Let op bij intern salderen met PAS-vergunningen

Bij intern salderen mogen PAS-vergunningen niet zonder meer (helemaal) worden gebruikt. Dat geldt als er sprake is van niet gerealiseerde onderdelen of niet uitgevoerde activiteiten. Dat oordeelde rechtbank Oost-Brabant in een uitspraak van 21 januari 2022 (ECLI:NL:RBOBR:2022:192).

Intern salderen

Als een wijziging of uitbreiding van een activiteit ten opzichte van de referentiesituatie niet tot een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden leidt, is er sprake van intern salderen. Voor intern salderen is sinds de inwerkingtreding van de Spoedwet aanpak stikstof per 1 januari 2020 geen natuurvergunning meer nodig. Dat oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 20 januari 2021.

Afhankelijk van de omstandigheden kan in sommige gevallen toch een natuurvergunning worden verkregen.

Niet benutte emissieruimte

Rechtbank Oost-Brabant oordeelde in een uitspraak van 8 december 2021 dat niet benutte emissieruimte (latente ruimte) niet zonder meer mag worden gebruikt bij intern salderen. Dat geldt volgens de rechtbank:

  1. als het gaat om niet benutte emissieruimte vanwege een activiteit die in het verleden wel is vergund, maar niet passend is beoordeeld, en
  2. waarbij voor het hervatten van die activiteit een nadere natuurvergunning of omgevingsvergunning is vereist.

In zo’n geval mag de niet benutte emissieruimte alleen bij intern salderen worden gebruikt als inzichtelijk is gemaakt met welke andere passende maatregelen een daling van stikstofdepositie voor het betrokken Natura 2000-gebied kan worden gerealiseerd.

Extern salderen met PAS-vergunningen

De Raad van State heeft in een uitspraak van 24 november 2021 geoordeeld dat het mogelijk is om extern te salderen met een PAS-vergunning. Want zoals de Raad van State in de PAS-uitspraak van 29 mei 2019 heeft geoordeeld, maakt deze uitspraak PAS-vergunningen die in rechte onaantastbaar zijn niet ongeldig.

Intern salderen (beperkt) met PAS-vergunningen

Rechtbank Oost-Brabant wijkt in de uitspraak van 21 januari 2022 (over intern salderen) af van de uitspraak van de Raad van State van 24 november 2021 (over extern salderen). Dat geeft de rechtbank ook expliciet aan in de uitspraak.

De rechtbank is namelijk van oordeel dat PAS-vergunningen bij intern salderen niet zonder meer (helemaal) mogen worden gebruikt. De reden daarvoor is dat die activiteiten niet passend zijn beoordeeld, zoals op grond van de wetgeving is voorgeschreven. De rechtbank maakt daarbij een onderscheid tussen:

  1. onderdelen en activiteiten van een PAS-vergunning die wel zijn gerealiseerd c.q. uitgevoerd en
  2. onderdelen en activiteiten van een PAS-vergunning die niet zijn gerealiseerd c.q. uitgevoerd of die wel waren gerealiseerd c.q. uitgevoerd maar inmiddels zijn gestaakt.

Volgens de rechtbank mag die tweede categorie niet zonder meer worden gebruikt bij intern salderen.

Het is echter wat anders als een PAS-vergunning voor een niet gerealiseerd onderdeel of een niet uitgevoerde activiteit wordt ingezet voor interne saldering ten behoeve van een ander project. Dan kunnen significante gevolgen niet zonder meer worden uitgesloten. Er is namelijk nooit in een individuele passende beoordeling beoordeeld of (en zo ja wat) de gevolgen zijn van het niet gerealiseerde onderdeel dan wel de niet uitgevoerde activiteit.

Als vervolgens zou kunnen worden gesaldeerd met het niet gerealiseerde onderdeel dan wel de niet uitgevoerde activiteit voor een nieuw project, dan worden de gevolgen nog steeds niet individueel passend beoordeeld.”

