Onzekerheid stikstof ondervangen door vergunningvoorschriften

Bij het verlenen van vergunningen is er veel onzekerheid rondom stikstof. De vraag rijst of het voldoende kan zijn om die onzekerheden met vergunningvoorschriften te ondervangen.

Omgevingsvergunning Natura 2000-activiteit

Als het oprichten, wijzigen en/of uitbreiden van een activiteit een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebied veroorzaakt, dan is daarvoor in beginsel een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit vereist (artikel 5.1, eerste lid, sub e, van de Omgevingswet). Als uitgangspunt geldt namelijk dat er door de stikstofdepositie significante gevolgen op Natura 2000-gebied kunnen optreden en in dat geval geldt een vergunningplicht (zie voor een verdere toelichting en nuancering hierop mijn artikel ‘Voortoets, passende beoordeling en omvang van het project’).

Een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit mag op grond van artikel 8.74b van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) in samenhang met artikel 16.53c van de Omgevingswet alleen worden verleend als uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebied niet zal aantasten.

Het voorzorgsbeginsel speelt daarbij een belangrijke rol. Dat heeft tot gevolg dat als er onzekerheid is over de ammoniakemissie en (daarmee) de stikstofdepositie van een activiteit, dit tot een van de volgende oordelen kan leiden.

  • De activiteit kan significante gevolgen voor Natura 2000-gebied veroorzaken. Daarom is voor de activiteit een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit vereist.
  • Uit de passende beoordeling die voor de omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit is uitgevoerd, is niet de zekerheid verkregen dat de activiteit de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Daarom had de omgevingsvergunning niet verleend mogen worden.

In de rechtspraak doet dit probleem zich regelmatig voor bij emissiearme systemen omdat dan wordt getwijfeld aan het ammoniakverwijderingsrendement van dat systeem. Dat geldt niet alleen voor de veehouderij, maar ook voor industriële bedrijven.

De vraag rijst of de onzekerheid rondom de stikstofdepositie kan worden ondervangen met vergunningvoorschriften. Daarvoor kan op verschillende uitspraken worden gewezen.

Uitspraak Raad van State 11 oktober 2023

Op 11 oktober 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3775) heeft de Raad van State een uitspraak gedaan over een omgevingsvergunning voor het oprichten van een inrichting voor het drogen en vergassen van mest. In die vergunning werd ervan uitgegaan dat de activiteit maximaal 57 kg NH3 per jaar zou emitteren en dan geen stikstofdepositie op Natura 2000-gebied zou veroorzaken. Daarmee waren significante gevolgen voor Natura 2000-gebied uitgesloten.

In het beroepschrift dat tegen de vergunning was ingediend, werd ter discussie gesteld dat de activiteit maximaal 57 kg NH3 per jaar zou emitteren en dat daarmee significante gevolgen zouden zijn uitgesloten. Daartoe werd onder andere aangevoerd dat er onduidelijkheid was over de haalbaarheid van het voorgeschreven ammoniakverwijderingsrendement van de luchtwassers binnen de inrichting.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (STAB) had bevestigd dat het voorgeschreven ammoniakverwijderingsrendement technisch niet onmogelijk is, maar dat het rendement voor de aangevraagde bedrijfsvoering onvoldoende was onderbouwd. De STAB had daarom geadviseerd om het ammoniakverwijderingsrendement vaker te controleren dan in de vergunning was voorgeschreven.

Omdat de inrichting een nadere onderbouwing en nadere berekeningen had overgelegd en tussen partijen niet ter discussie stond dat er bij maximaal 57 kg NH3 per jaar geen stikstofdepositie op Natura 2000-gebied werd veroorzaakt, oordeelde de Raad van State, kort gezegd, dat de onzekerheid rondom de stikstofdepositie voldoende ondervangen kon worden met aanvullende vergunningvoorschriften in de omgevingsvergunning milieu.

Naast de verschillende meet-, monitorings- en rapportageverplichtingen die al in de vergunningvoorschriften waren opgenomen, konden significante gevolgen voor Natura 2000-gebied met de volgende aanvullende voorschriften worden uitgesloten:

  • het ammoniakemissieplafond is vastgelegd;
  • de meetfrequentie van het ammoniakverwijderingsrendement van de luchtwassers is verhoogd;
  • het is verplicht gesteld om te beschikken over een continu werkend stikstofmonitoringssysteem en de uitvoering daarvan vast te leggen in een controleplan luchtemissies.

“Met de aanvullende voorschriften in het herstelbesluit is gewaarborgd dat de significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden in de omgeving van de beoogde inrichting van Stercore Holding onder alle omstandigheden zijn uitgesloten.”

In dit geval zorgden de vergunningvoorschriften ervoor dat significante gevolgen voor Natura 2000-gebied waren uitgesloten. Daarom was er geen natuurvergunning (thans omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit) nodig.

Uitspraak rechtbank Oost-Brabant 25 januari 2024

Op 25 januari 2024 (ECLI:NL:RBOBR:2024:304) heeft rechtbank Oost-Brabant een uitspraak gedaan over een natuurvergunning voor het oprichten van een konijnenhouderij. De konijnenstal zal worden voorzien van een chemische luchtwasser. Daarvoor was in bijlage 1 van de Regeling ammoniak en veehouderij (sinds 1 januari 2024 overgegaan in bijlagen V en VI van de Omgevingsregeling) geen ammoniakemissiefactor opgenomen. Volgens de provincie kon de emissiereductie van de luchtwasser echter worden geborgd door de nodige mitigerende maatregelen als voorschrift aan de natuurvergunning te verbinden.

De rechtbank was het met de provincie eens dat de werking van de luchtwasser “kan worden geborgd met beschermingsmaatregelen, in de vorm van voorschriften aan de vergunning.” Onder verwijzing naar de eerdere uitspraak van de rechtbank van 24 november 2022 (ECLI:NL:RBOBR:2022:5159), oordeelde de rechtbank in de uitspraak van 25 januari 2024 het volgende.

“Door een voorschrift aan de vergunning te verbinden dat het chemisch luchtwassysteem in de stal pas in gebruik mag worden genomen als het centraal afzuigkanaal, de koppeling van de luchtwasser aan dit kanaal en de uitvoering/dimensionering van de luchtwasser door het bevoegd gezag is gecontroleerd en is goed bevonden, is uitgesloten dat de stal in gebruik wordt genomen zonder controle en goedkeuring van het bevoegd gezag. Als de stal niet in gebruik wordt genomen, zijn significante gevolgen 100% zeker uitgesloten. Verder kan in een voorschrift worden vastgelegd dat het bevoegd gezag aanwijzingen kan geven en dat deze ook moeten worden opgevolgd. Tevens kan worden gedacht aan voorschriften over bijvoorbeeld pH-sensoren, automatisering, noodstroomvoorziening en permanente aanwezigheid. Er mag van worden uitgegaan dat het college controleert (en zo nodig handhaaft) op de naleving van de Wnb-vergunning. Hierdoor is voldoende geborgd dat de chemische luchtwasser het beloofde rendement zal halen.”

