Stikstof, Natura 2000 en de KDW: hoe zit het ook alweer?

Nu stikstof in veel situaties weer een probleem oplevert, is het goed om nog eens op een rijtje te zetten op welke Natura 2000-gebieden stikstof moet worden getoetst en hoe het ook alweer zit met de kritische depositiewaarde.

Op welke Natura 2000-gebieden toetsen?

Op grond van de Wet natuurbescherming moeten alle Natura 2000-gebieden worden beschermd. Maar niet ieder Natura 2000-gebied is van belang voor de beoordeling van de stikstofdepositie.

De stikstofdepositie wordt alleen getoetst op Natura 2000-gebieden waarin voor stikstof gevoelige habitattypen of leefgebieden van soorten voorkomen (vgl. Raad van State 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:731). Die toetsing is op grond van de provinciale beleidsregels over intern en extern salderen bij dergelijke habitattypen of leefgebieden bovendien alleen nodig als sprake is van een overbelasting of een nadere overbelasting van de stikstofdepositie vanaf 70 mol per hectare, per jaar onder de kritische depositiewaarde. Dat volgt uit de definitie van ‘relevante hexagonen’ in de beleidsregels.

Kritische depositiewaarde

De kritische depositiewaarde (KDW) geeft aan bij welke mate van stikstofdepositie wordt aangenomen dat niet langer op voorhand kan worden uitgesloten dat er een risico is dat de kwaliteit van het habitattype wordt aangetast als gevolg van de verzurende en/of vermestende invloed van de stikstofdepositie.

In veel Nederlandse Natura 2000-gebieden wordt de KDW overschreden. Een toename van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden moet daarom (gelet op de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden) worden voorkomen. Als gevolg van de overschrijding van de KDW worden nieuwe activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken, vooraf kritisch beoordeeld.

Daarbij wordt ook gekeken naar de KDW. Als de KDW op een Natura 2000-gebied wordt overschreden, betekent dat niet dat vaststaat dat een aantasting van de kwaliteit van een habitattype plaatsvindt. Die overschrijding betekent wel dat de mogelijkheid van een aantasting niet zonder meer afwezig is. Omdat significante gevolgen van een nieuwe activiteit (die stikstofdepositie veroorzaakt) dan niet op voorhand kunnen worden uitgesloten, is voor die nieuwe activiteit een natuurvergunning vereist.

Ten behoeve van die natuurvergunning moet een passende beoordeling worden gemaakt. Die passende beoordeling moet de zekerheid bieden dat de nieuwe activiteit de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet kan aantasten. Het enkele feit dat de nieuwe activiteit zorgt voor een toename van stikstofdepositie op een aantal habitattypen terwijl de KDW al wordt overschreden, betekent gelet op het voorgaande niet zonder meer dat de natuurlijke kenmerken van het betreffende Natura 2000-gebied worden aangetast (vgl. Raad van State 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:741). Met andere woorden: als de KDW al wordt overschreden, betekent dit niet dat geen enkele toename van stikstofdepositie vergund kan worden. Het gaat erom of die toename de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied al dan niet aantast.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Advies Raad van State over drempelwaarde stikstofdepositie

De Afdeling Advisering van de Raad van State heeft op 20 november 2019 een advies uitgebracht over het instellen van een drempelwaarde voor geringe stikstofdeposities. Dit heeft de Afdeling gedaan op verzoek van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. De kernboodschap van de Afdeling is dat om een drempelwaarde verdedigbaar te laten zijn, (veel) meer maatregelen zullen moeten worden getroffen dan alleen maatregelen die de cumulatieve stikstofdepositie van vrijgestelde maatregelen compenseren.

Achtergrond

Uit het arrest van het Hof van Justitie van 7 november 2018 en de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 over het Programma Aanpak Stikstof (PAS) volgt dat het instellen van een drempelwaarde voor stikstofdepositie juridisch gezien mogelijk is. Voorwaarde daarvoor is dat de onderbouwing van deze drempelwaarde voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld. De onderbouwing van de drempelwaarde zoals deze in het PAS was opgenomen, voldeed hier niet aan. Om die reden heeft de Raad van State de in het PAS opgenomen drempelwaarde onverbindend verklaard.

Het kabinet wil de mogelijkheden voor het instellen van een drempelwaarde onderzoeken. Daarom heeft de minister de Afdeling hierover om voorlichting gevraagd.