Dat betekent overigens niet dat gestaakte of niet-gerealiseerde onderdelen of activiteiten van een PAS-vergunning nooit mogen worden gebruikt bij intern salderen. Dat mag volgens de rechtbank wel als voldoende is onderbouwd dat dit niet leidt tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de doelstellingen van de Habitatrichtlijn, met name de daarmee nagestreefde instandhoudingsdoelen van Natura 2000-gebieden.

Overzicht intern salderen

De rechtbank heeft in haar uitspraak van 21 januari 2022 een overzicht opgenomen van de conclusies uit deze uitspraak en die van 8 december 2021.

“1. Als onderdelen of activiteiten in de referentiesituatie zijn gerealiseerd of worden uitgevoerd, kan er gewoon mee worden gesaldeerd. Dit geldt ook voor onderdelen of activiteiten die zijn vergund in een PAS-vergunning (een vergunning die is verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling van het PAS). De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de gevolgen van de gerealiseerde onderdelen en uitgevoerde activiteiten al optraden (of optreden). Dit mag ook, omdat de PAS-vergunning formele rechtskracht heeft en dat volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019. Er mag mee worden gesaldeerd gelet op de vaste rechtspraak van de Afdeling over intern salderen.

2. Als de activiteiten niet of niet meer worden uitgevoerd maar kunnen worden gestart respectievelijk hervat zonder nieuwe omgevingsvergunning of natuurvergunning kan hiermee gewoon worden gesaldeerd. Hetzelfde geldt voor onderdelen die niet zijn gerealiseerd maar die zonder nieuwe omgevingsvergunning of natuurvergunning alsnog kunnen worden gerealiseerd. Dit heeft de rechtbank overwogen in de uitspraak van 8 december 2021 over de Amercentrale. Er is dan geen verschil met de situatie onder 1.

3. Als onderdelen niet zijn gerealiseerd of activiteiten niet of niet meer worden uitgevoerd en er een nieuwe omgevingsvergunning of natuurvergunning noodzakelijk is om deze alsnog te realiseren of te hervatten, dan kan slechts met deze onderdelen of activiteiten worden gesaldeerd, als de gevolgen van deze onderdelen of activiteiten eerder passend zijn beoordeeld als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Dat vloeit voort uit de vaste rechtspraak van de Afdeling over intern salderen.

4. Als deze (niet gerealiseerde) onderdelen of (niet uitgevoerde) activiteiten niet eerder passend zijn beoordeeld omdat er niet eerder een natuurvergunning is verleend of als de onderdelen of activiteiten zijn vergund in een PAS vergunning, dan kan er volgens de rechtbank slechts mee worden gesaldeerd indien verweerder voldoende onderbouwt dat dit niet leidt tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de doelstellingen van deze richtlijn, met name de daarmee nagestreefde instandhoudingsdoelstellingen.”

Mede omdat de rechtbank zelf heeft aangegeven dat haar uitspraak niet helemaal in lijn is met de uitspraak van de Raad van State van 24 november 2021, is het de vraag of de Raad van State hetzelfde zal oordelen als de rechtbank.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Oplossingsrichtingen natuurvergunningen en RAV-emissiefactoren

Bij het verlenen van een natuurvergunning mag niet altijd zonder meer van de ammoniakemissiefactoren uit de Regeling ammoniakemissie en veehouderij (RAV) worden uitgegaan. Deze emissiefactoren bieden namelijk niet altijd voldoende waarborg voor de bescherming van Natura 2000-gebieden. Maar er zijn verschillende oplossingsrichtingen mogelijk, zo volgt uit een uitspraak van rechtbank Oost-Brabant van 11 januari 2022 (ECLI:NL:RBOBR:2022:21).

Eerdere uitspraken over natuurvergunningen en RAV-emissiefactoren

Dat bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning niet altijd zonder meer mag worden uitgegaan van de RAV-ammoniakemissiefactoren, hebben verschillende rechtbanken al in eerdere uitspraken vastgesteld. Hiervoor kan onder andere worden gewezen op een uitspraak van rechtbank Noord-Nederland van 11 maart 2021 (over roostervloeren in de melkveehouderij) en een uitspraak van rechtbank Oost-Brabant van 9 april 2021 (over combiwassers in de varkenshouderij).

