Overzicht stikstofbrieven 13 oktober 2020

Op 13 oktober 2020 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een groot aantal Kamerbrieven over stikstof gestuurd. In dit artikel wordt hiervan een kort overzicht gegeven.

Wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering

De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister) heeft het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering naar de Tweede Kamer gestuurd. In dit wetsvoorstel wordt de structurele aanpak stikstof geborgd. Daarnaast voorziet het wetsvoorstel in een stikstofreductiewaarde die in 2030 moet worden bereikt (resultaatsverplichting) en in een vrijstelling van de natuurvergunningplicht voor activiteiten in de bouwsector voor zover het de aanleg-/bouwfase betreft.

Onderzoek Natura 2000

In een Kamerbrief van 13 november 2019 heeft de minister aangegeven onderzoek te zullen laten uitvoeren naar de aanwijzing van Natura 2000-gebieden en de (on)mogelijkheden tot wijziging, samenvoeging en/of herindeling van deze gebieden. Dit onderzoek is inmiddels uitgevoerd. In de Kamerbrief van 13 oktober 2020 van de minister is te lezen dat de conclusie van het onderzoek naar Natura 2000 feitelijk is dat er geen (noemenswaardige) mogelijkheden zijn om te komen tot een wijziging van (de status van) Natura 2000-gebieden.

De besluiten waarin de Natura 2000-gebieden zijn aangewezen en/of gewijzigd, bevatten volgens het onderzoek Natura 2000 niet meer instandhoudingsdoelstellingen dan voortvloeien uit de Vogel- en Habitatrichtlijn. Er zijn geen Natura 2000-gebieden gevonden die definitief niet meer kunnen bijdragen aan het verwezenlijken van die doelstellingen. Het samenvoegen of herindelen van Natura 2000-gebieden is onder strikte voorwaarden wel mogelijk.

Reactie op advies ‘Niet alles kan overal’

Op 8 juni 2020 heeft het Adviescollege stikstofproblematiek Remkes het advies ‘Niet alles kan overal’ uitgebracht. Hierin adviseert het Adviescollege Remkes het Programma Nationale Natuurdoelstellingen. Dit programma brengt twee hoofdopgaven met zich mee: een natuuraanpak en een stikstofaanpak, met een wezenlijke reductie van de NH3-emissie en de NOx-emissie.

In een Kamerbrief van 13 oktober 2020 heeft de minister een reactie gegeven op dit advies. Deze reactie komt er in de kern op neer dat veel van de aanbevelingen uit het advies een plek hebben gekregen in de structurele aanpak stikstof. Dat is opmerkelijk te noemen, aangezien de structurele aanpak eerder bekend is gemaakt (namelijk op 24 april 2020) dan het advies (8 juni 2020). Overigens komt de strekking van de structurele aanpak stikstof en het advies ‘Niet alles kan overal’ wel overeen, namelijk inzetten op natuur(herstel)maatregelen en een forse reductie van de stikstofemissie/-depositie.

Daarnaast heeft het kabinet een aantal kernadviezen van het Adviescollege Remkes overgenomen, namelijk het wettelijk vastleggen van de stikstofdoelstelling (stikstofreductiewaarde) in een resultaatsverplichting en het verkennen van de mogelijkheden voor een drempelwaarde voor de bouw (hetgeen in het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering heeft geresulteerd in een vrijstelling van de natuurvergunningplicht voor activiteiten in de aanleg-/bouwfase in de bouwsector).

In de Kamerbrief is verder onder andere het volgende te lezen:

  • Het kabinet is nog steeds voornemens om een natuurbank in te stellen met daarin een voorraad ‘compensatienatuur’. Om die natuur ook daadwerkelijk voor het beoogde doel te kunnen gebruiken, wordt een wetsvoorstel voorbereid. De minister streeft ernaar het wetsvoorstel in het najaar van 2020 in consultatie te brengen.
  • Het kabinet maakt ondanks het advies van het Adviescollege Remkes geen onderscheid tussen NOx- en NH3 emissies. Een van de redenen hiervoor is dat een dergelijk onderscheid op de korte termijn de vergunningverlening onnodig ingewikkeld zou maken.
  • Het kabinet is nog steeds voornemens om een beëindigingsregeling in te voeren die gericht is op het opkopen van veehouderijen met een hoge stikstofdepositie op Natura 2000-gebied (de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties). Het is de bedoeling dat deelname aan de beëindigingsregeling vrijwillig is. Op dit moment worden de contouren en hoofdlijnen van de regeling ontworpen.
  • Er komt geen apart ‘stikstofprogramma’ voor duurzame energieprojecten, zoals de minister eerder had aangekondigd. Hiervoor blijkt geen juridische basis te zijn.

