Drie maanden na de PAS-uitspraak: wat is er zoal gebeurd?

Op 29 mei 2019 heeft de Raad van State de langverwachte uitspraak over het Programma Aanpak Stikstof gedaan. Wat is er in de drie maanden daarna zoal gebeurd? In dit blog geef ik hiervan een overzicht.

PAS-uitspraak

Over de uitspraak van de Raad van State over het Programma Aanpak Stikstof (PAS) heb ik een blogserie geschreven. Een samenvatting van de uitspraak staat in deel 9 van de blogserie.

Vernietiging vergunningen

In afwachting van de PAS-uitspraak zijn veel zaken aangehouden waarin het PAS aan de orde is. Nu de PAS-uitspraak is gedaan, hebben de Raad van State en rechtbanken veel van die zaken vereenvoudigd – dat wil zeggen zonder zitting – afgedaan. Besluiten die op basis van het PAS zijn verleend, zijn over het algemeen vernietigd.

Bestemmingsplannen

Zoals de Raad van State in de PAS-uitspraak heeft overwogen, kan de uitspraak ook gevolgen hebben voor bestemmingsplannen waarin voor het aspect stikstof is verwezen naar de passende beoordeling van het PAS. Het kan bijvoorbeeld gaan om bestemmingsplannen waarin een concrete ontwikkeling is geregeld of waarin uitbreidingsmogelijkheden zijn geboden die de drempel- of grenswaarde niet overschrijden.

Als de beroepsprocedure van zo’n bestemmingsplan nog niet is afgerond en op dit punt beroepsgronden naar voren zijn gebracht door iemand die zich daarop kan beroepen, dan kan de PAS-uitspraak dus gevolgen hebben voor zo’n bestemmingsplan.

Inmiddels heeft de Raad van State enkele bestemmingsplannen om die reden vernietigd. In mijn blog ‘Bestemmingsplannen vernietigd na PAS-uitspraak’ ben ik hier verder op ingegaan.

Tracébesluit

De PAS-uitspraak kan ook gevolgen hebben voor tracébesluiten. Een voorbeeld hiervan is de uitspraak van de Raad van State van 17 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2466) over het tracébesluit A27/A12 Ring Utrecht. Voor de extra stikstofdepositie die het gevolg is van dit tracé, is in het PAS ontwikkelingsruimte gereserveerd. Deze ruimte heeft de Minister van Infrastructuur en Waterstaat gebruikt in het tracébesluit. Het tracébesluit is voor het aspect stikstof dus gebaseerd op (de passende beoordeling van) het PAS.

Nu de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, had de Minister daar bij de vaststelling van het tracébesluit niet naar kunnen verwijzen. Om die reden heeft de Raad van State het tracébesluit vernietigd.

Passende beoordeling

In de PAS-uitspraak zijn de eisen ten aanzien van een passende beoordeling aangescherpt. In deel 2 en deel 3 van mijn blogserie over de PAS-uitspraak ben ik hier verder op ingegaan. De uitspraak kan daarom ook gevolgen hebben voor project-specifieke passende beoordelingen. Een uitspraak van de Raad van State van 28 augustus 2019 maakt dit duidelijk. In die uitspraak heeft de Raad van State een bestemmingsplan vernietigd omdat de daaraan ten grondslag liggende passende beoordeling niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld. In mijn blog ‘Bestemmingsplannen vernietigd na PAS-uitspraak’ ben ik hier verder op ingegaan.

Relativiteitsvereiste en een nadere beoordeling

In sommige zaken kunnen het zogeheten relativiteitsvereiste en/of een nadere beoordeling uitkomst bieden voor de initiatiefnemer, ondanks dat een besluit is gebaseerd op het PAS. Een voorbeeld hiervan is de uitspraak van de Raad van State van 21 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2835). In deze uitspraak heeft de Raad van State een bestemmingsplan dat onder verwijzing naar het PAS mogelijk is gemaakt, in stand gelaten.

ADC-toets

In sommige zaken is er vanwege de discussie over de juridische houdbaarheid van het PAS voor gekozen om in de tussentijd een gewijzigd besluit te nemen. In het wijzigingsbesluit is niet langer het PAS toegepast, maar de zogeheten ADC-toets. Op grond van de ADC-toets kan een toestemming ingevolge de Wet natuurbescherming (Wnb) worden verkregen als Alternatieven ontbreken (A), er sprake is van een Dwingende reden van groot openbaar belang (D) en er Compenserende maatregelen worden getroffen (C).

