Natuurvergunning geldt voor activiteiten

Een natuurvergunning geldt voor activiteiten en niet voor bepaalde emissies. Dit heeft de Raad van State nog eens duidelijk gemaakt in een uitspraak van 1 juli 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1528).

In de praktijk is er wel eens discussie over de vraag waarvoor een natuurvergunning nou precies is verleend. Eerder heeft de Raad van State al duidelijk gemaakt dat een natuurvergunning wordt verleend voor een project en niet voor bepaalde Natura 2000-gebieden.

Desondanks bestond er in de praktijk wel eens discussie over de vraag of een natuurvergunning dan was verleend voor bepaalde activiteiten, emissies en/of deposities. Dit heeft de Raad van State duidelijk gemaakt in de uitspraak van 1 juli 2020. Een natuurvergunning wordt verleend voor bepaalde activiteiten.

De Raad van State heeft namelijk het volgende overwogen:

“Hierbij is van belang dat bij het verlenen van een Wnb-vergunning niet een bepaalde stikstofemissie of stikstofdepositie wordt vergund, maar bepaalde activiteiten.”

Soms worden in een natuurvergunning wel voorwaarden gesteld met betrekking tot de toegestane stikstofemissie en/of stikstofdepositie, maar met deze uitspraak staat vast dat een natuurvergunning wordt verleend voor bepaalde activiteiten.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Extern salderen nog langer op slot

Extern salderen met veehouderijen blijft nog langer op slot. Anders dan de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in haar Kamerbrief van 24 april 2020 heeft aangekondigd, komt er voor deze zomer geen duidelijkheid over extern salderen.

Voorkomen van ongerichte opkoop

De minister en de provincies willen voorkomen dat veehouderijen ongericht en ongecontroleerd worden opgekocht om extern mee te salderen. Dit heeft de minister aangegeven in een Kamerbrief van 7 februari 2020.

Over de vraag hoe de minister en de provincies dit kunnen voorkomen, wordt nog steeds nagedacht. In een Kamerbrief van 24 april 2020 had de minister aangegeven dat zij samen met de provincies voor de zomer duidelijk zou maken op welke manier en op welk moment extern salderen met veehouderijen weer mogelijk zou zijn. Uit verschillende Kamerstukken bleken al enkele mogelijke voorwaarden voor extern salderen.

Extern salderen nog langer onmogelijk

Tijdens een overleg tussen het Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen op 9 juli 2020 is echter duidelijk geworden dat extern salderen met veehouderijen nog langer onmogelijk blijft. Het Rijk en de provincies werken de komende tijd nog verder aan de “benodigde waarborgen voor het zorgvuldig (gefaseerd) openstellen van extern salderen met veehouderijen”.

Na de zomer zullen de provincies besluiten wanneer zij extern salderen met veehouderijen weer mogelijk gaan maken.

Extern salderen wettelijk gezien mogelijk

Het is opmerkelijk te noemen dat extern salderen met veehouderijen op dit moment nog steeds niet wordt toegestaan door provincies. Op grond van de Wet natuurbescherming is dit sinds 29 mei 2019 – de dag waarop het Programma Aanpak Stikstof ‘onderuit is gegaan’ – namelijk juridisch gezien wel weer mogelijk. Het zijn echter de provincies (met uitzondering van de provincie Limburg) die extern salderen onmogelijk hebben gemaakt in hun provinciale beleidsregels.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Twee stevige stikstofadviezen: Remkes en Hordijk

In juni 2020 hebben het Adviescollege Remkes en het Adviescollege Hordijk allebei een stevig stikstofadvies uitgebracht. Terwijl het Adviescollege Remkes concludeert dat de voorgestelde structurele aanpak stikstof niet toereikend is, concludeert het Adviescollege Hordijk dat het rekenmodel AERIUS Calculator niet doelgeschikt is.

 

Het Adviescollege Remkes

Algemeen

Op 25 september 2019 heeft het Adviescollege stikstofproblematiek Remkes het advies ‘Niet alles kan’ uitgebracht. Daarin concludeerde het Adviescollege Remkes onder andere dat de stikstofdepositie substantieel omlaag moet.

Deze conclusie herhaalt het Adviescollege Remkes in het advies ‘Niet alles kan overal’ van 8 juni 2020. In dit advies formuleert het Adviescollege Remkes de hoofddoelstelling als volgt:

“een geloofwaardige, integrale en gewaarborgde programmatische aanpak die leidt tot het realiseren van de natuurdoelstellingen waaraan Nederland zich heeft gecommitteerd en die tevens onderdeel zijn van Europese afspraken.”

