Race tegen de klok

Deze column verscheen in oktober 2021 in de regiobladen van Agrio.

Het stikstofbeleid lijkt steeds meer een race tegen de klok. Natuurorganisaties zullen zeggen dat het 5 voor 12 is met de natuur en dat de overheid sneller en meer maatregelen moet nemen om de instandhoudingsdoelen van Natura 2000 te behalen. Dat vergt een ecologische en geen juridische beoordeling. Als jurist kan ik alleen maar zeggen dat het behalen van de kritische depositiewaarden (KDW) in de praktijk en rechtspraak als uitgangspunt wordt genomen en dat vanwege de overschrijding van de KDW in veel Natura 2000 als uitgangspunt geldt dat de stikstofdepositie niet mag toenemen. Met de inwerkingtreding van de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (per 1-7-2021) is het behalen van de KDW als ‘heilig’ verklaard. Dit terwijl er meer factoren een rol spelen voor Natura 2000 én de hoogte van die KDW in de praktijk ter discussie staat. Om de KDW te behalen, moet de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden fors dalen. Daarvoor zijn veel bronmaatregelen voorbereid. Die maatregelen moeten weer grotendeels door de landbouw worden getroffen. Daarnaast wordt de landbouw ook nog geconfronteerd met het ene na het andere plan of advies en die worden er niet milder op. Het lijkt dan ook veeleer voor de landbouw een race tegen de klok en 5 voor 12.

Voor Circuit Zandvoort was er ook een race (tegen de klok), maar geen 5 voor 12. Want Formule 1 mocht volgens de rechter gewoon doorgaan omdat het niet doorgaan ervan tot zeer grote schade en mogelijk faillissement voor Circuit Zandvoort zou leiden. Dat is naar mijn mening meten met twee maten. Want normaal gesproken oordeelt de rechter: jammer dan, een vergunning gebruiken die niet onherroepelijk is, is voor eigen rekening en risico. Maar kennelijk geldt dat niet voor Circuit Zandvoort. Ook bij de afstanden voor stikstofdepositie lijkt het meten met twee maten. Of nou ja, meten? Dat gebeurt natuurlijk niet echt bij stikstofdepositie. Maar de minister van LNV heeft inmiddels wel gezegd dat “de afstand tot waar de stikstofuitstoot leidt tot een meetbare stikstofdepositie (…) van dicht bij de bron tot maximaal ongeveer een kilometer” is. Hoe is dan het hele stikstofbeleid te onderbouwen op grond waarvan tot tientallen kilometers ver gerekend moet worden? Dat lijkt op meten met twee maten. Ook zijn daardoor (extra) vraagtekens te plaatsen bij het advies van de landsadvocaat om natuurvergunningen van boeren in te trekken in verband met de stikstofproblematiek. Want wat voor effect heeft het immers om een natuurvergunning van een boer op meer dan 1 km van Natura 2000 in te trekken? Dat effect is volgens de minister immers niet meetbaar. De ‘stikstofrace’ is dan ook nog lang niet gelopen…

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Publicaties ,

Regeling provinciale aankoop veehouderijen nabij natuurgebieden

Om de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden te laten dalen, zijn en worden veel maatregelen getroffen. Een van deze maatregelen is de Regeling provinciale aankoop veehouderijen nabij natuurgebieden (Opkoopregeling). De Opkoopregeling gold van 4 november 2020 tot 1 november 2021. Op 24 november 2021 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een nieuwe Opkoopregeling aangekondigd.

Achtergrond

De stikstofdepositie op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden in Nederland moet omlaag. Hiervoor zijn ‘stikstofreductiedoelen’ vastgelegd in de Wet stikstofreductie en natuurverbetering. Deze wet is op 1 juli 2021 in werking getreden.

