeten doen?

In de praktijk is daar discussie over ontstaan. Dat geldt voor de varkenshouderij (gecombineerde luchtwassers), de melkveehouderij (roostervloeren) en de pluimveehouderij (zie hierna).

Door de discussie over het daadwerkelijke rendement van emissiearme stalsystemen is in de rechtspraak de vraag aan de orde gekomen of bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning van de Rav-emissiefactor mag worden uitgegaan. In de praktijk wordt daar al jarenlang van uitgegaan. Aan de hand van de Rav-emissiefactor wordt de stikstofdepositie van een veehouderij berekend. Maar mag dat nog wel?

Volgens verschillende rechtbanken mag dat niet zonder meer. Zij oordeelden eerder in verschillende uitspraken dat als een Rav-emissiefactor ter discussie staat, deze emissiefactor niet zonder meer mag worden gebruikt bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning. Rechtbank Noord-Nederland en rechtbank Oost-Brabant deden hierover in het voorjaar van 2021 de eerste (concrete) uitspraken.

Rav-emissiefactoren op de schop volgens Raad van State

Op 7 september 2022 heeft ook de Raad van State een uitspraak gedaan over deze vraag. De Raad van State kwam tot eenzelfde conclusie als de rechtbanken. Als er twijfel is over de juistheid van een Rav-emissiefactor voor een bepaald emissiearm stalsysteem, dan kan de ammoniakemissie van dat stalsysteem niet aan de hand van de Rav-emissiefactor met de vereiste zekerheid worden vastgesteld. Daardoor kunnen op die manier ook de stikstofdepositie en de eventuele gevolgen voor Natura 2000-gebieden niet met de vereiste zekerheid worden vastgesteld.

De Wet natuurbescherming (artikel 2.8) en de Europese Habitatrichtlijn (artikel 6) vereisen echter wel zekerheid voor het verlenen van toestemming voor activiteiten die een significant effect op Natura 2000-gebieden kunnen hebben. Als die zekerheid er niet is, mag geen toestemming (natuurvergunning) worden verleend. Daarbij is van belang dat aan deze wetgeving het voorzorgsbeginsel ten grondslag ligt en dat het Hof van Justitie daar een strikte uitleg aan geeft.

Dat leidt ertoe dat als er twijfel is over de juistheid van een Rav-emissiefactor voor een bepaald emissiearm stalsysteem, dat die emissiefactor dan niet zonder meer mag worden gebruikt bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning. Dat geldt zowel voor een voortoets als voor een passende beoordeling.

Voor twijfel aan de juistheid van een Rav-emissiefactor is het nodig dat er concrete aanknopingspunten zijn dat een Rav-emissiefactor voor een emissiearm stalsysteem de werkelijke ammoniakemissie van dit stalsysteem waarschijnlijk onderschat. Volgens de Raad van State zijn die aanknopingspunten er voor de stalsystemen A 1.13 en A 1.28. In een uitspraak van 12 oktober 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2874) heeft de Raad van State dit ook nog geoordeeld over stalsysteem A 1.23. Dat betekent dat als een natuurvergunning voor een melkveehouderij wordt aangevraagd waarin het stalsysteem A 1.13, A 1.23 of A 1.28 wordt toegepast, daarbij niet zonder meer van de Rav-emissiefactor voor dat stalsysteem mag worden uitgegaan.

Dat een veehouder er op grond van (artikel 3.123 van) het Activiteitenbesluit voor moet zorgen dat het stalsysteem voldoet aan het leaflet dat daarvoor is vastgesteld, leidt niet tot een andere conclusie. Hierbij acht de Raad van State – onder verwijzing naar het advies ‘Stikstofverliezen uit mest in stallen en mestopslagen’ van het CDM – van belang dat emissiearme stalsystemen complexe systemen zijn en dat de emissiebeperking in emissiearme stallen door een complex van factoren wordt beïnvloed. De Raad van State noemt een aantal belangrijke factoren hierbij.

