Referentiesituatie stikstof beweiden en bemesten

Op 29 juli 2021 heeft rechtbank Overijssel een nieuwe uitspraak gedaan over beweiden en bemesten (ECLI:NL:RBOVE:2021:3077). Deze bevat een paar belangrijke conclusies.

Referentiesituatie

Of beweiden en bemesten een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebied veroorzaakt, moet worden beoordeeld ten opzichte van de ‘referentiesituatie’. Als voor beweiden en bemesten niet eerder een natuurvergunning is verleend, moet worden teruggekeken naar de situatie ten tijde van de ‘Europese referentiedatum’. Dat is, kort gezegd, de datum waarop een natuurgebied de status van Natura 2000-gebied heeft verkregen. Dat is vaak 10 juni 1994, 24 maart 2000 en/of 7 december 2004 (zie hier een overzicht).

Voor de referentiesituatie moet op grond van vaste rechtspraak worden gekeken naar de milieutoestemming (vergunning of melding) die gold ten tijde van de Europese referentiedatum. Ook mag worden gekeken naar algemeen geldende regels waaruit een toestemming kan worden afgeleid.

Maar voor beweiden en bemesten is nooit een individuele milieutoestemming nodig geweest. Daarom was de vraag hoe de referentiesituatie voor beweiden en bemesten moet worden vastgesteld. Rechtbank Overijssel heeft geoordeeld dat hiervoor kan worden gekeken naar het bestemmingsplan zoals dat gold ten tijde van de Europese referentiedatum.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de te hanteren referentiedatum 10 juni 1994 is en dat op dat moment de gronden conform het vigerende bestemmingsplan een agrarische bestemming bezaten, zodat belanghebbende vóór en op de referentiedatum naar nationaal recht toestemming had om deze percelen onbeperkt te bemesten. De rechtbank ziet zich daarmee voor de vraag gesteld of in een situatie als de onderhavige, waarin op het moment van de referentiesituatie geen milieurechtelijke toestemming nodig was voor de activiteit (het bemesten van gronden), de planologische regeling op die referentiedatum kan worden beschouwd als een toestemming waardoor de onderhavige handeling mag worden uitgezonderd van de vergunningplicht. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. Steun daarvoor vindt de rechtbank in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604 (rechtsoverweging 22.4). Daaruit blijkt dat de Afdeling van oordeel is dat aan de voorwaarde dat naar nationaal recht toestemming was verleend, ook wordt voldaan als een activiteit op basis van algemene regels was toegestaan. De ratio is immers – zo blijkt ook uit de uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY1068 (rechtsoverweging 4.2) – dat een activiteit rechtmatig plaatsvond voor de relevante referentiedatum. (…)

De rechtbank is – evenals verweerder – van oordeel dat in een situatie als de onderhavige, waarin op het moment van de referentiesituatie geen milieurechtelijke toestemming nodig was voor de activiteit (het beweiden van vee), de planologische regeling op die referentiedatum kan worden beschouwd als een toestemming waardoor de onderhavige handeling mag worden uitgezonderd van de vergunningplicht.”

Voortzetting van de activiteit

Nadat de referentiesituatie voor beweiden en bemesten (op grond van het bestemmingsplan) is vastgesteld, moet volgens de rechtbank worden gekeken of het beweiden en bemesten sinds de referentiesituatie ook daadwerkelijk plaatsvinden en steeds zijn voortgezet. Dit moet ook worden aangetoond.

Hoe moet worden aangetoond dat beweiden en bemesten al die tijd (dus soms al vanaf 10 juni 1994) hebben plaatsgevonden, blijft volgens mij nog steeds de grote vraag.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Overgangsrecht geen referentiesituatie voor stikstof

Ook in een bestemmingsplan moet het aspect stikstof worden beoordeeld. Het is vaste rechtspraak dat de referentiesituatie voor stikstof in een bestemmingsplan de feitelijk, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan betreft. In een uitspraak van 30 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1371) heeft de Raad van State duidelijk gemaakt dat daarbij geen rekening mag worden gehouden met overgangsrecht.

De Afdeling overweegt dat anders dan de raad ter zitting heeft gesteld, er geen sprake is van een planologisch legale situatie in de zin van de Wnb. Hoewel er feitelijk sprake is van bestaand gebruik, waarbij het perceel al tientallen jaren met enige regelmaat gebruikt wordt voor paardensportevenementen, is deze situatie pas planologisch legaal geworden met het nu ter beoordeling staande bestemmingsplan. Ook indien de paardensportevenementen onder het overgangsrecht van het huidige bestemmingsplan zouden vallen, wat overigens in het midden kan blijven, betekent dit niet dat deze evenementen planologisch legaal zouden zijn. Ter vergelijking verwijst de Afdeling naar haar uitspraak van 20 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ4932, overweging 3.6. Voor de vraag of de paardenevenementen die dit plan toestaat significante gevolgen kunnen hebben en om die reden passend beoordeeld moeten worden is verder de eerder verleende milieuvergunning niet relevant. Ter vergelijking verwijst de Afdeling naar haar uitspraak van 19 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA3680, overweging 5.5. Dit alles tezamen betekent dat het plan voorziet in nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen.