Het Adviescollege Remkes adviseert daarom het Programma Nationale Natuurdoelstellingen. Dit programma brengt twee hoofdopgaven met zich mee: een natuuraanpak en een stikstofaanpak.

 

Natuuraanpak

De eerste hoofdopgave is de natuuraanpak. Deze aanpak is erop gericht een landelijk gunstige staat van instandhouding te bereiken en de kwaliteit van de aangewezen Natura 2000-gebieden te versterken. Dit kan door herstel- en beheermaatregelen uit te voeren en hydrologische condities aan te passen (naast bronmaatregelen vanuit de stikstofaanpak).

Onder de natuuraanpak kan verder worden bezien of er aanvullend ecologisch waardevolle gebieden kunnen worden ontwikkeld die niet tot de Europese verplichtingen worden gerekend, maar die wel passen bij de unieke Nederlandse natuur en die de robuustheid en vitaliteit van de biodiversiteit in Nederland kunnen versterken.

 

Stikstofaanpak

De tweede hoofdopgave is de stikstofaanpak. Deze aanpak is gericht op het verminderen van de stikstofemissies en de daarmee samenhangende stikstofdepositie. De stikstofdepositie moet in (stikstofgevoelige) Natura 2000-gebieden in iedere geval tot onder de kritische depositiewaarde worden gebracht. Niet alleen de NH3-emissies (in vooral de landbouw), maar ook de NOx-emissies (in de luchtvaart, mobiliteit, industrie, bouw en energiebedrijven) moeten omlaag.

Voor de NH3-emissies adviseert het Adviescollege Remkes een nationale doelstelling: de binnenlandse NH3-emissies moeten in 2030 minimaal 50% dalen ten opzichte van 2019. Het Rijk zal deze doelstelling vertalen naar een opgave per provincie. De provincies moeten de doelstelling via gebiedspecifiek maatwerk vertalen naar doelstellingen voor Natura 2000-gebieden. Zo moet de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden tot onder de kritische depositiewaarde worden gebracht.

Het Adviescollege Remkes adviseert de volgende vijf ‘samenhangende oplossingsrichtingen’ (de 5 M’s):

  1. mineralen in balans
  2. moderniseren mestbeleid
  3. maatwerk in ruimtelijke inrichting
  4. minimaliseren lokale natuurbelasting
  5. meten is beter weten.

Een instrumentarium hiervoor is de ‘afrekenbare stoffenbalans’: sturen op het verschil tussen wat er via de inputs (bemesting, diervoeding) aan stikstof ingaat en wat er via de outputs (nuttige producten met marktwaarde) uitkomt.

Ook voor de NOx-emissies adviseert het Adviescollege Remkes een nationale doelstelling: de binnenlandse NOx-emissies moeten in 2030 minimaal 50% dalen ten opzichte van 2019. De aanpak van NOx-emissies geldt voor de luchtvaart, mobiliteit, industrie, bouw en energiebedrijven.

 

Gebiedspecifiek maatwerk

Provincies moeten vanuit de nationale aanpak gebiedspecifiek maatwerk toepassen. Dit maatwerk start met een ecologische beoordeling en het vaststellen van de reductie-opgave voor stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Vervolgens moeten de provincies (natuur)herstelprogramma’s vaststellen. In die programma’s staan natuurherstelmaatregelen en maatregelen gericht op het verminderen van gebiedspecifieke emissies.

 

Juridische borging

Het Adviescollege Remkes adviseert om de doelstellingen – met bijbehorende monitoring en bijsturing – in de Wet natuurbescherming vast te leggen.

 

Het Adviescollege Hordijk

Op 15 juni 2020 heeft het Adviescollege Hordijk (het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof) het advies ‘Meer meten, robuuster rekenen’ uitgebracht.

In dit advies concludeert het Adviescollege Hordijk dat het rekenmodel AERIUS Calculator niet doelgeschikt is. Er is namelijk sprake van een onbalans tussen het detail dat het stikstofbeleid vraagt en de mate van wetenschappelijke onzekerheid in het berekenen van stikstofdepositie op een klein oppervlak. Daarnaast is er sprake van een ongelijke behandeling van verschillende sectoren door het gebruik van verschillende modellen bij vergunningverlening. Bovendien geldt er voor wegen een afkapgrens van 5 km, terwijl die voor bijvoorbeeld stallen niet bestaat.

Daarom beveelt het Adviescollege Hordijk aan om de gelijkwaardigheid, transparantie en robuustheid van AERIUS te vergroten. Dit zou onder andere gedaan moeten worden door voor verkeer en landbouw hetzelfde model te gebruiken. Ook beveelt het Adviescollege Hordijk aan om de depositie niet op een hexagoon te berekenen, maar op een cluster van hexagonen, ingedeeld naar habitattype. Hierbij moet wel een afstandscriterium in acht worden genomen.