“Belangrijke factoren zijn: het (dier, voer, mest, stal)management door de veehouder, de voersamenstelling, vloertype, werking en frequentie van de mestschuiven (mestrobots), ventilatie, voerbakkenplaatsing en mestmixen. Ook de staat van onderhoud en de slijtage van materialen en technieken beïnvloeden de grootte van de NH3-emissies uit stallen. Verder staat daarin dat in de systeembeschrijvingen (lees: leaflets) van de stallen een aantal kritische aspecten van emissiereductie niet is opgenomen, zoals rantsoensamenstelling.”

De uitspraken van de Raad van State gelden specifiek voor de drie genoemde emissiearme stalsystemen en dus niet voor andere stalsystemen. Gelet op de strekking van de uitspraak ligt eenzelfde uitspraak echter in de lijn der verwachting voor andere emissiearme stalsystemen waarvan de Rav-emissiefactor ook ter discussie staat.

Pluimveehouderij

Ook voor emissiearme stalsystemen in de pluimveehouderij is er inmiddels discussie ontstaan over de juistheid van de Rav-emissiefactor. Meer specifiek gaat het daarbij om stalsysteem E 5.11. Hierover hebben rechtbank Overijssel en rechtbank Oost-Brabant op 11 mei 2022 (ECLI:NL:RBOVE:2022:1238) respectievelijk 6 oktober 2022 (ECLI:NL:RBOBR:2022:4210) een uitspraak gedaan. Rechtbank Oost-Brabant oordeelde onder andere het volgende.

“De rechtbank leidt uit het CBS-rapport af dat er in ieder geval twijfel is over de juistheid van de emissiefactor voor stalsysteem E 5.11. Uit het CBS-rapport kan niet worden afgeleid dat de emissiefactor niet klopt. Deze twijfel wordt bevestigd door het door verweerder genoemde Vlaamse rapport. Er zijn bepaalde managementpraktijken die de werking van het stalsysteem beïnvloeden. In de toepasselijke leaflet wordt niets bepaald over het type strooisel dat wordt toegepast en wordt ook niets bepaald over de reiniging van de warmtewisselaar. Er wordt wel iets gezegd over het rendement en de capaciteit van de warmtewisselaars. Ook als het stalsysteem wordt geïnstalleerd, gebruikt en onderhouden conform de leaflet, is daarmee niet verzekerd dat de beoogde emissiereductie daadwerkelijk wordt behaald en ook in de toekomst behaald zal worden. Dat betekent dat naleving van de leaflet niet garandeert dat het stalsysteem presteert conform de emissiefactor. De omstandigheid dat de proefstalmetingen zijn uitgevoerd met toepassing van wetenschappelijk geaccepteerde protocollen leidt niet tot een ander oordeel. Verweerder geeft zelf al aan dat sprake is van een grote verscheidenheid in de uitvoering van stallen en stalmanagement. Gelet op het CBS-rapport en het Vlaamse rapport is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet zonder meer van de Rav-factor heeft mogen uitgaan.”

Rechtbank Oost-Brabant gaf vervolgens nog enkele mogelijke ‘oplossingsrichtingen’ mee.

“De rechtbank sluit niet op voorhand uit dat door middel van aanvullende beschermingsmaatregelen de vereiste zekerheid wel kan worden verkregen. Bijvoorbeeld door het opnemen van voorschriften over de reiniging van de warmtewisselaars en voorschriften dan wel een verduidelijking van de aanvraag over het type strooisel. Als dergelijke beschermingsmaatregelen worden getroffen, dan kan verweerder deze beschermingsmaatregelen betrekken in de passende beoordeling en kan een inhoudelijke passende beoordeling achterwege blijven.”

Mogelijke ‘oplossingsrichtingen’ zijn voor de praktijk naar mijn mening een welkome aanvulling in uitspraken, vooral als deze de vergunningverlening (verder) bemoeilijken.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Agrarisch recht, Agrarische milieuaspecten, Natuurbescherming, Rechtspraak natuur , , , , , , , ,

Oplossingsrichtingen natuurvergunningen en RAV-emissiefactoren

Bij het verlenen van een natuurvergunning mag niet altijd zonder meer van de ammoniakemissiefactoren uit de Regeling ammoniakemissie en veehouderij (RAV) worden uitgegaan. Deze emissiefactoren bieden namelijk niet altijd voldoende waarborg voor de bescherming van Natura 2000-gebieden. Maar er zijn verschillende oplossingsrichtingen mogelijk, zo volgt uit een uitspraak van rechtbank Oost-Brabant van 11 januari 2022 (ECLI:NL:RBOBR:2022:21).