In dit geval kunnen de (nieuw vast te stellen) vergunningvoorschriften ervoor zorgen dat het ammoniakverwijderingsrendement van de luchtwasser voldoende wordt geborgd en de natuurvergunning opnieuw kan worden verleend (NB: dit geldt los van de andere gebreken die de rechtbank ten aanzien van de natuurvergunning heeft vastgesteld). De maatregelen die dan in de vergunningvoorschriften worden vastgelegd, zijn beschermingsmaatregelen die kunnen worden betrokken bij de passende beoordeling. Dat betekent dat de natuurvergunningplicht blijft bestaan, maar dat door het voorschrijven van die maatregelen de zekerheid wordt gegeven dat de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet worden aangetast (hetgeen het criterium is om de natuurvergunning te kunnen verlenen).

 

Uitspraak rechtbank Noord-Nederland 18 januari 2024

Op 18 januari 2024 (ECLI:NL:RBNNE:2024:116) heeft rechtbank Noord-Nederland een uitspraak gedaan over een omgevingsvergunning voor het realiseren van een vergistingsinstallatie. In die vergunning werd ervan uitgegaan dat de activiteit geen significante gevolgen voor Natura 2000-gebied zou veroorzaken. In de vergunning was onder andere voorschrift 3.18.14 opgenomen.

“Uiterlijk 1 december 2021 dient de vergunninghouder een rapport bij het bevoegd gezag in waaruit blijkt hoe de maximale ammoniakemissie, voorgeschreven in voorschrift 3.18.3, niet overschreden zal worden. Pas na goedkeuringsbesluit van dit rapport mag de vergunning in gebruik worden genomen. In het rapport moet voldoende onderbouwd worden waar de ammoniakemissie vandaan komt en hoe de luchtwassystemen het in de aanvraag gestelde verwijderingsrendement behalen. (…)”

Naar het oordeel van de rechtbank moet dit voorschrift als een mitigerende maatregel worden aangemerkt, omdat het voorschrift is bedoeld om zekerheid te verkrijgen dat de maximale ammoniakdepositie niet wordt overschreden. Mitigerende maatregelen mogen alleen worden betrokken in een passende beoordeling. Dat betekent dat in dit geval naar het oordeel van de rechtbank een passende beoordeling en daarmee een natuurvergunning was vereist.

De vraag rijst of dit oordeel van de rechtbank (los van de andere gebreken die de rechtbank heeft vastgesteld) in overeenstemming is met de uitspraak van de Raad van State van 11 oktober 2023. In die uitspraak heeft de Raad van State namelijk overwogen dat met vergunningvoorschriften significante gevolgen voor Natura 2000-gebied kunnen worden uitgesloten en er daarom geen natuurvergunning was vereist.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Natuurbescherming, Rechtspraak natuur , , , , , , , , , , , , ,

Oude milieuvergunning ‘als natuurvergunning’

In sommige gevallen kan een oude milieuvergunning als het ware als een natuurvergunning worden gezien. Al klopt het niet helemaal om dat zo te zeggen, maar dat leg ik hierna verder uit. Daarna ga ik in op de uitspraken die de Raad van State en rechtbank Overijssel hier op 20 maart 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1147) respectievelijk 22 maart 2024 (ECLI:NL:RBOVE:2024:1533) over hebben gedaan.

Juridisch kader

Het gaat over artikel 9.4, achtste lid, van de (oude) Wet natuurbescherming. Dat artikellid luidde als volgt.

“Artikel 2.7, tweede lid, is niet van toepassing op projecten en andere handelingen ten aanzien waarvan, voor 1 februari 2009, op grond van een andere wettelijke grondslag dan artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 en met inachtneming van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn, een besluit is genomen waarbij dat project of die handeling is toegestaan, dan wel een aanvraag voor het nemen van dat besluit is gedaan en dat besluit na die datum onherroepelijk is geworden.”

Als voor een activiteit voor 1 februari 2009 een toestemming was verleend en in die toestemming was getoetst aan artikel 6 van de Habitatrichtlijn, dan was voor die activiteit geen natuurvergunning nodig.

Daarnaast bepalen provinciale beleidsregels dat zo’n oude toestemming als referentiesituatie voor (het beoordelen van) de natuurvergunningplicht kan worden gezien.

Deze wettelijke bepaling is sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 opgenomen in artikel 2.4 van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet.

“Artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Omgevingswet is niet van toepassing op besluiten als bedoeld in artikel 9.4, achtste of negende lid, van de Wet natuurbescherming die onherroepelijk zijn. De paragrafen 5.1.3, 5.1.4 en 5.1.5 van de Omgevingswet zijn van overeenkomstige toepassing.”

In de praktijk komt het soms voor dat in oude milieuvergunningen voor bedrijven (kort) is ingegaan op de bescherming van Natura 2000-gebieden c.q. de Habitatrichtlijn. Voor die bedrijven zou het fijn zijn als zij daarom geen natuurvergunning nodig hebben of als zij die oude milieuvergunning kunnen gebruiken als referentiesituatie voor een (nieuwe) natuurvergunning.

Uitspraken van rechtbanken

Op 11 mei 2022 (ECLI:NL:RBOVE:2022:1277) heeft rechtbank Overijssel een uitspraak gedaan over de vraag of op een oude milieuvergunning artikel 9.4, achtste lid, van de Wet natuurbescherming van toepassing was. In de betreffende milieuvergunning stond het volgende.

“Er zijn drie gebieden waar agrarische bedrijven in de gemeente Raalte een invloed op kunnen uitoefenen. Dit zijn de Sallandse Heuvelrug (gemeente Hellendoorn), Vecht en Beneden-Regge (gemeente Ommen) en Het Boetelerveld (gemeente Raalte). De inrichting aan de [adres] is gesitueerd op een afstand van meer dan 3 km van deze gebieden. Derhalve kan gesteld worden dat de inrichting geen invloed heeft op de Habitatgebieden.”