Eerder is hiervoor ook gekozen in de besluitvorming voor de Blankenburgverbinding. De Raad van State heeft het tracébesluit voor de Blankenburgverbinding in een uitspraak van 18 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2454) in stand gelaten op basis van de ADC-toets.

Ook recent heeft de Raad van State een besluit op basis van de ADC-toets in stand gelaten. Het gaat om een bestemmingsplan voor een nieuwe aansluiting op de A67. In mijn blog ‘Met de ADC-toets de PAS-uitspraak omzeilen’ ben ik hier verder op ingegaan.

Kamerbrief over stand van zaken

Op 27 juni 2019 heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een Kamerbrief gestuurd over de stand van zaken ten aanzien van het PAS voor de korte termijn. Hierin staat onder andere het volgende vermeld.

  • Voor activiteiten die op basis van het PAS vergunningvrij waren en inmiddels zijn gerealiseerd, wordt gestreefd naar legalisatie. Voor deze activiteiten is door de PAS-uitspraak eigenlijk alsnog een natuurvergunning vereist. Hier wordt niet actief op gehandhaafd.
  • Voor beweiden en bemesten wordt gewerkt aan een aanpak voor legalisering. Gedurende het huidige beweidings- en bemestingsseizoen wordt niet actief gehandhaafd op de vergunningplicht.
  • Voor extern salderen en de ADC-toets worden beleidslijnen opgesteld. Deze zouden in najaar van 2019 beschikbaar komen.
  • Er wordt een nieuwe, geactualiseerde versie van AERIUS Calculator ontwikkeld en beschikbaar gesteld. Deze zou in de zomer van 2019 beschikbaar komen.

In een eerdere Kamerbrief (van 11 juni 2019) had de Minister al aangegeven dat is besloten om door te gaan met de uitvoering van de bron- en herstelmaatregelen. Daarnaast wordt gezocht naar extra bronmaatregelen in de verschillende sectoren.

Factsheet woningbouw

Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft een ‘Factsheet Woningbouwplannen, stikstof en Natura 2000-gebieden’ vastgesteld. In mijn blog ‘Factsheet woningbouwplannen, stikstof en Natura 2000-gebieden’ ben ik hier verder op ingegaan.

Adviescollege stikstofproblematiek

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft onder voorzitterschap van Johan Remkes een adviescollege stikstofproblematiek ingesteld. Het adviescollege heeft de opdracht gekregen om met aanbevelingen en oplossingsrichtingen te komen over hoe om te gaan met vergunningverlening na de PAS-uitspraak. De Minister heeft gevraagd om een advies voor de kortere en de langere termijn.

Voor de kortere termijn gaat het om een advies over de manier waarop en de voorwaarden waaronder op korte termijn natuurtoestemmingsbesluiten kunnen worden verleend en ontwikkelingen die zijn gerealiseerd op basis van de vrijstellingen in het PAS, kunnen worden gelegaliseerd. De Minister acht het ook van belang om een afwegingskader voor deze toestemmingsbesluiten en legalisering te hebben en de daarbij aan te brengen prioritering te ontwikkelen.

Voor de langere termijn gaat het om een advies over een nieuwe aanpak van de stikstofproblematiek in relatie tot de verplichtingen op grond van de Europese richtlijnen (Habitatrichtlijn en Vogelrichtlijn) om op termijn een gunstige staat van instandhouding te realiseren voor de habitats van soorten en de natuurlijke typen habitats waarvoor de Natura 2000-gebieden zijn aangewezen. Bij het formuleren van het advies voor een nieuwe aanpak moeten ook de verschillende transitieopgaven worden betrokken waarvoor Nederland in de komende jaren staat, zoals het klimaatakkoord en de ontwikkeling naar een circulaire landbouw.

Beleidsevaluatie PAS

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft in een Kamerbrief van 16 augustus 2019 aangegeven dat het PAS vanwege het ingrijpende karakter van de PAS-uitspraak eerder zal worden geëvalueerd. De Minister gaat daar nu mee aan de slag en verwacht de evaluatie medio 2020 toe te kunnen sturen. De evaluatie wordt bovendien uitgebreid met een onafhankelijke evaluatie van het wetstraject, ook in relatie tot de PAS-uitspraak.

Afromen bij salderen?