Eerdere uitspraken over natuurvergunningen en RAV-emissiefactoren

Dat bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning niet altijd zonder meer mag worden uitgegaan van de RAV-ammoniakemissiefactoren, hebben verschillende rechtbanken al in eerdere uitspraken vastgesteld. Hiervoor kan onder andere worden gewezen op een uitspraak van rechtbank Noord-Nederland van 11 maart 2021 (over roostervloeren in de melkveehouderij) en een uitspraak van rechtbank Oost-Brabant van 9 april 2021 (over combiwassers in de varkenshouderij).

Volgens rechtbank Noord-Nederland bestaat er twijfel over bepaalde RAV-emissiefactoren als zodanig. Volgens rechtbank Oost-Brabant bestaat er daarentegen geen twijfel over de RAV-emissiefactoren als zodanig, maar wel over, kort gezegd, de werking ervan in een individuele situatie. In de uitspraak van 9 april 2021 heeft rechtbank Oost-Brabant meteen verschillende oplossingsrichtingen genoemd.

Uitspraak van 11 januari 2022

In de uitspraak van 11 januari 2022 heeft rechtbank Oost-Brabant opnieuw vastgesteld dat bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunningen niet zonder meer van de haalbaarheid van de RAV-emissiefactoren mag worden uitgegaan.

“De effectiviteit van emissiebeperkende stalsystemen kan dus niet rechtstreeks uit de Rav worden afgeleid. De Rav is namelijk geen regeling bij of krachtens de Wnb, maar een regeling op basis van de Wav (en als zodanig onderdeel van het toetsingskader van de omgevingsvergunning voor het wijzigen van de inrichting). Dat betekent echter niet dat de Rav geen enkele betekenis heeft. In de door eisers overgelegde rapporten ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de emissiefactoren in de (bijlage 1 bij de) Rav wat betreft dit luchtwassysteem dan wel voor andere luchtwassystemen in de Rav in zijn algemeenheid niet realistisch zijn.”

Volgens de rechtbank is er dus, kort gezegd, geen twijfel over de haalbaarheid van de RAV-emissiefactoren als zodanig. Maar wel bestaat er twijfel over de werking ervan in een individuele situatie.

“Gelet op de door eisers genoemde rapporten weet de rechtbank niet zeker of een biologische combiluchtwasser in iedere stal op dezelfde wijze zal presteren en zal blijven presteren. De daadwerkelijke prestaties van de biologische combiluchtwasser hangen af van het ontwerp, het onderhoud en het gebruik van het stalsysteem in het afzonderlijke bedrijf. Dit heeft de rechtbank al opgemerkt in de eerder genoemde tussenuitspraak en de rechtbank ziet hiervoor bevestiging in het WUR- rapport van november 2021.”

De vraag is vervolgens hoe hiermee moet worden omgegaan bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning. De rechtbank heeft daarvoor in de uitspraak verschillende opties besproken, waaronder ook opties die volgens de rechtbank geen oplossing bieden. De rechtbank heeft vervolgens het volgende overwogen.

“De oplossingen in het WUR-rapport zijn (nog) niet vastgelegd in wet- en regelgeving of in de beschrijvingen (leaflets) van de systemen. Naleving van het Activiteitenbesluit of installatie conform de leaflet betekent niet dat de beoogde ammoniak emissiereductie daadwerkelijk wordt behaald en ook in de toekomst behaald zal worden. Ook de plaatsing van ammoniaksensoren is niet in de leaflet genoemd. Daarom kan niet van de emissiefactor in de Rav worden uitgegaan en kan niet op voorhand worden verzekerd dat toepassing van de combiluchtwassers daadwerkelijk zal leiden tot een daling van de stikstofdepositie. Dat betekent dat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden gaan optreden en dat, ondanks de wetswijziging van 1 januari 2020, dit bedrijf (en veel andere bedrijven) nog steeds een natuurvergunning nodig zouden kunnen hebben. Deze natuurvergunning kan pas worden verleend na een passende beoordeling.”