Naar het oordeel van de rechtbank werd hiermee voldaan aan artikel 9.4, achtste lid, van de Wet natuurbescherming. De rechtbank oordeelde in de uitspraak van 11 mei 2022 namelijk het volgende.

“Geconcludeerd is dat de aangevraagde inrichting geen invloed heeft op deze Habitatrichtlijngebieden. De rechtbank stelt hierom vast dat in de milieuvergunning van 6 maart 2007 voor de aangevraagde inrichting toestemming is verleend met inachtneming van artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Dat de beoordeling van de gevolgen van de aangevraagde inrichting voor omliggende Habitatrichtlijngebieden in de vergunning van 6 maart 2007, met de kennis van nu, wellicht anders of meer indringend zou zijn uitgevoerd, doet geen afbreuk aan het onherroepelijke karakter daarvan. Dit betekent dat de rechtbank van oordeel is dat het besluit tot verlening van de milieuvergunning van 6 maart 2007 een besluit is als bedoeld in artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb.”

De rechtbank heeft dit oordeel nog eens herhaald in een uitspraak van 22 maart 2024 (ECLI:NL:RBOVE:2024:1533). In de betreffende milieuvergunning stond het volgende.

“De inrichting is gelegen op een afstand van ongeveer 4,75 km van een HR-gebied. Dit betreft Het Boetelerveld dat ten noord-oosten van de inrichting is gesitueerd. Het is een gebied met een groot oppervlak vochtige heide. Daarnaast komen ook droge heide, jeneverbesstruweel en heischraal grasland voor. Gelet op de voorkomende vegetatie moet rekening worden gehouden met vermesting en verzuring. De afstand van de inrichting tot aan Het Boetelerveld is zodanig groot dat de inrichting geen invloed kan hebben op de verzuring en vermesting in dit gebied.”

Net als in de uitspraak van 11 mei 2022 was de rechtbank ook in dit geval van oordeel dat hiermee werd voldaan aan artikel 9.4, achtste lid, van de Wet natuurbescherming. De rechtbank oordeelde in de uitspraak van 22 maart 2024 namelijk het volgende.

“Naar het oordeel van de rechtbank laat dit onverlet dat er wel een toets als bedoeld in artikel 6 van de Habitatrichtlijn heeft plaatsgevonden. Dat deze toets, naar de kennis van nu, wellicht onvolledig is, doet hieraan niet af. (…) Dat een dergelijke uitgevoerde beoordeling niet kan worden aangemerkt als een volwaardige passende beoordeling, is door deze rechtbank in haar uitspraak van 11 mei 2022 onderkend. Hierover heeft de rechtbank geoordeeld dat het feit dat de beoordeling van de gevolgen voor omliggende Habitatrichtlijngebieden in de milieuvergunning, met de kennis van nu, wellicht anders of meer indringend zou zijn uitgevoerd, geen afbreuk doet aan het onherroepelijke karakter van deze milieuvergunning. (…) Gelet op vorenstaande kan de milieuvergunning van 1 augustus 2006 worden aangemerkt als een Wnb-vergunning vervangend besluit in de zin van artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb.”

Rechtbank Midden-Nederland kwam in een uitspraak van 14 april 2023 (ECLI:NL:RBMNE:2023:1714) tot een andere conclusie. Maar die uitspraak ging ook over een oude milieuvergunning waarin een andere overweging was opgenomen, namelijk de volgende.

“Daarmee dient de vraag of voorgenomen activiteiten in deze gebieden of in de nabijheid van deze gebieden, in overeenstemming zijn met de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn, overeen met de vraag of een vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 is vereist en zo ja, of die vergunning kan worden verleend en onder welke voorwaarden. Er bestaat geen ruimte voor de beoordeling van de verenigbaarheid met de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn in het kader van de onderhavige milieuvergunning.”

Die twee regels waren voor de rechtbank aanleiding om te oordelen dat uit de milieuvergunning niet kon “worden opgemaakt dat ook getoetst is aan artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn.” Er staat “juist uitdrukkelijk dat in het kader van de milieuvergunning geen ruimte bestaat voor de beoordeling van de verenigbaarheid met de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn.” Daarom viel de oude milieuvergunning naar het oordeel van de rechtbank niet onder artikel 9.4, achtste lid, van de Wet natuurbescherming.

Uitspraak Raad van State

Op 20 maart 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1147) heeft de Raad van State een uitspraak gedaan over de vraag of op een oude milieuvergunning artikel 9.4, achtste lid, van de Wet natuurbescherming van toepassing was. Het gaat om een uitspraak over het hoger beroep dat is ingediend tegen de hiervoor besproken uitspraak van rechtbank Midden-Nederland van 14 april 2023. De Raad van State heeft hetzelfde geoordeeld als de rechtbank, namelijk dat de milieuvergunning “geen aanknopingspunten biedt voor het oordeel dat bij de verlening daarvan een toets aan artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn heeft plaatsgevonden”. Daarbij heeft de Raad van State dezelfde regels uit de oude milieuvergunning van belang geacht als de rechtbank.

In de uitspraak lijkt de Raad van State verder overigens een vraagteken te plaatsen bij het kunnen gebruiken van een oude milieutoestemming – zoals bedoeld in artikel 9.4, achtste lid, van de Wet natuurbescherming – als referentiesituatie voor een nieuwe natuurvergunning. De Raad van State heeft in de uitspraak namelijk het volgende overwogen.

“Nog daargelaten of een besluit waarbij een project als bedoeld in artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb is toegestaan, kan worden gebruikt als referentiesituatie bij de beoordeling of de aangevraagde wijziging van de varkenshouderij zal leiden tot een toename van stikstofdepositie op relevante Natura 2000-gebieden, oordeelt de Afdeling ten aanzien van de milieuvergunning het volgende.”

Of een oude milieutoestemming – zoals bedoeld in artikel 9.4, achtste lid, van de Wet natuurbescherming – als referentiesituatie voor een nieuwe natuurvergunning mag worden gebruikt, zal de rechtspraak in de toekomst dus nog moeten uitwijzen.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Natuurbescherming, Rechtspraak natuur , , , , , , , , , , ,

Ammoniakemissiefactoren emissiearme stalsystemen in natuurvergunning

De ammoniakemissiefactoren zoals die voor stalsystemen waren opgenomen in de Regeling ammoniak en veehouderij, mogen niet zonder meer worden gebruikt bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning. Maar bij sommige stalsystemen mag de daaraan toegekende ammoniakemissiefactor wél worden gebruikt. Dat blijkt uit een uitspraak van de Raad van State van 31 januari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:371).