Een manier om de stikstofuitstoot te verminderen, is het aankopen en definitief beëindigen van veehouderijen nabij stikstofgevoelige, overbelaste Natura 2000-gebieden. Het gaat daarbij om een gerichte opkoop van veehouderijen, namelijk ‘piekbelasters’. Om dit mogelijk te maken, heeft de minister de Opkoopregeling vastgesteld.

De Opkoopregeling maakt het voor provincies mogelijk om veehouderijen met een piekbelasting op stikstofgevoelige, overbelaste Natura 2000-gebieden op te kopen. Daarvoor verstrekt de minister een uitkering aan de provincie.

De Opkoopregeling gold van 4 november 2020 tot 1 november 2021. Op 24 november 2021 heeft de minister een nieuwe Opkoopregeling aangekondigd. De nieuwe Opkoopregeling zal de oude Opkoopregeling vervangen.

Het doel van de regeling

Het doel van de nieuwe Opkoopregeling is anders dan het doel van de oude Opkoopregeling.

Het doel van de oude Opkoopregeling was als volgt:

“Doel van de maatregel is om de kwaliteit van natuurgebieden te vergroten door vermindering van de stikstofdepositie in stikstofgevoelige en overbelaste Natura 2000-gebieden door de uitstoot van piekbelasters in de landbouw terug te dringen.”

Het doel van de nieuwe Opkoopregeling is als volgt:

“Doel van de maatregel is om veehouderijactiviteiten definitief te laten beëindigen.”

Dit is naar mijn mening nogal opmerkelijk te noemen.

Verschillen tussen de oude en nieuwe Opkoopregeling

De nieuwe Opkoopregeling verschilt (naast het doel) op een paar punten van de oude Opkoopregeling. De volgende punten worden veranderd.

  1. De kosten waarvoor een subsidie kan worden verkregen, worden verruimd. Dit gebeurt door de definitie van ‘landbouwgrond’ aan te passen. Daarmee wordt de opkoop van grond onder en rond de bedrijfsgebouwen (zoals de stallen) mogelijk gemaakt.
  2. De plafondwaarde voor veehouderijen zonder productierecht wordt verhoogd. De plafondwaarde stijgt van € 125.000 per mol stikstofdepositie per hectare per jaar naar € 250.000 per mol stikstofdepositie per hectare per jaar.
  3. De eindtermijn waarbinnen de koopovereenkomsten moeten zijn afgesloten, wordt verlengd met vier maanden (tot en met 4 september 2022).

Met deze veranderingen beoogt de minister om meer veehouderijen op te (kunnen) kopen. Hierdoor zou meer stikstofdepositieruimte beschikbaar moeten komen.

Wie komt in aanmerking?

Veehouderijen die in aanmerking kunnen komen voor de Regeling gerichte opkoop veehouderijen, zijn veehouderijen:

  • waar (1) melkvee, pluimvee (incl. kalkoenen) en/of varkens worden gehouden of waar (2) vleeskalveren, ander vleesvee en/of melkgeiten worden gehouden;
  • die binnen een straal van 10 km vanaf (de maatgevende hectares binnen) een stikstofgevoelig, overbelast Natura 2000-gebied liggen en
  • die in het afgelopen jaar meer dan 2 mol N/ha/jaar op het Natura 2000-gebied heeft veroorzaakt en
  • waar, voor zover het veehouderijen met productierecht betreft (melkvee, pluimvee (incl. kalkoenen), varkens), het benodigde productierecht voor minstens 80% zonder beperking ter beschikking staat aan de veehouderij.

Is deelname vrijwillig?

Deelname aan de Opkoopregeling is vrijwillig. In de toelichting op de regeling staat namelijk dat het aankopen van veehouderijen op vrijwillige basis plaatsvindt. De provincies zullen hierbij in het algemeen het initiatief nemen. Het aankopen van veehouderijen is namelijk onderdeel van een gebiedsproces.

Waarvoor geldt de uitkering?