Omdat bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning dus niet zonder meer van de RAV-emissiefactoren mag worden uitgegaan, moet volgens de rechtbank een passende beoordeling worden vastgesteld. De rechtbank heeft in de uitspraak duidelijk gemaakt wat daar volgens haar wel of niet in moet staan (zie hieronder, met eigen onderstreping).

“Volgens de rechtbank hoeft deze passende beoordeling niet te bestaan uit een beoordeling van de gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied per habitattype of stikstofgevoelige leefgebieden. Zo’n uitgebreide passende beoordeling kan namelijk achterwege blijven indien beschermingsmaatregelen worden getroffen. Een beschermingsmaatregel is een maatregel die beoogt de eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit een plan of project voortvloeien te voorkomen of te verminderen, teneinde ervoor te zorgen dat het plan of project de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Beschermingsmaatregelen kunnen betrokken worden in een op basis van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn te verrichten passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project. De rechtbank verwijst in dit verband naar rechtsoverweging 18 van de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019. De meeste oplossingen die staan genoemd in het WUR-rapport en de Kamerbrief kunnen worden beschouwd als beschermingsmaatregelen. Dit geldt zeker voor de doorlopende monitoring van ammoniak door middel van ammoniaksensoren (maatregel I) en een betere regeling van Ph in de biologische combiluchtwassers (maatregel III). Ook een verplichting tot een verscherpte controle en beter procesmanagement door de agrariër (maatregel II) zou als beschermingsmaatregel kunnen worden aangemerkt, afhankelijk van de formulering van deze verplichting. De rechtbank sluit niet uit dat er ook nog andere oplossingen denkbaar zijn die ook als beschermingsmaatregel kunnen worden aangeduid. Door in deze zaak (en in andere zaken over luchtwassystemen) deze (en mogelijk andere) oplossingen te borgen in vergunningvoorschriften, kunnen deze oplossingen als beschermingsmaatregelen worden betrokken in de passende beoordeling. Wordt door middel van deze beschermingsmaatregelen bewerkstelligd dat de benodigde ammoniak emissiereductie wordt behaald en geen sprake is van een toename van de stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden, dan kan een beoordeling van de gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied per habitattype of stikstofgevoelige leefgebieden dus achterwege blijven. In aanvullende voorschriften kan ook de toegestane ammoniakvracht worden beperkt tot de hoeveelheid die is vergund of wordt vergund in de omgevingsvergunning om te voorkomen dat onnodige emissieruimte alsnog wordt vergund.”

De rechtbank is van oordeel dat deze route in dit geval en mogelijk ook in andere gevallen een mogelijkheid biedt om de impasse vanwege de onzekerheid over de juistheid van de RAV-emissiefactoren te doorbreken.

Overige aspecten

In de uitspraak heeft de rechtbank ook nog verschillende andere interessante aspecten besproken. Een van deze aspecten is het mogen meenemen van verkeersbewegingen in de referentiesituatie, zoals de Raad van State heeft vastgesteld in een uitspraak van 18 november 2020.

Een ander aspect is dat bij het beoordelen van de gevolgen van de aangevraagde situatie op Belgische Natura 2000-gebieden niet (meer) mag worden uitgegaan van het Belgische toetsingskader, zoals de Raad van State in een uitspraak van 20 oktober 2021 heeft vastgesteld.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Natuurbescherming, Rechtspraak natuur , , , , , , ,

Toepassen RAV-emissiefactoren in ruimtelijke ordening

De RAV-emissiefactoren mogen worden toegepast bij de beoordeling van een goede ruimtelijke ordening, ook als er twijfel is over die factoren. Dat oordeelde rechtbank Noord-Nederland in een uitspraak van 11 augustus 2021 (ECLI:NL:RBNNE:2021:3647).

Rechtbank Noord-Nederland oordeelde in een uitspraak van 11 maart 2021 dat de RAV-emissiefactoren (de ammoniakemissiefactoren zoals vastgelegd in de Regeling ammoniak en veehouderij) niet zonder meer worden toegepast bij het verlenen van een natuurvergunning als er twijfel is over die factoren. Die uitspraak ging over roostervloeren in de melkveehouderij. Op 9 april 2021 deed rechtbank Oost-Brabant een vergelijkbare uitspraak, maar dan over gecombineerde luchtwassers in de varkenshouderij.