Achtergrond en nieuwe wetgeving

De uitspraak gaat over een besluit tot het vaststellen van een bestemmingsplan en het verlenen van een omgevingsvergunning bouwen, aanleggen en milieu voor een pluimveehouderij. De besluiten zijn genomen vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd, het oude recht van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is. Dat geldt op grond van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet ook voor besluiten op een aanvraag, zoals een omgevingsvergunning.

Voor natuurvergunningen geldt dit overgangsrecht ook, maar dat is vastgelegd in artikel 2.9 van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet. De natuurvergunning heet onder de Omgevingswet formeel een omgevingsvergunning Natura 2000-activiteit (artikel 5.1, eerste lid, sub e, van de Omgevingswet). De uitspraak van de Raad van State gaat weliswaar niet over een dergelijke vergunning, maar de uitspraak is daar wel relevant voor.

De ammoniakemissiefactoren voor stalsystemen waren tot de inwerkingtreding van de Omgevingswet opgenomen in de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav). Sindsdien zijn deze opgenomen in bijlage V en bijlage VI bij de Omgevingsregeling.

Eerdere uitspraken

De Raad van State heeft in een uitspraak van 7 september 2022 voor de eerste keer vastgesteld dat de ammoniakemissiefactoren uit de Rav niet zonder meer mogen worden gebruikt voor het bepalen van de ammoniakemissie c.q. stikstofdepositie in het kader van een natuurvergunning. Die uitspraak ging toen over roostervloeren in de melkveehouderij (stalsystemen A1.13 en A1.28). Daarna heeft de Raad van State een vergelijkbare uitspraak gedaan voor de roostervloer die bekend was als stalsysteem A1.23 (ECLI:NL:RVS:2022:2874), en voor een stalsysteem in de pluimveehouderij (systeem E5.11, ECLI:NL:RVS:2023:3689 en 3695) en de varkenshouderij (systeem D3.2.7.1.1, ECLI:NL:RVS:2023:3699).

Uitspraak Raad van State van 31 januari 2024

De uitspraak van de Raad van State van 31 januari 2024 gaat over een bestemmingsplan en een omgevingsvergunning voor het wijzigen en uitbreiden van een pluimveehouderij. Er worden twee nieuwe pluimveestallen mogelijk gemaakt, en in drie bestaande stallen wordt het stalsysteem gewijzigd. Het gaat om het emissiearme stalsysteem E5.4b (chemische luchtwasser) in combinatie met de additionele techniek E7.16 (negatieve ionisatie door middel van coronadraden).

Net zoals in de eerdere uitspraken over emissiearme stalsystemen, heeft de Raad van State ook in deze uitspraak het rapport ‘Stikstofverlies uit opgeslagen mest’ van het CBS (CBS-rapport) en het advies van de Commissie Deskundigen Meststoffenwet over dat rapport (CDM-advies) betrokken. Daarnaast heeft de Raad van State in deze uitspraak het rapport ‘Actualisering ammoniak emissiefactoren pluimvee’ van WUR en het rapport ‘Evaluatie van emissiefactoren voor ammoniak, geur en fijn stof zoals opgenomen in het MER Richtlijnenboek Landbouwdieren – 2018’ van ILVO betrokken. Naar het oordeel van de Raad van State is uit deze rapporten niet aannemelijk geworden “dat stalsysteem E5.4b of stalsystemen die in essentie daaraan gelijk zijn niet zullen leiden tot de in de Rav genoemde ammoniakemissie-reductie.”

In de rapporten heeft het bevoegd gezag “geen concrete aanknopingspunten hoeven zien voor twijfel aan de juistheid van de Rav-emissiefactor voor stalsysteem E5.4b in combinatie met additionele techniek E7.16.” Daartoe heeft de Raad van State overwogen dat “hoewel in het rapport van Wageningen University & Research van september 2022 wordt benoemd dat onderzoek ontbreekt naar optimaal gebruik van eenmaal erkende Rav-technieken in de praktijk, in het CDM-advies wordt vermeld dat stallen met (gecombineerde) luchtwassers in de praktijk minder effectief en efficiënt lijken te zijn dan eerder gedacht en in het rapport van ILVO het belang van goed onderhoud en goede opvolging wordt genoemd, geen van deze rapporten betrekking heeft op het werkingsprincipe van E5.4b of stalsystemen die in essentie daaraan gelijk zijn.”

Naar het oordeel van de Raad van State hoefde het bevoegd gezag in de vergunning ook geen voorschrift voor monitoring op te nemen. Dat was namelijk niet nodig naast het bepaalde in artikel 3.123 van het Activiteitenbesluit. Op grond daarvan moest een stalsysteem worden uitgevoerd overeenkomstig de bij dat systeem behorende technische beschrijving (leaflet). Deze verplichting is sinds 1 januari 2024 opgenomen in artikel 4.5 van de Omgevingsregeling in samenhang met bijlage V respectievelijk bijlage VI bij de Omgevingsregeling.

Weliswaar geldt nog steeds dat de ammoniakemissiefactoren die voor emissiearme stalsystemen zijn vastgesteld niet zonder meer mogen worden gebruikt bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning c.q. omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit, maar de uitspraak van de Raad van State van 31 januari 2024 maakt duidelijk dat de ammoniakemissiefactor in sommige gevallen wél mag worden gebruikt.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Natuurbescherming, Rechtspraak natuur , , , , , , , , , , ,

Nieuwe duidelijke uitspraken over extern salderen

Na de uitspraak van 14 februari 2024 deed de Raad van State op 28 februari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:831 en 834) en 6 maart 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:951) nóg een aantal duidelijke uitspraken over extern salderen.

Voor de voorwaarden voor extern salderen verwijs ik allereerst graag naar het artikel ‘Duidelijke uitspraak over extern salderen’ dat ik schreef naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van State van 14 februari 2024. Hierna bespreek ik de uitspraken van de Raad van State van 28 februari 2024 en 6 maart 2024 (over tracébesluit ViA15) voor zover die een aanvulling vormen op de uitspraak van 14 februari 2024.

Mitigerende maatregel

Ik begin met de uitspraak van de Raad van State van 6 maart 2024. In die uitspraak zet de Raad van State namelijk nog eens duidelijk uiteen wat nou precies een mitigerende maatregel is. Dat is belangrijk, want extern salderen wordt in de praktijk ingezet als mitigerende maatregel om een vergunning te krijgen. Of dat mag, is een toets die in het kader van het additionaliteitsvereiste moet worden beoordeeld (waarover hierna meer).

Als basis is het dus goed om nog een keer overzichtelijk te hebben wat nou precies een mitigerende maatregel is – met bijbehorende juridische context.