De uitkering voor de provincie is bedoeld voor het financieren van kosten in verband met de aankoop van een veehouderij die betrekking hebben op:

  • het laten vervallen van productierecht;
  • het verkrijgen van bedrijfsmiddelen en bedrijfsgebouwen;
  • het verkrijgen van landbouwgrond;
  • de sloop van bedrijfsgebouwen.

De koopsom wordt gebaseerd op de marktwaarde van de hiervoor genoemde vermogensbestanddelen (bedrijfsgebouwen, bedrijfsmiddelen en landbouwgrond).

Blijvende stikstofreductie

Als een provincie een veehouderij op grond van de Opkoopregeling aankoopt, moet de provincie waarborgen dat de aankoop zorgt voor een blijvende vermindering van de stikstofemissie. Daarvoor moet de provincie in ieder geval het volgende regelen.

Voorafgaand aan de levering van de bedrijfsmiddelen, bedrijfsgebouwen en landbouwgrond en binnen 1 jaar na het sluiten van de koopovereenkomst (of binnen de gangbare termijn voor een productieronden van de betreffende diersoort indien die termijn langer is dan 1 jaar):

  1. moeten de activiteiten van de veehouderij op de vestiging zijn beëindigd en de meststoffen zijn verwijderd;
  2. moet het productierecht dat nodig is voor het houden van vee op de betreffende vestiging komen te vervallen;
  3. moeten de milieutoestemming en/of natuurvergunning voor de veehouderij worden ingetrokken of zodanig worden aangepast dat er niet langer een veehouderij is toegestaan.

In de koopovereenkomst moet de provincie met de veehouderij afspreken dat:

  1. de veehouder niet elders in Nederland een veehouderij zal vestigen of overnemen;
  2. de veehouderij anderszins medewerking zal verlenen aan het realiseren van een blijvende vermindering van de stikstofemissie vanaf de vestiging.

De provincie moet verder regelen dat:

  1. de planologische bestemming van de vestiging van de veehouderij zodanig wordt gewijzigd dat er niet langer een veehouderij is toegestaan;
  2. bij aankoop van landbouwgrond waarbij de restwaarde lager is dan de subsidiabele kosten, op tijd contractueel wordt vastgelegd onder welke voorwaarden die grond gebruikt kan worden en de planologische bestemming van die grond hiermee in overeenstemming wordt gebracht.

Wat gebeurt er met de stikstofreductie?

De stikstofreductie draagt bij aan het verlagen van de ‘stikstofdeken’. Daarnaast is het onder bepaalde voorwaarden mogelijk om de stikstofreductie te gebruiken als stikstofdepositieruimte voor tracébesluiten, woningbouwprojecten en het legaliseren van PAS-meldingen en ‘PAS-berekeningen’. Dit staat in de toelichting op de Opkoopregeling.

“Doel van de maatregel is om veehouderijactiviteiten definitief te laten beëindigen. De vermindering van stikstofdepositie die dit oplevert, levert een bijdrage in het verlagen van de “stikstofdeken” en verbetert op termijn de kwaliteit van natuurgebieden. Daarnaast is het onder bepaalde voorwaarden mogelijk om de depositieruimte die ontstaat door de vermindering van de stikstofdepositie, al dan niet via het zogenoemde stikstofregistratiesysteem,7 toe te delen aan tracébesluiten of woningbouwprojecten en aan de legalisatie van in het kader van het PAS gemelde en meldingsvrije activiteiten.”

Deadlines

De Opkoopregeling vervalt op 1 december 2022. Deze blijft wel van toepassing op aanvragen op grond van deze regeling die vóór 1 december 2022 zijn gedaan.

Een koopovereenkomst moet uiterlijk 4 september 2022 zijn gesloten.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Natuurbescherming, Wetgeving natuur , , , , , , ,

Stikstofsoap

Deze column verscheen in april 2021 in de regiobladen van Agrio.