Bij een natuurvergunning is er juridisch gezien ruimte voor een rechter om te oordelen dat niet zonder meer van de RAV-emissiefactoren mag worden uitgegaan. De Wet natuurbescherming bepaalt namelijk niet dat de stikstofdepositie moet worden berekend met inachtneming van de RAV-emissiefactoren.

Dat is anders bij een omgevingsvergunning milieu. Daarin moet namelijk worden getoetst aan wetgeving waarin staat dat de ammoniakemissie van een veehouderij moet worden berekend met toepassing van de RAV-emissiefactoren. Dit staat bijvoorbeeld in de Wet ammoniak en veehouderij en het Besluit emissiearme huisvesting.

Maar hoe zit het dan in een besluit waarin moet worden getoetst of er sprake is van een goede ruimtelijke ordening (zoals in een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan)? Daarvoor geldt in principe hetzelfde als voor natuurvergunningen: de wet bepaalt niet dat de ammoniakemissie moet worden berekend met inachtneming van de RAV-emissiefactoren. Ook in dit soort zaken is er daarom juridisch gezien ruimte voor een rechter om te oordelen dat niet zonder meer van de RAV-emissiefactoren mag worden uitgegaan.

Hierover gaat de uitspraak van rechtbank Noord-Nederland van 11 augustus 2021. De rechtbank moest de vraag beoordelen of de gemeente in een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan voor een melkveehouderij terecht was uitgegaan van de RAV-emissiefactoren. Mocht de gemeente gelet op de twijfel over bepaalde RAV-emissiefactoren wel van die emissiefactoren uitgaan in de omgevingsvergunning?

De rechtbank oordeelde (voorlopig*) van wel. Daarover heeft de rechtbank het volgende overwogen.

“Uit het enkele feit dat bij de beoordeling van de vraag of een project in het kader van de Wnb significante effecten op een Natura 2000-gebied kan hebben, er op grond van de Habitatrichtlijn wetenschappelijke zekerheid moet bestaan omtrent het optreden van deze significante effecten, vloeit niet zonder meer voort dat dezelfde wetenschappelijke zekerheid ook bij de toepassing van de onderhavige bepaling van het bestemmingsplan zou moeten bestaan.

Verweerder heeft bij de toepassing van de onderhavige bepaling uit het bestemmingsplan er voor gekozen om bij de beoordeling van de vraag of de bouw van de stal zou leiden tot een toename van de ammoniakemissie aan te sluiten bij emissiewaardes per dierplaats op basis van de RAV. Nu er noch in het bestemmingsplan noch elders in het kader van de ruimtelijke ordening regels zijn gegeven omtrent de berekening van die emissies acht de voorzieningenrechter deze keuze van verweerder niet op voorhand kennelijk onredelijk.

Gelet op de systematiek van het bestemmingsplan, waar wordt gerekend met zeer veel onzekerheden en zeer ruime marges, acht de voorzieningenrechter het begrijpelijk en niet kennelijk onredelijk dat verweerder bij de beoordeling van de vraag of in onderhavig geval sprake is van een toename van de ammoniakemissie van het bedrijf, aansluiting heeft gezocht bij de emissiefactoren van de RAV ook al zijn deze factoren, zoals genoegzaam blijkt uit de door verzoeksters overgelegde stukken, omgeven door onzekerheid.

De voorzieningenrechter constateert, zoals door vergunninghouder ook is benadrukt, dat de vraag of de bouw en het gebruik van de stal zal leiden tot significante effecten op de betrokken Natura 2000-gebieden en zo ja, of dat vergunbaar is, door gedeputeerde staten van Groningen zal moeten worden beoordeeld in het kader van de door vergunninghouder aangevraagde vergunning op grond van de Wnb.”