Gelet op het feit dat het plan voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen, een voortoets ontbreekt en artikel 2.8, vierde lid, van de Wnb niet van toepassing is, is de Afdeling van oordeel dat de raad ten onrechte geen passende beoordeling heeft gemaakt om de effecten van de stikstofdepositie op het perceel voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden te beoordelen. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 2.8 van de Wnb tot stand gekomen.”

Dus als een gemeente bijvoorbeeld in een bestemmingsplan abusievelijk is vergeten om een bepaalde bestemming voort te zetten en dat wenst te herstellen in een nieuw bestemmingsplan, dan kan voor de beoordeling van de stikstofdepositie geen gebruik worden gemaakt van het overgangsrecht. Het overgangsrecht kan namelijk niet dienen als referentiesituatie.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Aanpassing Beleidsregels intern en extern salderen

Provincies hebben de Beleidsregels intern en extern salderen wederom aangepast. De aanpassingen houden verband met de warme sanering varkenshouderij, de referentiesituatie en het stikstofregistratiesysteem. De aanpassingen zijn bijvoorbeeld bekend gemaakt in de provincies Noord-Brabant en Gelderland.

Warme sanering varkenshouderij

Op grond van de oude Beleidsregels intern en extern salderen was het voor varkenshouderijen die deelnemen aan de warme saneringsregeling voor de varkenshouderij niet mogelijk om met de ammoniakrechten van hun bedrijf nog intern of extern te salderen. Voor de herontwikkeling van de varkenshouderijlocatie kunnen echter ook ammoniakrechten nodig zijn.

Om die herontwikkeling mogelijk te maken, zijn de Beleidsregels intern en extern salderen aangepast. Varkenshouderijen die deelnemen aan de warme saneringsregeling mogen hiervoor eenmalig maximaal 15% van de ammoniakrechten van hun bedrijf gebruiken.

Referentiesituatie

Voor het aanvragen van een natuurvergunning mag alleen gebruik worden gemaakt van een toestemming voor een activiteit in de referentiesituatie, die sindsdien onafgebroken aanwezig is geweest of nog kan zijn tot het moment van intrekking of wijziging van de toestemming, zodat hervatting van de activiteit mogelijk was zonder dat daarvoor een natuurvergunning of omgevingsvergunning bouwen nodig is. Daarbij mag vervolgens alleen rekening worden gehouden met de capaciteit voor zover die aantoonbaar feitelijk is gerealiseerd (uitzonderingen daargelaten).

Voor intern salderen wordt deze referentiesituatie gedeeltelijk aangepast. Als de toestemming in de referentiesituatie een natuurvergunning is maar deze niet of slechts gedeeltelijk is gerealiseerd, dan mag in plaats van de natuurvergunning als referentiesituatie worden gebruikt een milieutoestemming die gold ten tijde van de Europese referentiedatum c.q. -data (waarbij de laagst vergunde emissie als maximum geldt). De voorwaarde dat alleen rekening mag worden gehouden met capaciteit voor zover die aantoonbaar feitelijk is gerealiseerd, blijft staan.

Daarnaast kan in afwijking van de hoofdregel intern gesaldeerd worden met activiteiten die gerealiseerd waren, maar inmiddels niet meer aanwezig zijn. Dat is wenselijk voor bijvoorbeeld woningbouw en industrie, omdat daar vroegtijdig wordt gesloopt om asbestbranden of vandalisme te voorkomen respectievelijk in het kader van verplichte bodemsanering. Als voorwaarde voor deze uitzondering geldt dat het beëindigen van de activiteit uit de referentiesituatie rechtstreeks verband houdt met het voornemen voor de nieuwe activiteit.

Stikstofregistratiesysteem

Op 24 maart 2020 is het stikstofregistratiesysteem, zoals opgenomen in de Spoedwet aanpak stikstof en de Regeling spoedaanpak stikstof bouw en infrastructuur, in werking getreden. Het stikstofregistratiesysteem is bedoeld om natuurvergunningen te kunnen verlenen voor woningbouw en infrastructuur. Dit was echter nog niet verwerkt in de Beleidsregels intern en extern salderen. Dat is nu alsnog gedaan, zodat het verlenen van natuurvergunningen mogelijk is voor projecten die gebruik maken van het stikstofregistratiesysteem.

Voor een project wordt pas stikstofruimte in het stikstofregistratiesysteem gereserveerd als de vergunningaanvraag daarvoor volledig is. Op die vergunningaanvraag zijn de Beleidsregels intern en extern salderen verder niet van toepassing.

Franca Damen, advocaat Damen Legal