Gelet op alle ontwikkelingen in het stikstofdossier zou je bijna zeggen dat Nederland in een soort stikstofsoap terecht is gekomen. Ook recente ontwikkelingen hebben daaraan bijgedragen. Denk bijvoorbeeld aan de uitspraak van rechtbank Noord-Nederland van 11 maart 2021. Die heeft meteen een mogelijke ‘bom’ gelegd onder de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Wsn; in de praktijk ook wel Stikstofwet genoemd), die twee dagen eerder door de Eerste Kamer was aangenomen. De Wsn verplicht om de stikstofdepositie in 2025 in minimaal 40% van het areaal van stikstofgevoelige Natura 2000 tot onder de kritische depositiewaarde te brengen. In 2030 is dat percentage minimaal 50% en in 2035 minimaal 74%. Deze percentages (‘omgevingswaarden’) moeten op grond van de Wsn verplicht behaald worden. Om de stikstofdepositie zo ver te verminderen, zijn veel bronmaatregelen nodig. Daarnaast zijn er nog extra bronmaatregelen nodig om PAS-meldingen en PAS-berekeningen (activiteiten die op grond van het Programma Aanpak Stikstof zijn gerealiseerd op basis van een berekening waaruit bleek dat de stikstofdepositie lager dan 0,05 mol/ha/jaar was) te legaliseren.

Die bronmaatregelen zullen veel bij de veehouderij komen te liggen. Onderdeel hiervan zijn emissiearme stalsystemen. Door emissiearme stalsystemen toe te passen, moet de ammoniakemissie dalen en daarmee de stikstofdepositie. Op die manier zou veel stikstofwinst behaald moeten worden. Maar laat rechtbank Noord-Nederland nou juist dáár op 11 maart 2021 een uitspraak over hebben gedaan. In die uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat in het kader van de natuurwetgeving niet zonder meer mag worden uitgegaan van de ammoniakemissiefactor die voor bepaalde emissiearme stalsystemen in de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) is opgenomen. Met andere woorden: er mag niet zonder meer worden uitgegaan van het ammoniakverwijderingsrendement voor bepaalde emissiearme stalsystemen waarvan in de Rav is uitgegaan. Als dit echt zo zou zijn, zou dit niet alleen gevolgen hebben voor de veehouderij zelf, maar ook voor andere sectoren en de overheid. Want de stikstofwinst die door emissiearme systemen zou moeten worden bereikt, zou dan ineens veel minder zijn. En dat zou kunnen betekenen dat het (nog) lastiger wordt om de omgevingswaarden uit de Wsn te behalen. De uitspraak legt dus feitelijk meteen een bom onder de Wsn, die slechts twee dagen vóór de uitspraak door de Eerste Kamer was aangenomen. Het is dan ook te hopen dat de Raad van State tot een minder streng oordeel komt dan de rechtbank, want anders bereikt de ‘stikstofsoap’ een nieuw dieptepunt…

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Publicaties , , , , , , , ,

Wetsvoorstel natuurcompensatiebank

Het kabinet wil in het kader van de stikstofproblematiek een natuurcompensatiebank instellen. Deze natuurcompensatiebank moet ervoor zorgen dat projecten met een groot maatschappelijk belang doorgang kunnen vinden. Na de aankondiging hiervan in een Kamerbrief van 19 februari 2020, is op 25 november 2020 een concept wetsvoorstel bekend gemaakt.

Achtergrond

Door de stikstofproblematiek liggen veel projecten die stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden kunnen veroorzaken, stil. Het kabinet vindt het van belang dat projecten die een groot maatschappelijk belang vertegenwoordigen, door kunnen gaan. Het gaat daarbij om projecten met een dwingende reden van groot openbaar belang, waarvoor geen alternatieven bestaan. Voor dergelijke projecten moeten dan compenserende maatregelen worden getroffen.

Dergelijke projecten kunnen ondanks een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebied toch doorgang vinden, mits aan de volgende drie criteria wordt voldaan:

  • er zijn geen alternatieven voor het project (A);
  • het project is een dwingende reden van groot openbaar belang (D);
  • voor het project worden compenserende maatregelen getroffen (C).