Volgens rechtbank Noord-Nederland bestaat er twijfel over bepaalde RAV-emissiefactoren als zodanig. Volgens rechtbank Oost-Brabant bestaat er daarentegen geen twijfel over de RAV-emissiefactoren als zodanig, maar wel over, kort gezegd, de werking ervan in een individuele situatie. In de uitspraak van 9 april 2021 heeft rechtbank Oost-Brabant meteen verschillende oplossingsrichtingen genoemd.

Uitspraak van 11 januari 2022

In de uitspraak van 11 januari 2022 heeft rechtbank Oost-Brabant opnieuw vastgesteld dat bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunningen niet zonder meer van de haalbaarheid van de RAV-emissiefactoren mag worden uitgegaan.

“De effectiviteit van emissiebeperkende stalsystemen kan dus niet rechtstreeks uit de Rav worden afgeleid. De Rav is namelijk geen regeling bij of krachtens de Wnb, maar een regeling op basis van de Wav (en als zodanig onderdeel van het toetsingskader van de omgevingsvergunning voor het wijzigen van de inrichting). Dat betekent echter niet dat de Rav geen enkele betekenis heeft. In de door eisers overgelegde rapporten ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de emissiefactoren in de (bijlage 1 bij de) Rav wat betreft dit luchtwassysteem dan wel voor andere luchtwassystemen in de Rav in zijn algemeenheid niet realistisch zijn.”

Volgens de rechtbank is er dus, kort gezegd, geen twijfel over de haalbaarheid van de RAV-emissiefactoren als zodanig. Maar wel bestaat er twijfel over de werking ervan in een individuele situatie.

“Gelet op de door eisers genoemde rapporten weet de rechtbank niet zeker of een biologische combiluchtwasser in iedere stal op dezelfde wijze zal presteren en zal blijven presteren. De daadwerkelijke prestaties van de biologische combiluchtwasser hangen af van het ontwerp, het onderhoud en het gebruik van het stalsysteem in het afzonderlijke bedrijf. Dit heeft de rechtbank al opgemerkt in de eerder genoemde tussenuitspraak en de rechtbank ziet hiervoor bevestiging in het WUR- rapport van november 2021.”

De vraag is vervolgens hoe hiermee moet worden omgegaan bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning. De rechtbank heeft daarvoor in de uitspraak verschillende opties besproken, waaronder ook opties die volgens de rechtbank geen oplossing bieden. De rechtbank heeft vervolgens het volgende overwogen.

“De oplossingen in het WUR-rapport zijn (nog) niet vastgelegd in wet- en regelgeving of in de beschrijvingen (leaflets) van de systemen. Naleving van het Activiteitenbesluit of installatie conform de leaflet betekent niet dat de beoogde ammoniak emissiereductie daadwerkelijk wordt behaald en ook in de toekomst behaald zal worden. Ook de plaatsing van ammoniaksensoren is niet in de leaflet genoemd. Daarom kan niet van de emissiefactor in de Rav worden uitgegaan en kan niet op voorhand worden verzekerd dat toepassing van de combiluchtwassers daadwerkelijk zal leiden tot een daling van de stikstofdepositie. Dat betekent dat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden gaan optreden en dat, ondanks de wetswijziging van 1 januari 2020, dit bedrijf (en veel andere bedrijven) nog steeds een natuurvergunning nodig zouden kunnen hebben. Deze natuurvergunning kan pas worden verleend na een passende beoordeling.”

Omdat bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning dus niet zonder meer van de RAV-emissiefactoren mag worden uitgegaan, moet volgens de rechtbank een passende beoordeling worden vastgesteld. De rechtbank heeft in de uitspraak duidelijk gemaakt wat daar volgens haar wel of niet in moet staan (zie hieronder, met eigen onderstreping).