* De uitspraak gaat over een verzoek om voorlopige voorziening. Dat betekent dat de uitspraak een voorlopig oordeel is. Er komt later nog een uitspraak van de rechtbank over deze kwestie in het kader van het beroepschrift dat is ingediend. Maar voor nu heeft de rechtbank geoordeeld dat “deze gronden naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet zonder meer kunnen slagen.” Met andere woorden: de rechter is voorlopig van oordeel dat de gemeente in de omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan mocht rekenen met de RAV-emissiefactoren, ook al bestaat daar twijfel over.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Agrarisch recht, Agrarische milieuaspecten, Omgevingsrecht, Ruimtelijke ordening, Ruimtelijke ordening en provinciaal beleid , , , , , ,

Natuurvergunningen en RAV emissiefactoren (2)

Op 11 maart 2021 heeft de voorzieningenrechter van rechtbank Noord-Nederland een belangrijke uitspraak gedaan over natuurvergunningen en de ammoniakemissiefactoren in de Regeling ammoniak en veehouderij (RAV). Op 9 april 2021 heeft ook rechtbank Oost-Brabant hierover een uitspraak gedaan (ECLI:NL:RBOBR:2021:1601).

Uitspraak rechtbank Noord-Nederland

De voorzieningenrechter van rechtbank Noord-Nederland oordeelde in de uitspraak van 11 maart 2021 dat bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning niet altijd zonder meer mag worden uitgegaan van de ammoniakemissiefactoren zoals die in de RAV staan. De voorzieningenrechter oordeelde, kort gezegd, dat er twijfel is over de emissiefactor die voor een roostervloer in de melkveehouderij in de RAV is vastgesteld. Dit zou een twijfel ten aanzien van de wettelijk vastgelegde emissiefactor in zijn algemeenheid genoemd kunnen worden.

Uitspraak rechtbank Oost-Brabant

Wat is er aan de hand?

De uitspraak van rechtbank Oost-Brabant van 9 april 2021 gaat over een omgevingsvergunning voor een varkenshouderij met een biologische combiluchtwasser. De omgevingsvergunning is onder andere verleend voor de activiteit ‘natuur’ en omvat dus feitelijk mede een ‘natuurvergunning’.

Derden hebben tegen deze vergunning beroep ingediend. Zij hebben onder andere de effectiviteit van de combiluchtwasser ter discussie gesteld. Uit indicatieve metingen zou namelijk blijken dat combiluchtwassers minder ammoniakemissie verwijderen dan waarvan in de RAV is uitgegaan. Daarvoor is gewezen op de volgende rapporten:

  • het rapport ‘Evaluatie geurverwijdering door luchtwassystemen bij stallen deel 2’ uit 2018 van Wageningen University;
  • het rapport ‘Ontwikkelingen in emissies en concentraties van ammoniak in Nederland tussen 2005 en 2016’ van het RIVM;
  • het CBS-rapport ‘Stikstofverlies uit opgeslagen mest’ van oktober 2019;
  • het eindrapport van het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof (commissie Hordijk);
  • het advies van de CDM (Commissie deskundigen Meststoffenwet) van 18 juni 2020.

Oordeel van de rechter

De rechtbank stelt in de uitspraak eerst vast dat de emissiefactoren in de RAV niet als wettelijk toetsingskader bij natuurvergunningen zijn voorgeschreven. Daarom kan bij het beoordelen van een natuurvergunning niet zonder meer van de juistheid van de RAV worden uitgegaan.

Vervolgens overweegt de rechtbank dat de genoemde rapporten geen aanleiding zijn om te oordelen dat de emissiefactoren in de RAV voor luchtwassers in zijn algemeenheid onjuist zijn. Aan de vaststelling van de emissiefactoren liggen namelijk onderzoeken ten grondslag. Op basis daarvan is het volgens de rechtbank voldoende aannemelijk dat het betreffende stalsysteem in staat is om de voor dat systeem vastgestelde emissiefactor te halen onder de omstandigheden waarbij de proefmetingen zijn uitgevoerd. Bovendien hebben de genoemde rapporten tot het moment van de uitspraak niet tot een aanpassing van de emissiefactoren voor combiluchtwassers geleid.

De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om vraagtekens te stellen bij alle emissiefactoren in de RAV.

Wel heeft de rechtbank door de genoemde rapporten gerede twijfels over de vraag of een biologische combiluchtwasser in iedere stal op dezelfde manier zal presteren.