Sinds de PAS-uitspraak is extern salderen weer mogelijk. Voor een toelichting hierop en de voorwaarden waaraan moet worden voldaan bij extern salderen, verwijs ik naar mijn blog ‘Programma Aanpak Stikstof onderuit (deel 7): extern salderen weer ‘hot’ of andere oplossingen?‘.

In de praktijk gaan de geluiden dat er in de toekomst bij externe saldering ‘stikstofdepositierechten’ afgeroomd zullen moeten worden. Of dit het geval is en zo ja, in welke omvang, zal blijken zodra de beleidslijn voor extern salderen bekend is.

Nederland in rep en roer

Nederland is sinds de PAS-uitspraak in rep en roer. De paniek vind ik echter lichtelijk overdreven. Wil je weten waarom? Lees dan mijn column hierover.

mw. mr. Franca Damen

De PAS-uitspraak, het relaviteitsvereiste en een nadere beoordeling

De uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 over het Programma Aanpak Stikstof (PAS) heeft voor veel andere lopende zaken gevolgen. Veel besluiten die op basis van het PAS zijn vastgesteld, worden vernietigd. Maar in sommige zaken biedt het relativiteitsvereiste of een nadere beoordeling uitkomst voor de initiatiefnemer. Dit was bijvoorbeeld het geval in de uitspraak van de Raad van State van 21 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2835).

Wat was er aan de hand?

De gemeente Almere heeft het bestemmingsplan ‘Almere Poort West en Pampushout’ vastgesteld. Het bestemmingsplan voorziet onder andere in de bouw van woningen.

Tegen dit bestemmingsplan is beroep ingediend door verschillende partijen, waaronder de Vereniging van Eigenaars IJmeerdijk 2 (VvE). De VvE heeft onder andere aangevoerd dat de gemeente het bestemmingsplan niet had kunnen vaststellen onder verwijzing naar het PAS.

Juridisch kader

De Raad van State heeft op 29 mei 2019 een uitspraak gedaan over het PAS. Omdat de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, mag het PAS niet als toestemmingsbasis voor economische ontwikkelingen worden gebruikt. Voor een samenvatting van de uitspraak verwijs ik u naar mijn blog hierover.

Oordeel van de rechter

De Raad van State is in de uitspraak eerst ingegaan op het relativiteitsvereiste (artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht). Dit vereiste houdt in dat de bestuursrechter een besluit niet mag vernietigen op de grond dat het besluit in strijd is met een regel die niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

Voor zover het gaat om de Wet natuurbescherming (Wnb), is het vaste rechtspraak dat alleen als de individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, voldoende verweven zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, de betrokken normen van de Wnb strekken tot bescherming van hun belangen. Als die verwevenheid er niet of onvoldoende is, dan staat het relativiteitsvereiste in de weg aan een vernietiging van een besluit vanwege een beroepsgrond hierover.

De VvE heeft aangevoerd dat de gemeente het bestemmingsplan niet had kunnen vaststellen onder verwijzing naar het PAS. Er is sprake van een invloed op twee Natura 2000-gebieden, namelijk het gebied ‘Naardermeer’ en het gebied ‘Markermeer & IJmeer’.

Omdat het Natura 2000-gebied ‘Naardermeer’ op een afstand van minimaal 3,5 km van het perceel van de VvE ligt, heeft de VvE onvoldoende belang bij een bescherming van dit gebied. Daarom staat het relativiteitsvereiste er ten aanzien van dit gebied aan in de weg dat het bestemmingsplan om die reden wordt vernietigd.

Het Natura 2000-gebied ‘Markermeer & IJmeer’ ligt aangrenzend aan de woningen van de VvE. In zoverre heeft de VvE dus wel een voldoende belang. Maar toch heeft de Raad van State het bestemmingsplan ondanks de PAS-uitspraak niet vernietigd, terwijl het bestemmingsplan hier wel op is gebaseerd. De Raad van State heeft dan ook allereerst vastgesteld dat de beoordeling van de gevolgen van het plan voor het Natura 2000-gebied niet gebaseerd kon worden op het PAS.