Deze projecten worden ook wel ‘adc-projecten’ genoemd.

Om ervoor te zorgen dat projecten met een dwingende reden van groot openbaar belang door kunnen gaan, investeert het kabinet in compensatienatuur. Dit zijn natuurmaatregelen die kunnen worden ingezet voor het compenseren van eventuele natuurschade door stikstofdepositie.

Deze compenserende maatregelen worden op ‘voorraad’ opgenomen in een natuurcompensatiebank. Een project met een dwingende reden van groot openbaar belang kan dan aan het ‘c-criterium’ voldoen door compenserende maatregelen uit de natuurcompensatiebank te benutten.

Om de natuurcompensatiebank juridisch te borgen, is een concept voor het wetsvoorstel natuurcompensatiebank voorbereid.

Wetsvoorstel natuurcompensatiebank

Het wetsvoorstel natuurcompensatiebank voorziet in een wijziging van de Wet natuurbescherming (en later de Omgevingswet). De wetswijziging moet de natuurcompensatiebank juridisch borgen. In het wetsvoorstel wordt de natuurcompensatiebank een natuurcompensatieregister genoemd.

Definities

In het wetsvoorstel wordt een aantal definities opgenomen.

Voor een ‘adc-project’ wordt de volgende definitie opgenomen:

“project: project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van een bestuursorgaan van het Rijk of een waterschap of een bij ministeriële regeling aangewezen bestuursorgaan dat nodig is om een dwingende reden van groot openbaar belang die bestaat in het voorkomen of beperken van overstromingen, de veiligheid van infrastructuur of de nationale veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard”.

Uit deze definitie volgt al dat het wetsvoorstel voor het natuurcompensatieregister een onderscheid maakt tussen twee ‘typen’ adc-projecten, namelijk:

  • adc-projecten die bestaan in het voorkomen of beperken van overstromingen, de veiligheid van infrastructuur of de nationale veiligheid;
  • overige adc-projecten.

Bij de overige adc-projecten kan het gaan om projecten die bijvoorbeeld verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid, voor het milieu wezenlijke gunstige effecten of redenen van sociale of economische aard.

Het onderscheid tussen deze twee ‘typen’ adc-projecten komt ook elders in het wetsvoorstel terug.

Voor een ‘natuurcompensatiemaatregel’ wordt de volgende definitie opgenomen:

“maatregel die strekt tot het vergroten van de oppervlakte of het verbeteren van de kwaliteit van voor stikstof gevoelige natuurlijke habitats of habitats van soorten, genoemd in bijlage I of II bij de Habitatrichtlijn, of voor stikstof gevoelige leefgebieden van vogels als bedoeld in artikel 4 van de Vogelrichtlijn”.

Met deze definitie wordt duidelijk gemaakt dat een natuurcompensatiemaatregel is bedoeld om aan de ‘ADC-criteria’ te voldoen.

Natuurcompensatieregister

Het natuurcompensatieregister wordt juridisch geborgd in artikel 5a.2 e.v. van de Wet natuurbescherming. Het register bevat de natuurcompensatiemaatregelen die voor een adc-project beschikbaar zijn als compenserende maatregel. Daarbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen (1) maatregelen die beschikbaar zijn voor adc-projecten voor het voorkomen of beperken van overstromingen, de veiligheid van infrastructuur of de nationale veiligheid en (2) maatregelen die beschikbaar zijn voor overige adc-projecten. In het register kan dus worden bepaald dat bepaalde natuurcompensatiemaatregelen alleen beschikbaar zijn voor het eerste ‘type’ adc-projecten.

Natuurcompensatiemaatregelen worden pas in het natuurcompensatieregister opgenomen als ze zijn uitgevoerd of als de uitvoering ervan voldoende zeker is. Zodra de maatregelen in het register zijn opgenomen, kunnen ze voor een adc-project worden gereserveerd en aan een adc-project worden toegedeeld. Dat kan in een natuurvergunning, een omgevingsvergunning voor de activiteit natuur, een tracébesluit of een bij ministeriële regeling aangewezen besluit.