“De daadwerkelijke prestaties van de biologische combiluchtwasser hangen af van het ontwerp, het onderhoud en het gebruik van het stalsysteem in het afzonderlijke bedrijf. Zo zal het ontwerp van de biologische combiluchtwasser (dat afhankelijk is van de omvang van de stal en de diersoorten en dieraantallen die in die stal worden gehouden) ongetwijfeld verschillen van het ontwerp in de proefstal waar de proefmetingen zijn uitgevoerd die hebben geleid tot de emissiefactor in de Rav. Ook het gebruik en onderhoud kunnen verschillen van veehouderij tot veehouderij.”

Daarom mocht in de omgevingsvergunning natuur (de ‘natuurvergunning’) niet worden volstaan met een verwijzing naar de emissiefactoren in de RAV voor biologische combiluchtwassers. De provincie had “een eigen inschatting moeten maken over de verwachte werking van de aan de orde zijnde combiluchtwassers in dit geval.” Dat betekent dat de provincie iets had “moeten vinden van het ontwerp van de toe te passen combiluchtwasser in de stallen waar de dieren worden gehouden en de mogelijke invloed van het gebruik en onderhoud.” Deze omstandigheden spelen een rol bij het beoordelen van de vraag of er sprake is van een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Omdat deze omstandigheden in de omgevingsvergunning natuur onvoldoende zijn betrokken, moet de omgevingsvergunning opnieuw worden beoordeeld.

Oplossingsrichtingen

De rechtbank noemt in de uitspraak ook verschillende oplossingsrichtingen. Dat is voor de praktijk waardevol. De rechtbank noemt de volgende oplossingsrichtingen.

  1. De omgevingsvergunning natuur kan worden geweigerd, omdat onvoldoende vaststaat dat geen sprake is van een toename van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden.
  2. In de omgevingsvergunning natuur kan worden geborgd dat de ammoniakemissie beperkt blijft tot een X aantal kg NH3/jaar. Dit kan door een grenswaarde in een voorschrift op te nemen. In de voorschriften moet ook monitoring van de ammoniakemissie verplicht worden gesteld. De rechtbank acht deze monitoring namelijk noodzakelijk vanwege de bedenkingen over de prestaties van luchtwassers. De provincie moet beoordelen of hierna voldoende vaststaat dat de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden niet toeneemt. Als de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden niet toeneemt, dan is geen sprake van significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden. In dat geval is geen omgevingsvergunning natuur (‘natuurvergunning’) nodig.
  3. De provincie kan een passende beoordeling geven van het toe te passen stalsysteem. Hiervoor moet de provincie een eigen standpunt innemen over het stalsysteem. Daarbij moet de provincie aangeven of het stalsysteem (de biologische combiluchtwasser) in de varkenshouderij waarvoor de vergunning is verleend, een rendement van 85% ammoniakemissiereductie kan behalen. Ook moet de provincie beoordelen of hierna zeker is dat de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden niet toeneemt. Als de stikstofdepositie niet toeneemt, kan de omgevingsvergunning natuur worden verleend. Hierin kunnen een voorschrift met een grenswaarde voor de toegelaten ammoniakemissie en een voorschrift met een monitoringsverplichting worden opgenomen. De monitoringsverplichting is noodzakelijk om er zeker van te zijn dat de luchtwasser in de toekomst het rendement van 85% zal blijven halen.

De rechtbank benadrukt dat het bevoegd gezag ook eigen oplossingen kan bedenken.

Vergelijking uitspraken

De voorzieningenrechter van rechtbank Noord-Nederland en rechtbank Oost-Brabant hebben allebei geoordeeld dat bij het beoordelen van een natuurvergunning niet zonder meer van de emissiefactoren in de RAV mag worden uitgegaan. Maar terwijl de voorzieningenrechter van rechtbank Noord-Nederland twijfel over de wettelijk vastgelegde emissiefactor in zijn algemeenheid lijkt te hebben, heeft rechtbank Oost-Brabant dat niet in zijn algemeenheid. Rechtbank Oost-Brabant heeft echter wel twijfel over, kort gezegd, de werking van een combiluchtwasser op bedrijfsniveau, omdat de werking afhangt van het ontwerp, het onderhoud en het gebruik in een afzonderlijk bedrijf.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Natuurbescherming, natuurbescherming ná het PAS , , , ,
1 2