In het ‘Markermeer & IJmeer’ zijn echter geen voor stikstof gevoelige habitattypen aanwezig. Hierover heeft de Raad van State het volgende overwogen:

“Weliswaar is in het aanwijzingsbesluit voor het Natura 2000-gebied “Markermeer & IJmeer” aangegeven dat het habitattype kranswierwateren (H3140) gevoelig is voor stikstof, maar in het zogenoemde “Natura 2000 profieldocument”, waarin beschrijvingen zijn opgenomen van habitattypen waarvoor doelen zijn vastgesteld, is voor het habitattype kranswierwateren (H3140) aangegeven dat dit habitattype in fysisch geografische regio afgesloten zeearmen, met name in de randmeren, niet gevoelig is voor stikstofdepositie. Naar het oordeel van de Afdeling kunnen het Markermeer en het IJmeer worden aangemerkt als afgesloten zeearmen in de zin van het zogenoemde “profieldocument habitattype kranswierwateren (H3140)”, zodat het daar voorkomende habitattype kranswierwateren (H3140) niet als stikstofgevoelig kan worden aangemerkt. De Afdeling vindt hiervoor steun in het beheerplan “Natura 2000 Beheerplan IJsselmeergebied 2017-2023”, waarin staat dat in Markermeer & IJmeer geen sprake is van een knelpunt als gevolg van (externe) stikstofdepositie en geen herstelstrategieën nodig zijn.”

Gelet hierop heeft de gemeente het bestemmingsplan naar het oordeel van de Raad van State niet vastgesteld in strijd met de Wnb.

In deze zaak biedt een nadere beoordeling op gebiedsniveau dus een uitkomst voor de initiatiefnemer.

mw. mr. Franca Damen

0

Aanpassing bestuursprocesrecht binnen nieuwe zaaksbehandeling

Het wetsvoorstel tot Wijziging van de Algemene wet bestuursrecht en aanverwante wetten met het oog op enige verbeteringen en vereenvoudigingen van het bestuursprocesrecht (Wet aanpassing bestuursprocesrecht) ligt inmiddels voor stemming gereed bij de Eerste Kamer. Dit wetsvoorstel beoogt onder meer enkele wijzigingen in de Algemene wet bestuursrecht (in het vervolg: Awb) welke eveneens voor u van invloed kunnen zijn. Meer specifiek gaat het daarbij om de wijziging c.q aanvulling van twee artikelen, te weten het passeren van gebreken in een besluit (artikel 6:22 Awb) en het relativiteitsvereiste (artikel 8:69a Awb). Op beide aspecten zal ik hieronder nader ingaan.

Passeren van gebreken

Het huidige artikel 6:22 in de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat de bestuursrechter, danwel een bestuursorgaan dat op bezwaar of administratief beroep beslist, de schending van een vormvoorschrift kan passeren – door het besluit in stand te laten – indien blijkt dat belanghebbenden hierdoor niet zijn benadeeld. Een vormvoorschrift is een voorschrift dat ziet op de procedure van totstandkoming van een besluit of de wijze waarop het besluit moet worden genomen of vastgelegd. Een vormvoorschrift stelt (dus) geen eisen aan de inhoud van het besluit.

Ter onderbouwing van de verruiming van artikel 6:22 Awb wordt in de eerste plaats aangevoerd dat voor beantwoording van de vraag of een gebrek in een besluit kan worden gepasseerd, niet de aard van het geschonden voorschrift doorslaggevend moet zijn, maar het antwoord op de vraag of door de schending een belanghebbende is benadeeld. Daarom is in het wetsvoorstel Wet aanpassing bestuursprocesrecht voorgesteld om in artikel 6:22 Awb het woord ‘vormvoorschrift’ te vervangen door ‘geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel’. De aard van het voorschrift staat daarmee niet langer centraal bij beantwoording van de vraag of een gebrek in een besluit kan worden gepasseerd.

Bij beantwoording van de vraag of een gebrek in een besluit kan worden gepasseerd, staat in het nieuwe artikel 6:22 Awb dus voortaan centraal of aannemelijk is dat ‘de’ – dit wil zeggen: alle – belanghebbenden niet worden benadeeld. Een gebrek kan dus niet met toepassing van artikel 6:22 Awb worden gepasseerd indien de mogelijkheid bestaat dat derde-belanghebbenden zijn benadeeld, ook niet als die derde-belanghebbenden niet als partij aan het proces deelnemen.

Met de verruiming van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht worden de belangen c.q. rechtsbeschermingsmogelijkheden van derde-belanghebbenden dan ook niet benadeeld. Veeleer past deze verruiming van artikel 6:22 Awb bij de nieuwe zaaksbehandeling in het bestuursrecht die gericht is op finale geschilbeslechting. Burgers krijgen hiermee sneller een antwoord op de kernvraag die zij voorleggen: hebben zij recht op een bepaald besluit of niet?