Reactie op advies ‘Meer meten, robuuster rekenen’

Op 15 juni 2020 heeft het Adviescollege Hordijk (het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof) het advies ‘Meer meten, robuuster rekenen’ uitgebracht. In dit advies heeft het Adviescollege Hordijk onder andere geconcludeerd dat het rekenmodel AERIUS Calculator niet doelgeschikt is, omdat er sprake is van:

  • een onbalans tussen het detail dat het stikstofbeleid vraagt en de mate van wetenschappelijke onzekerheid in het berekenen van stikstofdepositie op een klein oppervlak en
  • een ongelijke behandeling van verschillende sectoren door het gebruik van verschillende modellen bij vergunningverlening. Bovendien geldt er voor wegen een afkapgrens van 5 km, terwijl die voor bijvoorbeeld stallen niet bestaat.

In een Kamerbrief van 13 oktober 2020 heeft de minister een reactie gegeven op dit advies. De conclusie hiervan is dat de overheid AERIUS Calculator zal blijven gebruiken en voorschrijven, omdat dit model op dit moment volgens het kabinet het best beschikbare model is. Wel zal nog naar de aanbevelingen van het Adviescollege Hordijk worden gekeken. Ook zal het meetnet worden uitgebreid. Maar net zoals AERIUS Calculator (ondanks de kritiek daarop) blijft, blijft ook het (op de ‘achtergrond’ gebruikte) aparte rekenmodel voor wegen met een afkapgrens van 5 km (ondanks de kritiek daarop). Volgens het kabinet bestaan daarvoor goede argumenten. Het rekenmodel dat op de achtergrond voor wegen wordt gebruikt, is namelijk specifiek voor wegverkeer ontwikkeld en wordt al lange tijd gebruikt.

Dit heeft de minister ook aangegeven in de beantwoording van verschillende Kamervragen over NEMA en AERIUS Calculator. In de betreffende Kamerbrief van 13 oktober 2020 daarover, is verder onder andere het volgende te lezen:

  • Er komt een structurele voermaatregel. Er is alleen nog niet voorzien hoe die wordt vormgegeven. Ook is nog niet duidelijk of deze op hexagoonniveau doorgerekend zal moeten worden.
  • Tot 13 oktober 2020 waren er nog geen natuurvergunningen verleend op basis van de stikstofruimte die is gecreëerd door de snelheidsverlaging op snelwegen. Wel worden daarvoor in de komende weken de eerste ontwerpbesluiten voor woningen verwacht.

Subsidieregeling sanering varkenshouderij

Volgens de Regeling spoedaanpak stikstof bouw en infrastructuur was het de bedoeling om het stikstofregistratiesysteem voor de woningbouw en infrastructuur onder andere te vullen met een voermaatregel die nog in 2020 zou gelden. De minister heeft uiteindelijk van deze voermaatregel afgezien. Maar om het stikstofregistratiesysteem toch genoeg te vullen, zou een deel van de stikstofreductie die wordt bereikt met de Subsidieregeling sanering varkenshouderij, worden ingezet voor dat systeem. Daar bestonden meteen de nodige vraagtekens bij, onder andere omdat de definitieve deelname aan de subsidieregeling nog niet bekend was.

In een Kamerbrief van 13 oktober 2020 heeft de minister verschillende Kamervragen hierover beantwoord. Daarin heeft de minister onder andere aangegeven dat er (inderdaad) nog geen definitieve cijfers over deelname aan de regeling zijn. Pas op basis van daadwerkelijk gesaneerde varkenshouderijen is een doorrekening van de stikstofreductie te maken, die – aldus de minister – de basis biedt voor vergunningverlening voor woningbouw en infrastructuur.