“Een mitigerende maatregel is een maatregel die beoogt eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit een plan of project voortvloeien te voorkomen of te verminderen, teneinde ervoor te zorgen dat het plan of project de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Dit staat onder meer in het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 15 mei 2014, Briels e.a., C 521/12 ECLI:EU:C:2014:330, punt 28. De Afdeling heeft in eerdere uitspraken overwogen dat zij uit het arrest Briels afleidt dat bij de beoordeling of een project leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van een gebied, die beschermingsmaatregelen / mitigerende maatregelen mogen worden betrokken waarmee wordt beoogd de schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit het project voortvloeien te voorkomen of te verminderen ter plaatse van de locatie van het voorkomen van het habitattype dat negatieve gevolgen van het project ondervindt (vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4672, overweging 9.11). Een maatregel die in deze categorie valt, is onder meer extern salderen, indien de af-en toename van stikstofdepositie op hetzelfde areaal van het habitattype plaatsvindt (vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:706, overweging 34.6). Extern salderen kan daarmee een mitigerende maatregel zijn, omdat de gevolgen van het project (toename van depositie) worden voorkomen door het beperken of beëindigen van emissie van een andere reeds bestaande activiteit, waardoor de totale depositie als gevolg van de gewenste nieuwe ontwikkeling per saldo niet leidt tot een toename van de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied en daarmee de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet aantast. Dit past naar het oordeel van de Afdeling binnen de eisen die in verschillende arresten van het Hof van Justitie worden gesteld om een maatregel als mitigerende maatregel in een passende beoordeling te kunnen betrekken (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 6 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4540, overweging 22.1, en de daar genoemde rechtspraak van het Hof van Justitie).”

Het is op zich niks nieuws, maar wel een helder overzicht van (de juridische context van) wat een mitigerende maatregel is. Dat geldt ook voor wat betreft de overweging van de Raad van State in de uitspraak van 6 maart 2024 over de vraag wanneer een maatregel als mitigerende maatregel mag worden gebruikt (het additionaliteitsvereiste).

“Op dit punt stelt de Afdeling voorop dat een maatregel die geschikt is om de instandhoudingsdoelstellingen te halen alleen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken als, gelet op de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstelling, het behoud van natuurwaarden is geborgd, of in het geval er een verbeter- of hersteldoelstelling geldt, dat doel ook op andere wijze kan worden gerealiseerd (vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019,  ECLI:NL:RVS:2019:1603, onder 13-13.8, en de uitspraak van 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2627, onder 30.4 en 30.5).”

Additionaliteitsvereiste

De Raad van State is in de uitspraak van 14 februari 2024 al duidelijk ingegaan op het additionaliteitsvereiste. In de uitspraken van 28 februari 2024 oordeelt de Raad van State dat het additionaliteitsvereiste niet alleen geldt bij projecten van de overheid, maar ook bij projecten van particulieren. Dat de verplichting om instandhoudings- of passende maatregelen te nemen (welke verplichting ten grondslag ligt aan het additionaliteitsvereiste) niet op particulieren rust, maar op lidstaten of bestuursorganen, maakt dat niet anders. Dan kan het nog steeds zo zijn dat het intrekken van de toestemming van een saldogever nodig is als instandhoudings- of passende maatregel en dat die intrekking niet mag worden gebruikt voor extern salderen.

Daarnaast oordeelt de Raad van State in een van de uitspraken van 28 februari 2024 dat het additionaliteitsvereiste ook geldt bij bedrijfsverplaatsingen waarbij de ammoniakrechten van de oude locatie van het bedrijf worden verplaatst naar de nieuwe locatie van het bedrijf. De reden daarvoor lijkt te zijn dat het verplaatsen van de ammoniakrechten van de oude naar de nieuwe locatie geldt als extern salderen. Want bij bedrijfsverplaatsingen wordt “het salderen met de emissie die is toe te rekenen aan de in te trekken of ingetrokken toestemming voor de oude locatie (…) geduid als extern salderen” (ECLI:NL:RVS:2024:834).

De Raad van State vat in de uitspraken van 28 februari 2024 daarnaast kort samen welke motivering is vereist voor het additionaliteitsvereiste. Met andere woorden: welke motivering is vereist om de intrekking van een toestemming van een saldogever te mogen gebruiken voor extern salderen. Op zich is dat niks nieuws, maar het is wel een duidelijke samenvatting.

“(…) de motivering waarom een mitigerende maatregel in de passende beoordeling kan worden betrokken, moet zijn toegesneden op de instandhoudingsdoelstellingen en de staat van instandhouding van de habitattypen en leefgebieden van soorten waarvoor de externe saldering wordt toegepast en de maatregelen die worden ingezet om die instandhoudingsdoelstellingen te halen. Omdat deze doelen op gebiedsniveau worden vastgesteld en de staat van instandhouding per gebied wordt beoordeeld, betekent dit dat de vraag of het behoud van de natuurwaarden is geborgd of dat de verbeter- of hersteldoelstellingen worden gerealiseerd ook op gebiedsniveau moet worden beantwoord. Voor de invulling van deze motiveringseis bij de inzet van maatregelen die gericht zijn op het voorkomen van stikstofdepositie zijn de uitspraken van de Afdeling van 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2627 (GOL-tussenuitspraak, onder 30.4-30.5) en van 14 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:625 (GOL-uitspraak, onder 49-49.2 en 50) van belang.

Uit deze uitspraken kan worden afgeleid dat bij de inzet van extern salderen in een geval waarin voor het halen van de instandhoudingsdoelstellingen een (blijvende) daling van de stikstofdepositie nodig is, het college inzichtelijk maakt met welke andere maatregelen een daling van de stikstofdepositie voor het betrokken Natura 2000-gebied kan worden gerealiseerd. Aan de motiveringseis is in dat geval voldaan als het college aannemelijk maakt dat een (blijvende) daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau wordt gerealiseerd.”

Eenzelfde overweging staat in de uitspraak van de Raad van State van 6 maart 2024. Hiermee bevestigt de Raad van State dat het voor de motivering (vooral) belangrijk is om aannemelijk te maken dat een (blijvende) daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau wordt gerealiseerd.