Verder zullen de modellen moeten worden verbeterd en zullen de metingen moeten worden uitgebreid (bijvoorbeeld met satellietmetingen).

 

Slot

Er zijn dus twee stevige stikstofadviezen uitgebracht. Het is nu de vraag wat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit hier al dan niet mee gaat doen.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Natura 2000, stikstof en het relativiteitsvereiste

Iemand die geen belang heeft bij de bescherming van Natura 2000-gebieden, kan in een juridische procedure niet met succes een beroep doen op de natuurwetgeving. Daar staat het zogeheten relativiteitsvereiste namelijk aan in de weg. Op 24 juni 2020 heeft de Raad van State daar een interessante uitspraak over gedaan (ECLI:NL:RVS:2020:1481).

Wat houdt het relativiteitsvereiste in?

Het relativiteitsvereiste is een belangrijke regel in procedures bij de bestuursrechter. Dat vereiste bepaalt namelijk dat een bestuursrechter een besluit niet vernietigt omdat het in strijd is met een rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, terwijl die regel of dat beginsel niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

Kortom: iemand kan alleen succesvol bezwaren indienen met betrekking tot aspecten die strekken tot bescherming van zijn of haar belangen. Dit geldt overigens pas vanaf het moment dat de procedure aanhangig is bij de bestuursrechter. In de bezwaarfase is het relativiteitsvereiste namelijk niet van toepassing.

Rechtspraak over Natura 2000

Het relativiteitsvereiste speelt ook in procedures over natuurwetgeving een belangrijke rol. Want iemand kan misschien wel beroep indienen tegen bijvoorbeeld een natuurvergunning, maar daar vervolgens niets mee doen omdat diegene geen belang heeft bij de bescherming van een Natura 2000-gebied.

Stel dat een veehouder voor een uitbreiding van zijn veehouderij een nieuwe natuurvergunning krijgt en de buurman hiertegen beroep indient bij de bestuursrechter. Het dichtstbij gelegen Natura 2000-gebied ligt op 2 kilometer afstand. Dan mag de buurman wel beroep indienen tegen de natuurvergunning van de veehouder, maar verder heeft hij daar geen belang bij. De rechter zal namelijk oordelen dat de buurman geen belang heeft bij de bescherming van het Natura 2000-gebied. Het relativiteitsvereiste staat dan in de weg aan het vernietigen van de natuurvergunning.

Uitspraak Raad van State van 24 juni 2020

Wanneer iemand wel of geen belang heeft bij de bescherming van een Natura 2000-gebied, beoordeelt de rechter van geval tot geval (zie hier bijvoorbeeld een uitspraak over iemand die op een afstand van 500 meter of 620 meter van een Natura 2000-gebied woonde). In de uitspraak van 24 juni 2020 heeft de Raad van State daar voor het eerst een algemene ‘richtlijn’ voor gegeven. Deze luidt als volgt:

“Bij de beantwoording van de vraag of een dergelijke verwevenheid kan worden aangenomen, moet onder meer rekening worden gehouden met de situering van de woning van de betrokkene, al dan niet tussen overige bebouwing, met de afstand tussen de woning van betrokkene en het natuurgebied, met hetgeen aanwezig is in het gebied tussen de woning en het Natura 2000-gebied en met het al dan niet bestaande, geheel of gedeeltelijke directe zicht vanuit de woning op het gebied. Indien het Natura 2000-gebied deel uitmaakt van de directe woonomgeving van de betrokkene, is in beginsel sprake van verwevenheid als hiervoor bedoeld.”

Vervolgens heeft de Raad van State die ‘richtlijn’ toegepast op de situatie die aan de orde was. Degene die beroep had ingediend, woont op een afstand van maar 350 meter van een Natura 2000-gebied. Op 250 meter afstand van die woning ligt een rivier die uitloopt in het Natura 2000-gebied. Tussen de woning en het Natura 2000-gebied liggen enkele andere percelen met daarop bebouwing, een weiland en een watermolen met een horecagelegenheid.

Gezien deze omstandigheden heeft degene die het beroep heeft ingediend naar het oordeel van de Raad van State geen eigen belang bij de bescherming van het Natura 2000-gebied. Om die reden heeft de Raad van State de beroepsgrond over de natuurwetgeving vanwege het relativiteitsvereiste niet inhoudelijk behandeld.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Extern salderen, hoe zit het nu?