Relativiteit

Een tweede belangrijk onderdeel van het wetsvoorstel Wet aanpassing bestuursprocesrecht is het opnemen van het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht. Op dit moment geldt in het bestuursrecht dat slechts beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door degene wiens belang rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken (artikel 8:1 eerste lid jo. artikel 1:2 eerste lid Awb), maar deze belanghebbende mag zich vervolgens beroepen op elke rechtsregel waarmee het bestreden besluit volgens hem in strijd komt. Dit houdt dus in dat er geen verband hoeft te bestaan tussen een beroepsgrond en de daadwerkelijke (of: achterliggende) reden om een besluit in rechte aan te vechten. Soms dient een bestuursrechter een besluit te vernietigen wegens schending van een rechtsregel die niet strekt tot bescherming van een belang waarin de eisende partij feitelijk dreigt te worden geschaad.

Met het opnemen van een relativiteitsvereiste in de Algemene wet bestuursrecht beoogt de wetgever hierin een verandering, in die zin dat een bestuursrechter niet tot vernietiging van een besluit behoeft over te gaan wegens strijd met een wettelijk voorschrift dat niet is geschreven om de belangen van de eisende partij te behartigen en te beschermen. Dit past, evenals de verruiming van artikel 6:22 Awb, in de nieuwe zaaksbehandeling, waarin geschillen vaker definitief worden beslecht. Van belang om te benadrukken is dat de rechtsbescherming door de rechter behoort te worden gewaarborgd voor wie (beweerdelijk) in zijn rechtspositie is aangetast, maar niet iedere schending van een rechtsregel is automatisch een aantasting van de rechtspositie van iedere belanghebbende.

Het relativiteitsvereiste zal niet de toegang tot de bestuursrechter beperken, maar enkel de argumenten die een belanghebbende in zijn beroep kan aanvoeren. Het relativiteitsvereiste houdt in dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en de daadwerkelijke (of: achterliggende) reden om een besluit in rechte aan te vechten. Er is gekozen voor een strikt relativiteitsvereiste, in  die zin dat de bestuursrechter zo nodig moet vaststellen wat het beschermingsbereik van de norm is die (beweerdelijk) geschonden is en niet slechts wat het globale doel is van het regelcomplex waartoe de norm behoort. De bestuursrechter kan en moet echter slechts van vernietiging afzien indien de geschonden rechtsnorm kennelijk – dat wil zeggen: evident – niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich er op beroept. Het gaat er om wiens rechtszekerheid het voorschrift dient en welke concrete verwachtingen een belanghebbende daaraan mocht ontlenen. Uit de jurisprudentie met betrekking tot het relativiteitsvereiste zoals opgenomen in artikel 1.9 van de Crisis- en herstelwet kan inmiddels worden afgeleid dat individuele belangen die parallel lopen met het door een norm beschermde belang, binnen het beschermingsbereik van de norm vallen als zij daar nauw mee verweven zijn. Belangenorganisaties houden bij invoering van het relativiteitsvereiste alle ruimte om binnen hun statuten en hun feitelijke werkzaamheden relevante argumenten aan te voeren. Zij zijn dan ook bij uitstek geschikt om op te komen voor meer algemene belangen.

Binnen het kader van het relativiteitsvereiste is tot slot van belang dat dit vereiste enkel geldt in de beroepsfase bij de bestuursrechter, en dus niet in de bezwaarfase danwel de fase van administratief beroep bij het daartoe bevoegd bestuursorgaan. Beslissen op bezwaar heeft een wezenlijk ander karakter dan rechtspraak. Tijdens de bezwaarfase ligt de nadruk immers niet slechts op rechtsbescherming van belanghebbenden, maar tevens op kwaliteitsverhoging van besluitvorming.

Samenvattend

De verruiming van artikel 6:22 Awb en de invoering van het relativiteitsvereiste in de Algemene wet bestuursrecht zijn beide wijzigingen die passen binnen de nieuwe zaaksbehandeling in het bestuursrecht, die steeds meer gericht is op finale geschilbeslechting. Beide wijzigingen hebben geen invloed op de rechtsbeschermingsmogelijkheden van belanghebbenden, doch wel op de wijze waarop bestuursrechters moeten omgaan met gebreken in een besluit c.q. beroepsgronden die zijn gericht op strijd met een wettelijk voorschrift dat niet is geschreven om de belangen van de eisende partij te behartigen en te beschermen.

mw. mr. Franca Damen