Het is onvoldoende om daarvoor in algemene zin te verwijzen naar de Wet stikstofreductie en natuurverbetering, het Programma stikstofreductie en natuurverbetering en een provinciaal programma (zoals de Uitvoeringsagenda Gelderse Maatregelen Stikstof 2021-2025). Daarmee is op gebiedsniveau namelijk “nog geen inzicht gegeven in de vraag of, wanneer een (blijvende) daling van stikstofdepositie nodig is om de instandhoudingsdoelstellingen te halen, voldoende aannemelijk is dat die (blijvende) daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau wordt gerealiseerd en dat de saldogevers niet nodig zijn om de vereiste daling van stikstofdepositie in deze gebieden te waarborgen” (zie de uitspraak van de Raad van State van 6 maart 2024).

NH3 en NOx uitwisselen bij extern salderen

Het komt regelmatig voor dat bij extern salderen ammoniak (NH3) en NOx worden uitgewisseld. De saldogever veroorzaakt dan (vooral) NH3, terwijl de saldonemer (vooral) NOx veroorzaakt. Ondanks de verschillen tussen NH3 en NOx mag dit wel. De Raad van State heeft dat al vastgesteld in een uitspraak van 24 november 2021, en bevestigt dat nog eens in de uitspraak van 6 maart 2024.

“Daarbij betrekt de Afdeling dat in paragraaf 6.9.2 van het STAB-advies staat dat de effecten van deposities van NH3 (ammoniak) weliswaar verschillen van de effecten van NOx (stikstofoxiden), maar dat al met al de effecten van NH3 op de natuur groter zijn dan die van NOx, onder meer omdat ammonium de snelgroeiende stikstofminnende planten meer bevordert dan nitraat, ammoniak bij hoge concentraties toxisch is voor planten en de opname van nutriënten als calcium, kalium en magnesium wordt geremd doordat planten zuur uitscheiden als ze ammonium opnemen. In het STAB advies is daarom geconcludeerd dat het extern salderen van NH3 vanwege de veehouderijen met NOx vanwege het verkeer geen extra nadelig effect voor de natuur heeft. De Afdeling ziet geen aanleiding om op dit punt te twijfelen aan het STAB-advies.”

Salderen met feitelijke of vergunde emissie?

De Raad van State gaat in de uitspraak van 6 maart 2024 nog een keer duidelijk in op de vraag of bij extern salderen moet worden uitgegaan van de feitelijke of vergunde emissie. Daarbij moet een onderscheid worden gemaakt tussen extern salderen met een milieutoestemming en extern salderen met een natuurvergunning.

Bij extern salderen met een milieutoestemming is niet van belang of tot het moment van intrekking van de milieutoestemming of tot het moment waarop de overeenkomst over de overname van de ammoniakemissie wordt gesloten, nog vee aanwezig was op het bedrijf. Wel is van belang of het bedrijf op dat moment feitelijk nog aanwezig was. Dat is het geval als het hervatten van het bedrijf mogelijk is zonder dat daarvoor een natuurvergunning (sinds 1 januari 2024 een omgevingsvergunning Natura 2000-activeit) is vereist.

Bij extern salderen met een natuurvergunning hoeft het bedrijf niet feitelijk aanwezig te zijn op het moment van het intrekken van de natuurvergunning of het sluiten van de overeenkomst over de overname van ammoniakemissie. Het gaat erom dat de stikstofdepositie door de vergunde activiteit op dat moment aanwezig was of kón zijn. Dat is ook het geval als het project op dat moment alsnog kan worden gerealiseerd en in gebruik kan worden genomen op basis van de natuurvergunning.

Wijziging bestemmingsplan geen invloed op externe saldering

In de praktijk kan het voorkomen dat het bestemmingsplan voor de saldogever wordt gewijzigd. Dat betekent niet dat er daarom niet extern gesaldeerd mag worden. Het bestaande gebruik mag namelijk op grond van het overgangsrecht worden voortgezet (zie de uitspraak van de Raad van State van 6 maart 2024). Uiteraard moet wel aan alle andere voorwaarden voor extern salderen worden voldaan.

Dubbele inzet van emissies voorkomen door o.a. intrekkingsbesluiten

De emissie die voor extern salderen wordt gebruikt, mag niet dubbel worden ingezet. Daarom moet er een directe samenhang zijn tussen de saldogever en de saldonemer. Die directe samenhang wordt aangenomen als de vergunning van de saldogever daadwerkelijk is of wordt ingetrokken ten behoeve van de saldonemer. Dat kan blijken uit een intrekkingsbesluit of een overeenkomst over de overname van het stikstofdepositiesaldo. Ook moet vaststaan dat de saldogevende activiteit daadwerkelijk is of wordt beëindigd. In de uitspraak van 6 maart 2024 verduidelijkt de Raad van State deze voorwaarde.

“Deze beëindiging dient zodanig te zijn vormgegeven, dat een nieuwe of hernieuwde activiteit op die locatie niet kan plaatsvinden op basis van diezelfde – overgedragen – depositiesaldi van de vroegere referentiesituatie. Dit wordt soms zo geformuleerd dat voldoende moet worden gewaarborgd dat de saldogevende activiteit niet zal worden hervat.”

Om de dubbele inzet van emissies te voorkomen, moet bestuursrechtelijk zijn verzekerd dat de vergunning van de saldogever daadwerkelijk is of zal worden ingetrokken ten behoeve van de saldonemer. Het intrekkingsbesluit is nog niet vereist op het moment dat de passende beoordeling voor het project van de saldonemer wordt opgesteld (er moet dan wel een overeenkomst over de overname van het stikstofdepositiesaldo zijn). Het intrekkingsbesluit is wél vereist om het moment dat wordt gestart met het realiseren van het project van de saldonemer (zie de uitspraak van de Raad van State van 6 maart 2024).

De reden dat het intrekkingsbesluit nog niet is vereist ten tijde van de passende beoordeling, is dat extern salderen feitelijk enkel een berekening betreft en niet afhankelijk is van de werking van het ecosysteem. Daarnaast is dat een te zware (bedrijfsmatige) belasting voor saldogevers.

“Hierbij merkt de Afdeling ook op dat het al ten tijde van de passende beoordeling vereisen van een intrekkingsbesluit, terwijl dan nog geen zicht is op zekerheid van het realiseren van het project, voor saldogevers tot gevolg zou hebben dat zij al geconfronteerd worden met een intrekkingsbesluit, terwijl onduidelijk is of en wanneer externe saldering plaatsvindt. Dit legt naar het oordeel van de Afdeling een te zware (bedrijfsmatige) belasting op de saldogevers, zeker bij projecten met een lange aanloopfase, zoals de ViA15.”