Staat van instandhouding Natura 2000-gebieden

De Afdeling schetst in haar advies eerst de achtergrond waartegen zij haar advies uitbrengt. In dat kader wijst de Afdeling erop dat in veel Natura 2000-gebieden de staat van instandhouding niet voldoet aan de eisen die daaraan op grond van de Europese Habitatrichtlijn worden gesteld. Stikstofdepositie speelt daarbij een belangrijke rol. In veel Natura 2000-gebieden is er sprake van een overbelasting door stikstofdepositie boven de vastgestelde kritische depositiewaarden. Maar de verschillen tussen gebieden zijn groot. Daarnaast verschilt de rol die stikstofdepositie daarbij speelt per Natura 2000-gebied. Dit komt door de specifieke kenmerken van de verschillende gebieden. Voor veel Natura 2000-gebieden is het dan ook nodig om herstelmaatregelen te treffen.

Mogelijkheden drempelwaarde

Het instellen van een drempelwaarde in het kader van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn (waarbij geen aantasting van de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied plaatsvindt) is juridisch mogelijk. Vooralsnog is de ruimte hiervoor echter erg beperkt. In veel Natura 2000-gebieden wordt de kritische depositiewaarde voor stikstofdepositie namelijk aanzienlijk overschreden. Daarnaast worden hoge eisen gesteld aan de wetenschappelijke onderbouwing van een drempelwaarde.

Het instellen van een (categorale) drempelwaarde in het kader van artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn (ADC-toets) acht de Afdeling niet principieel uitgesloten. Maar omdat dan sprake is van een andere invulling dan gebruikelijk bij de toepassing van dit artikellid (namelijk voor individuele projecten en plannen), acht de Afdeling voorafgaand overleg hierover met de Europese Commissie nodig. De Afdeling vraagt zich echter af wat de meerwaarde van een drempelwaarde in het kader van artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn zal (kunnen) zijn voor de praktijk. Er moeten dan namelijk compenserende maatregelen worden getroffen en voor die maatregelen gelden in de kern dezelfde eisen als in het kader van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, namelijk dat – kort gezegd – de instandhoudingsdoelstellingen daadwerkelijk zullen worden bereikt.

Andere benadering

Volgens de Afdeling zullen – om een drempelwaarde verdedigbaar te laten zijn – (veel) meer maatregelen getroffen moeten worden dan alleen maatregelen die de cumulatieve stikstofdepositie van vrijgestelde maatregelen compenseren. Omdat de stand van de verschillende Natura 2000-gebieden sterk uiteenloopt, zullen deze maatregelen gebiedsgericht uitgewerkt moeten worden. Er is een ecologische onderbouwing nodig.

Het pakket van maatregelen zal geloofwaardig en effectief moeten zijn, gericht op het daadwerkelijk realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen voor de betreffende Natura 2000-gebieden. Alleen dan zal een drempelwaarde mogelijk zijn voor bepaalde activiteiten of sectoren die zeer kleine stikstofdeposities veroorzaken. Dit betekent een generieke vrijstelling of een vrijstelling per Natura 2000-gebied van de vergunningplicht. De Afdeling merkt expliciet op dat het daarbij gaat om sectoren die op zichzelf in beperkte mate bijdragen aan stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden en van groot algemeen belang zijn, zoals de bouw.

Bij het instellen van een drempelwaarde moet worden uitgesloten dat de natuurlijke kenmerken van betrokken Natura 2000-gebieden als geheel in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen van die gebieden worden aangetast. Ook moet worden verzekerd dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. Hoe slechter de staat van instandhouding van een Natura 2000-gebied is, hoe stevigere maatregelen getroffen zullen moeten worden. Ook zullen de mogelijkheden voor het instellen van een drempelwaarde dan beperkter zijn.

Volgens de Afdeling is een gebieds- en sectorgerichte drempelwaarde beter denkbaar dan een generieke drempelwaarde voor alle gebieden en sectoren. De onderbouwing kan dan immers worden toegespitst op de betreffende gebieden (bijvoorbeeld betere staat van instandhouding dan andere gebieden) en sectoren (bijvoorbeeld geringe stikstofdepositie). Het ontwikkelen en in gang zetten van een geloofwaardig pakket maatregelen om de instandhoudingsdoelstellingen voor de betrokken Natura 2000-gebieden te bereiken, heeft echter de hoogste prioriteit. Zonder zo’n pakket zal een drempelwaarde namelijk kwetsbaar zijn.

mw. mr. Franca Damen