Sinds 29 mei 2019 is het wettelijk gezien weer mogelijk om extern te salderen om een natuurvergunning te verkrijgen. Lange tijd hebben provincies daar echter geen medewerking aan verleend en ook nu nog wordt extern salderen in veel gevallen geblokkeerd. Hoe zit het nu met extern salderen?

PAS-uitspraak

Toen het Programma Aanpak Stikstof (PAS) gold, was het wettelijk verboden om extern te salderen. Na het onderuit gaan van het PAS in de PAS-uitspraak van 29 mei 2019 was extern salderen wettelijk gezien weer mogelijk.

Provincies verleenden echter nog geen medewerking aan het verlenen van natuurvergunningen met toepassing extern salderen, dit in afwachting van (landelijk) beleid hierover.

Provinciale beleidsregels

Op 8 oktober 2019 hebben de provincies vervolgens beleidsregels voor intern en extern salderen vastgesteld. Op grond hiervan was extern salderen onder voorwaarden weer mogelijk, behalve met een bedrijf dat op 4 oktober 2019 beschikte over dier- of fosfaatrechten. Nadat verschillende provincies kort na 8 oktober 2019 de beleidsregels hebben ingetrokken of opgeschort, hebben alle provincies op 10 december 2019 nieuwe beleidsregels voor intern en extern salderen vastgesteld. Op grond hiervan is extern salderen echter nog steeds niet mogelijk met een bedrijf dat op 4 oktober 2019 beschikte over dier- of fosfaatrechten.

De gedachte hierachter was dat het de bedoeling was om bij de verkoop van ammoniakrechten ten behoeve van extern salderen de bijbehorende dier- of fosfaatrechten in te trekken. Ondanks dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in een Kamerbrief van 7 februari 2020 heeft aangegeven hiervan af te zien bij verkoop door private partijen, is extern salderen tot op heden niet mogelijk met bedrijven die op 4 oktober 2019 beschikten over dier- of fosfaatrechten.

Wanneer en onder welke voorwaarden weer extern salderen?

De minister wil voor de zomer aangeven wanneer en onder welke voorwaarden extern salderen met veehouderijen weer mogelijk wordt. Daarvoor heeft de minister – onder andere in reactie op verschillende Kamervragen – wel al enkele hoofdlijnen kenbaar gemaakt.

  1. Een ongerichte en ongecontroleerde opkoop van veehouderijen moet worden voorkomen (zie daarvoor ook de Kamerbrief van 7 februari 2020).
  2. Een initiatiefnemer moet zich vooraf melden bij de provincie over een voorgenomen aankoop van ammoniakrechten van een veehouderij. Zo kunnen provincies een aankoop afwegen in het licht van de gebiedsgerichte aanpak.
  3. De gebiedsplannen gaan op termijn mogelijk het afwegingskader vormen op basis waarvan de provincies in het kader van de gebiedsgerichte aanpak een aanvraag voor een natuurvergunning met extern salderen kunnen toewijzen of afwijzen.
  4. Sloop of herbestemming wordt mogelijk een voorwaarde voor extern salderen, om op die manier leegstand te voorkomen.
  5. Extern salderen met veehouderijen wordt gedurende één jaar mogelijk. Daarna wordt op basis van een “grondige evaluatie” van het gebruik en de effecten besloten of de regeling wordt verlengd.

Daarnaast valt nog een aantal punten in relatie tot extern salderen op.

  1. De regeling moet ontwikkelingsruimte voor urgente maatschappelijke opgaven borgen.
  2. De minister bekijkt de mogelijkheden om vrijvallende ruimte bij extern salderen in te zetten voor het legaal houden van PAS-meldingen en voor bijvoorbeeld een depositiebank voor alle sectoren.

Extern salderen met veehouderijen zal naar verwachting dus niet meer geheel vrij zijn, zoals het geval was vóór inwerkingtreding van het PAS. Een veehouder lijkt zijn ammoniakrechten namelijk niet meer vrij te kunnen verkopen aan een andere partij. De andere partij (de beoogde koper) moet zich immers eerst melden bij de provincie, zodat de provincie kan beoordelen of de door de beoogde koper gewenste ontwikkeling wel past binnen de kaders van de provincie. Op die manier lijken provincies een grote stempel te kunnen drukken op extern salderen.

Ik begrijp goed de wens van de minister en de provincies om het ongericht en ongecontroleerd opkopen van veehouderijen te voorkomen. Maar voorkomen moet worden dat provincies feitelijk een ‘veto’ kunnen uitspreken over beoogde ontwikkelingen en op die manier bijvoorbeeld extern salderen tussen veehouderijen onderling kunnen tegengaan. Ik ben dan ook erg benieuwd onder welke voorwaarden extern salderen met veehouderijen exact mogelijk zal worden.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

1 2 3 4