Extern salderen

Op 13 oktober 2020 heeft de minister ook nog twee Kamerbrieven gestuurd met daarin een antwoord op verschillende Kamervragen over extern salderen (zie hier en hier). In een Kamerbrief van 7 februari 2020 heeft de minister aangegeven dat zij en de provincies maatregelen willen treffen om te voorkomen dat er bij het openstellen van extern salderen een ongerichte en ongecontroleerde opkoop van veehouderijen plaatsvindt. Om die reden hebben provincies lange tijd extern salderen met veehouderijen niet mogelijk gemaakt. Sinds kort staan sommige provincies dat alsnog toe, maar veel provincies nog steeds niet.

In de Kamerbrieven van 13 oktober 2020 heeft de minister aangegeven dat zij met de provincies beheersmaatregelen heeft getroffen om grip te houden op extern salderen met veehouderijen. Wat die maatregelen zijn, is onduidelijk. Mogelijk doelt de minister hiermee op de maandelijkse monitoring die zal plaatsvinden. Die monitoring is mogelijk doordat de provincies die extern salderen met veehouderijen hebben opengesteld, daaraan de voorwaarde hebben verbonden dat hiervan vooraf een melding bij de provincie moet worden gedaan. Extern salderen wordt ook maar voor één jaar opengesteld. Als zich eventuele ongewenste effecten zullen voordoen, zal de minister samen met de provincies ingrijpen, zo is in de Kamerbrieven van 13 oktober 2020 te lezen.

Verder is in de Kamerbrieven onder andere te lezen dat de provincies werken aan een regionaal stikstofregistratiesysteem en bevestigt de minister nogmaals dat PAS-meldingen legaal zullen worden gehouden.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Twee stevige stikstofadviezen: Remkes en Hordijk

In juni 2020 hebben het Adviescollege Remkes en het Adviescollege Hordijk allebei een stevig stikstofadvies uitgebracht. Terwijl het Adviescollege Remkes concludeert dat de voorgestelde structurele aanpak stikstof niet toereikend is, concludeert het Adviescollege Hordijk dat het rekenmodel AERIUS Calculator niet doelgeschikt is.

 

Het Adviescollege Remkes

Algemeen

Op 25 september 2019 heeft het Adviescollege stikstofproblematiek Remkes het advies ‘Niet alles kan’ uitgebracht. Daarin concludeerde het Adviescollege Remkes onder andere dat de stikstofdepositie substantieel omlaag moet.

Deze conclusie herhaalt het Adviescollege Remkes in het advies ‘Niet alles kan overal’ van 8 juni 2020. In dit advies formuleert het Adviescollege Remkes de hoofddoelstelling als volgt:

“een geloofwaardige, integrale en gewaarborgde programmatische aanpak die leidt tot het realiseren van de natuurdoelstellingen waaraan Nederland zich heeft gecommitteerd en die tevens onderdeel zijn van Europese afspraken.”

Het Adviescollege Remkes adviseert daarom het Programma Nationale Natuurdoelstellingen. Dit programma brengt twee hoofdopgaven met zich mee: een natuuraanpak en een stikstofaanpak.

 

Natuuraanpak

De eerste hoofdopgave is de natuuraanpak. Deze aanpak is erop gericht een landelijk gunstige staat van instandhouding te bereiken en de kwaliteit van de aangewezen Natura 2000-gebieden te versterken. Dit kan door herstel- en beheermaatregelen uit te voeren en hydrologische condities aan te passen (naast bronmaatregelen vanuit de stikstofaanpak).

Onder de natuuraanpak kan verder worden bezien of er aanvullend ecologisch waardevolle gebieden kunnen worden ontwikkeld die niet tot de Europese verplichtingen worden gerekend, maar die wel passen bij de unieke Nederlandse natuur en die de robuustheid en vitaliteit van de biodiversiteit in Nederland kunnen versterken.