Dat het intrekkingsbesluit wel is vereist op het moment dat wordt gestart met het project van de saldonemer, is logisch. Dan moet namelijk de zekerheid bestaan dat het project de natuurlijke kenmerken van betrokken Natura 2000-gebieden niet aantast. Dat het intrekkingsbesluit op tijd wordt genomen, kan worden geborgd in het besluit waarmee het project van de saldonemer wordt toegestaan. In het tracébesluit voor de ViA15 was dat niet voldoende geborgd met onderstaand artikel.

“De doortrekking van de A15 en verbreding van de A12 en A15 worden pas opengesteld, wanneer de agrarische activiteiten van de in lid 5 genoemde bedrijven (gedeeltelijk) zijn beëindigd, overeenkomstig de uitgangspunten en berekeningen in bijlage 6 van de Aanvullende passende beoordeling ViA15 2021 en wanneer is verzekerd dat hervatting van die activiteiten rechtens is uitgesloten middels (gedeeltelijke) intrekking van de vergunningen.”

Dit artikel moet volgens de Raad van State zo worden begrepen dat de openstelling van de wegaanpassingen pas is toegestaan wanneer de intrekkingsbesluiten zijn genomen en uit die intrekkingsbesluiten blijkt dat het depositiesaldo wordt ingetrokken voor het project ViA15. Maar hiermee is niet voldaan aan het vereiste dat de intrekkingsbesluiten al moeten zijn genomen bij de start van de met het project onlosmakelijk verbonden bouw- en aanlegactiviteiten (kortom: de start van het project).

Daarnaast is het belangrijk dat alle benodigde vergunningen van de saldogever worden ingetrokken. Er mag namelijk geen referentiesituatie voor de saldogever blijven bestaan op grond waarvan de saldogever de bedrijfsactiviteiten zou kunnen hervatten. Als alleen de natuurvergunning van de saldogever wordt ingetrokken, dan kan de saldogever een referentiesituatie ontlenen aan de nog bestaande milieutoestemming en op basis daarvan een nieuwe natuurvergunning aanvragen. Dat geldt ook voor de situatie dat een natuurvergunning is verleend op basis van intern salderen. Omdat intern salderen sinds 1 januari 2020 niet meer vergunningplichtig is, kan met het intrekken van die vergunning niet worden bereikt dat de activiteit wordt beëindigd en ook niet worden voorkomen dat de activiteit wordt hervat. Daarom is het in zo’n situaties nodig dat de onderliggende milieutoestemmingen worden ingetrokken. Bij een milieumelding kan dat door een publicatie dat de melding van de saldogever is vervallen.

AERIUS Calculator of Aagro-stacks

De tijd dat stikstofdepositie met Aagro-stacks werd berekend, ligt alweer bijna 9 jaar achter ons. Vanaf 1 juli 2015 moet stikstofdepositie namelijk worden berekend met AERIUS Calculator. Dat geldt alleen niet voor aanvragen voor een natuurvergunning die vóór 1 juli 2015 waren ingediend; daarvoor mocht Aagro-stacks nog worden gebruikt.

In de uitspraak van 28 februari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:831) oordeelt de Raad van State echter dat ondanks dat voor oude vergunningaanvragen op grond van de wet Aagro-stacks mocht worden gebruikt, er tóch een reden kan zijn dat AERIUS Calculator moet worden gebruikt. Als “er op basis van een ander geschikt en beschikbaar rekenprogramma concrete aanwijzingen zijn dat er per saldo een toename van stikstofdepositie op een locatie plaatsvindt waarvoor Aagro-stacks geen berekeningen kan maken, kan niet worden volstaan met een Aagro-stacks berekening.”

Ondanks dat die situatie zich in de praktijk niet meer of uiterst zelden zal voordoen, is het naar mijn mening toch vermeldenswaardig.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Rechtspraak natuur , , , , , , , , , , , , , , , , ,

Handhaving tegen PAS-melders niet noodzakelijk

Handhaving tegen PAS-melders is niet noodzakelijk, mits dat (uiteraard) voldoende wordt onderbouwd. Dat blijkt uit drie uitspraken van de Raad van State van 28 februari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:838, 844 en 852). Hierin heeft de Raad van State een principieel oordeel gegeven over de vraag hoe handhavingsverzoeken ten aanzien van PAS-melders moeten worden beoordeeld.

Achtergrond

Met de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 over het voormalige Programma Aanpak Stikstof (PAS) is duidelijk geworden dat PAS-meldingen geen betekenis hebben. Bedrijven die een PAS-melding hebben gedaan, mochten daar achteraf bezien niet mee volstaan. Zij hadden over een natuurvergunning (een omgevingsvergunning Natura 2000-activiteit sinds 1 januari 2024) moeten beschikken. Daarmee zijn bedrijven die op basis van een PAS-melding in werking zijn, feitelijk illegaal geworden. Dit heeft vervelende gevolgen, waaronder de dreiging van handhaving.

Er zijn vele handhavingszaken gestart. Sinds 2021 hebben rechtbanken daar de nodige uitspraken over gedaan. De strekking daarvan was over het algemeen dat provincies ondanks dat PAS-melders te goeder trouw hebben gehandeld, grote bedrijfsbelangen hebben, op grond van de wet legalisatie van de PAS-melding tegemoet mogen zien en maar een geringe stikstofdepositie op Natura 2000-gebied veroorzaken, (mogelijk) toch moeten handhaven tegen PAS-melders.

Over een eerste uitspraak van een rechtbank hierover schreef ik het artikel ‘PAS-meldingen en handhaving’. Voor verdere achtergrondinformatie verwijs ik daar graag naar.

Op 28 februari 2024 deed de Raad van State de eerste uitspraken over de vraag of provincies handhavend moeten optreden tegen PAS-melders.

Overtreding en legaliteitsbeginsel

De Raad van State stelt in de uitspraken van 28 februari 2024 allereerst vast dat er sprake is van een overtreding van de natuurvergunningplicht (artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming zoals die gold tot 1 januari 2024). Een natuurvergunning is niet alleen nodig voor het aanvangen van een activiteit die stikstofdepositie op Natura 2000-gebied veroorzaakt, maar ook voor het voortgaan met die activiteit (ECLI:NL:RVS:2024:844, ro. 6).

Daarom staat het zogeheten ‘legaliteitsbeginsel’ niet aan handhaving tegen PAS-melders in de weg. Het legaliteitsbeginsel bepaalt, kort gezegd, dat handhaving tegen een activiteit alleen mag als die activiteit op grond van de wet- en regelgeving al ‘strafbaar’ was op het moment dat die activiteit werd begaan. Omdat óók voor het voortgaan met een activiteit die stikstofdepositie op Natura 2000-gebied veroorzaakt een natuurvergunning nodig is, is er bij een PAS-melder sprake van een voortdurende overtreding van de natuurvergunningplicht. Daarom staat het legaliteitsbeginsel niet aan handhavend optreden in de weg ondanks dat bij het aanvangen van de activiteit alleen een PAS-melding nodig was.