Nadere regels

Bij ministeriële regeling kunnen nog nadere regels worden gesteld over de natuurcompensatiebank. Die regels kunnen bijvoorbeeld gaan over de adc-projecten die gebruik kunnen maken van de natuurcompensatiebank en een prioritering van die projecten. Ook kunnen er bijvoorbeeld regels worden gesteld over het reserveren en toedelen van natuurcompensatiemaatregelen en meet- of rekenvoorschriften.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Natuurbescherming, natuurbescherming ná het PAS , , , , , , , ,

Verkeersbewegingen behoren tot vergund project

Als voor een bepaald project een natuurvergunning is verleend, dan geldt die ook voor de verkeersbewegingen die inherent zijn aan dat project. Dat bevestigde de Raad van State in een uitspraak van 18 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2760).

Wat is er aan de hand?

Als er de afgelopen jaren een natuurvergunning werd verleend, dan werd daarin over het algemeen niet (expliciet) de stikstofdepositie veroorzaakt door verkeersbewegingen betrokken. Dat is de laatste periode anders geworden; nu moet de stikstofdepositie veroorzaakt door verkeersbewegingen wél expliciet worden betrokken.

Zoals ik in mijn blog ‘Stikstof: verkeer in de referentie- en beoogde situatie’ van 2 november 2020 heb toegelicht, is er in de praktijk discussie over de vraag hoe de beoordeling van verkeersbewegingen moet plaatsvinden als de referentiesituatie bestaat uit een toestemming waarin verkeersbewegingen niet (expliciet) zijn beoordeeld. De Raad van State heeft daarover in een uitspraak van 9 september 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2170) duidelijkheid gegeven voor zover het gaat om bestemmingsplannen.

Oordeel van de rechter

De Raad van State heeft die uitspraak nu bevestigd voor natuurvergunningen. Dit betekent dat als een natuurvergunning is verleend voor een bepaald project, deze ook geldt voor de verkeersbewegingen die inherent zijn aan dat project. Daartoe heeft de Raad van State het volgende overwogen.

“De Afdeling overweegt allereerst dat een Wnb-vergunning wordt verleend voor een project, zoals de oprichting, uitbreiding of exploitatie van een veehouderij. Bij de verlening van een Wnb-vergunning voor een dergelijk project moeten alle gevolgen van dat project voor Natura 2000-gebieden worden beoordeeld.

Onder verwijzing naar de uitspraak van 9 september 2020, (ECLI:NL:RVS:2020:2170, onder 7), overweegt de Afdeling dat dat ook geldt voor transportbewegingen die inherent zijn aan de exploitatie van een veehouderij. Daarbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan verkeersbewegingen van tractoren en het aan- en afvoerverkeer van vee. Het uitvoeren van die verkeersbewegingen is noodzakelijk voor een veehouderij en is een gevolg van dat project.

Uit het voorgaande volgt dat de gevolgen van de emissie van de verkeersbewegingen bij de verlening van een Wnb-vergunning voor een veehouderij moeten worden betrokken en beoordeeld. (…)

Naar uit het hiervoor onder 6 overwogene volgt, moet een Wnb-vergunning voor een veehouderij worden geacht tevens te zijn verleend voor de daarmee gepaard gaande verkeersbewegingen. De beoordeling van de vraag of, zoals SLB heeft betoogd, al dan niet een onvolledige vergunning is verleend, hoort dan ook in die procedure thuis.”

Gelet op deze uitspraak van de Raad van State kan aan de discussie in de praktijk een einde komen. Als voor een project eerder een natuurvergunning is verleend, dan geldt die ook voor de verkeersbewegingen die inherent zijn aan dat project.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Algemene artikelen, Natuurbescherming, natuurbescherming ná het PAS , , , , ,
1 2