 

Stikstofaanpak

De tweede hoofdopgave is de stikstofaanpak. Deze aanpak is gericht op het verminderen van de stikstofemissies en de daarmee samenhangende stikstofdepositie. De stikstofdepositie moet in (stikstofgevoelige) Natura 2000-gebieden in iedere geval tot onder de kritische depositiewaarde worden gebracht. Niet alleen de NH3-emissies (in vooral de landbouw), maar ook de NOx-emissies (in de luchtvaart, mobiliteit, industrie, bouw en energiebedrijven) moeten omlaag.

Voor de NH3-emissies adviseert het Adviescollege Remkes een nationale doelstelling: de binnenlandse NH3-emissies moeten in 2030 minimaal 50% dalen ten opzichte van 2019. Het Rijk zal deze doelstelling vertalen naar een opgave per provincie. De provincies moeten de doelstelling via gebiedspecifiek maatwerk vertalen naar doelstellingen voor Natura 2000-gebieden. Zo moet de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden tot onder de kritische depositiewaarde worden gebracht.

Het Adviescollege Remkes adviseert de volgende vijf ‘samenhangende oplossingsrichtingen’ (de 5 M’s):

  1. mineralen in balans
  2. moderniseren mestbeleid
  3. maatwerk in ruimtelijke inrichting
  4. minimaliseren lokale natuurbelasting
  5. meten is beter weten.

Een instrumentarium hiervoor is de ‘afrekenbare stoffenbalans’: sturen op het verschil tussen wat er via de inputs (bemesting, diervoeding) aan stikstof ingaat en wat er via de outputs (nuttige producten met marktwaarde) uitkomt.

Ook voor de NOx-emissies adviseert het Adviescollege Remkes een nationale doelstelling: de binnenlandse NOx-emissies moeten in 2030 minimaal 50% dalen ten opzichte van 2019. De aanpak van NOx-emissies geldt voor de luchtvaart, mobiliteit, industrie, bouw en energiebedrijven.

 

Gebiedspecifiek maatwerk

Provincies moeten vanuit de nationale aanpak gebiedspecifiek maatwerk toepassen. Dit maatwerk start met een ecologische beoordeling en het vaststellen van de reductie-opgave voor stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Vervolgens moeten de provincies (natuur)herstelprogramma’s vaststellen. In die programma’s staan natuurherstelmaatregelen en maatregelen gericht op het verminderen van gebiedspecifieke emissies.

 

Juridische borging

Het Adviescollege Remkes adviseert om de doelstellingen – met bijbehorende monitoring en bijsturing – in de Wet natuurbescherming vast te leggen.

 

Het Adviescollege Hordijk

Op 15 juni 2020 heeft het Adviescollege Hordijk (het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof) het advies ‘Meer meten, robuuster rekenen’ uitgebracht.

In dit advies concludeert het Adviescollege Hordijk dat het rekenmodel AERIUS Calculator niet doelgeschikt is. Er is namelijk sprake van een onbalans tussen het detail dat het stikstofbeleid vraagt en de mate van wetenschappelijke onzekerheid in het berekenen van stikstofdepositie op een klein oppervlak. Daarnaast is er sprake van een ongelijke behandeling van verschillende sectoren door het gebruik van verschillende modellen bij vergunningverlening. Bovendien geldt er voor wegen een afkapgrens van 5 km, terwijl die voor bijvoorbeeld stallen niet bestaat.

Daarom beveelt het Adviescollege Hordijk aan om de gelijkwaardigheid, transparantie en robuustheid van AERIUS te vergroten. Dit zou onder andere gedaan moeten worden door voor verkeer en landbouw hetzelfde model te gebruiken. Ook beveelt het Adviescollege Hordijk aan om de depositie niet op een hexagoon te berekenen, maar op een cluster van hexagonen, ingedeeld naar habitattype. Hierbij moet wel een afstandscriterium in acht worden genomen.

Verder zullen de modellen moeten worden verbeterd en zullen de metingen moeten worden uitgebreid (bijvoorbeeld met satellietmetingen).

 

Slot

Er zijn dus twee stevige stikstofadviezen uitgebracht. Het is nu de vraag wat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit hier al dan niet mee gaat doen.

Franca Damen, advocaat Damen Legal