Geen concreet zicht op legalisatie

Als er sprake is van een overtreding, dan geldt als uitgangspunt dat daar handhavend tegen moet worden opgetreden. Er gelden twee uitzonderingen:

  • als er sprake is van concreet zicht op legalisatie van de overtreding;
  • als handhaving onevenredig is voor de overtreder (in dit geval: de PAS-melder).

Bij PAS-melders is er volgens de Raad van State over het algemeen geen sprake van concreet zicht op legalisatie. De wettelijke verplichting voor de minister van Natuur en Stikstof en provincies om PAS-meldingen te legaliseren (tot 1 januari 2024 opgenomen in artikel 1.13a van de Wet natuurbescherming; vanaf 1 januari 2024 opgenomen in artikel 22.21 van de Omgevingswet), de vaststelling van het legalisatieprogramma, de aanmelding voor deelname aan dat programma, de verificatie van de gegevens die daarvoor zijn ingediend door de provincie en een brief van de provincie dat een PAS-melder kan deelnemen aan het legalisatieprogramma, zijn voor de Raad van State onvoldoende om concreet zicht op legalisatie aan te nemen.

Die omstandigheden voorzien wel in de mogelijkheid tot legalisatie, maar voor daadwerkelijke legalisatie zijn nog verdere stappen nodig. Daardoor is het volgens de Raad van State nog onvoldoende aannemelijk dat PAS-melders op korte termijn zullen worden gelegaliseerd. Dat is afhankelijk van de bronmaatregelen en wanneer de opbrengsten daarvan beschikbaar worden gemaakt.

Handhaving onevenredig

Handhavend optreden tegen PAS-melders kan gelet op de omstandigheden onevenredig zijn. De Raad van State heeft daarover in de uitspraken het volgende overwogen.

“De Afdeling ziet in (1) de individuele belangen van de PAS-melders, (2) de rechtszekerheid die PAS-melders aan het PAS-regime mochten ontlenen, (3) de verschillende uitlatingen van de overheid na de PAS-uitspraak dat PAS-melders zullen worden gelegaliseerd, (4) het legalisatieprogramma dat ervan uitgaat dat medio 2025 alle PAS-melders een natuurvergunning kunnen aanvragen, en (5) het feit dat het legalisatieprogramma in uitvoering is en de bedrijven daarin de mogelijke stappen hebben ondernomen, bijzondere omstandigheden die voor het college aanleiding kunnen zijn om handhavend optreden onevenredig te achten in verhouding tot het natuurbelang en tot medio 2025 af te zien van handhavend optreden. Of daadwerkelijk kan worden afgezien van handhavend optreden, kan het college echter pas beoordelen nadat het de vraag heeft beantwoord of er een redelijk evenwicht is tussen de belangen van de PAS-melders en de belangen die worden gediend met handhavend optreden (het natuurbelang). Hiervoor is nodig dat de gevolgen van het niet handhavend optreden voor de natuur in beeld zijn en zijn afgewogen voor tenminste dezelfde periode, dus tot uiterlijk medio 2025. Aan het natuurbelang kan in die afweging tegemoet worden gekomen door het treffen van maatregelen. Als daarvoor wordt gekozen dan moeten die maatregelen ten minste gelden tot medio 2025. Wanneer die maatregelen inhouden dat bepaalde activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken stoppen, moet vaststaan dat in die periode de activiteiten die zijn betrokken in de maatregelen, niet kunnen worden hervat.”

De bijzondere situatie waarin PAS-melders zijn komen te verkeren, kunnen dus een reden zijn om van handhaving af te zien. Maar daarvoor moeten provincies wel ook het natuurbelang afwegen. Aan het natuurbelang kan tegemoet worden gekomen door het treffen van maatregelen. De Raad van State kijkt daarbij naar de periode tot medio 2025, omdat het legalisatieprogramma ervan uitgaat dat PAS-melders dan een natuurvergunning kunnen aanvragen.

Als provincies ten behoeve van het natuurbelang maatregelen treffen die inhouden dat een stikstofdepositie veroorzakende activiteit (tijdelijk) stopt, dan moet dat ook worden geborgd. In de uitspraken van 28 februari 2024 zijn daarvan twee voorbeelden te vinden: extern salderen en het bemestingsverbod in Overijssel.

Voor afzien van handhaving op basis van (een vergunningaanvraag op basis van) extern salderen is van belang dat (1) de saldogever de activiteiten heeft beëindigd en beëindigd houdt en (2) de vergunningen van de saldogever zijn ingetrokken (ECLI:NL:RVS:2024:852, ro. 11.4). Het additionaliteitsvereiste speelt daarbij in het kader van handhaving – anders dan in het kader van een natuurvergunning op basis van extern salderen – geen rol. (NB: de Raad van State noemt het bij handhaving daarom ook geen extern salderen, maar het inzetten van “de beëindiging van stikstofveroorzakende activiteiten”; zie ro. 11.6).

Voor afzien van handhaving op basis van het bemestingsverbod (of een andere generieke maatregel) is van belang dat die

“maatregel wordt getroffen voor tenminste dezelfde periode als dat wordt afgezien van handhavend optreden (uiterlijk medio 2025), de activiteiten die in de maatregel zijn betrokken zijn beëindigd en niet hervat kunnen worden in de periode, en een registratie wordt bijgehouden welke depositieafname door de maatregel (per hexagon) wordt ingezet voor welk bedrijf” (ECLI:NL:RVS:2024:838, ro. 12.3).

Omdat het bemestingsverbod van Overijssel een maatregel is die jaarlijks moet worden heroverwogen, zijn de gevolgen voor het natuurbelang ten onrechte niet voor dezelfde periode afgewogen als die waarin wordt afgezien van handhaving. “Door de handhaafbaarheid van het bemestingsverbod staat wel vast dat de stikstofveroorzakende activiteit – voor de looptijd van het bemestingsverbod – niet kan worden hervat. Daarnaast (…) wordt in een boekhouding op hexagonniveau (…) bijgehouden welke depositie voor welke PAS-melder wordt ingezet.” Het additionaliteitsvereiste speelt hierbij – net als bij ‘extern salderen’ in het kader van handhaving – geen rol.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Natuurbescherming, Rechtspraak natuur , , , , , , , , , , , , , ,
1 2 3 … 5