“Volgens de rechtbank hoeft deze passende beoordeling niet te bestaan uit een beoordeling van de gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied per habitattype of stikstofgevoelige leefgebieden. Zo’n uitgebreide passende beoordeling kan namelijk achterwege blijven indien beschermingsmaatregelen worden getroffen. Een beschermingsmaatregel is een maatregel die beoogt de eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit een plan of project voortvloeien te voorkomen of te verminderen, teneinde ervoor te zorgen dat het plan of project de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Beschermingsmaatregelen kunnen betrokken worden in een op basis van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn te verrichten passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project. De rechtbank verwijst in dit verband naar rechtsoverweging 18 van de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019. De meeste oplossingen die staan genoemd in het WUR-rapport en de Kamerbrief kunnen worden beschouwd als beschermingsmaatregelen. Dit geldt zeker voor de doorlopende monitoring van ammoniak door middel van ammoniaksensoren (maatregel I) en een betere regeling van Ph in de biologische combiluchtwassers (maatregel III). Ook een verplichting tot een verscherpte controle en beter procesmanagement door de agrariër (maatregel II) zou als beschermingsmaatregel kunnen worden aangemerkt, afhankelijk van de formulering van deze verplichting. De rechtbank sluit niet uit dat er ook nog andere oplossingen denkbaar zijn die ook als beschermingsmaatregel kunnen worden aangeduid. Door in deze zaak (en in andere zaken over luchtwassystemen) deze (en mogelijk andere) oplossingen te borgen in vergunningvoorschriften, kunnen deze oplossingen als beschermingsmaatregelen worden betrokken in de passende beoordeling. Wordt door middel van deze beschermingsmaatregelen bewerkstelligd dat de benodigde ammoniak emissiereductie wordt behaald en geen sprake is van een toename van de stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden, dan kan een beoordeling van de gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied per habitattype of stikstofgevoelige leefgebieden dus achterwege blijven. In aanvullende voorschriften kan ook de toegestane ammoniakvracht worden beperkt tot de hoeveelheid die is vergund of wordt vergund in de omgevingsvergunning om te voorkomen dat onnodige emissieruimte alsnog wordt vergund.”

De rechtbank is van oordeel dat deze route in dit geval en mogelijk ook in andere gevallen een mogelijkheid biedt om de impasse vanwege de onzekerheid over de juistheid van de RAV-emissiefactoren te doorbreken.

Overige aspecten

In de uitspraak heeft de rechtbank ook nog verschillende andere interessante aspecten besproken. Een van deze aspecten is het mogen meenemen van verkeersbewegingen in de referentiesituatie, zoals de Raad van State heeft vastgesteld in een uitspraak van 18 november 2020.

Een ander aspect is dat bij het beoordelen van de gevolgen van de aangevraagde situatie op Belgische Natura 2000-gebieden niet (meer) mag worden uitgegaan van het Belgische toetsingskader, zoals de Raad van State in een uitspraak van 20 oktober 2021 heeft vastgesteld.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Let op bij intern salderen met niet benutte emissieruimte

Bij intern salderen mag niet benutte emissieruimte niet zonder meer gebruikt. Dat oordeelde rechtbank Oost-Brabant in een uitspraak van 8 december 2021 (ECLI:NL:RBOBR:2021:6389).

Intern salderen

Als een wijziging of uitbreiding van een activiteit ten opzichte van de referentiesituatie niet tot een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden leidt, is er sprake van intern salderen. Voor intern salderen is sinds de inwerkingtreding van de Spoedwet aanpak stikstof per 1 januari 2020 geen natuurvergunning meer nodig. Dat oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 20 januari 2021.

Afhankelijk van de omstandigheden kan in sommige gevallen toch een natuurvergunning worden verkregen.

Niet benutte emissieruimte

In de praktijk komt het regelmatig voor dat een bedrijf in het kader van de Wet natuurbescherming over een ruime referentiesituatie beschikt, maar deze feitelijk niet helemaal gebruikt. Dat betekent dat het bedrijf binnen de referentiesituatie nog ruimte heeft om het bedrijf te wijzigen en/of uit te breiden. Daarbij kunnen de ‘stikstofemissies’ (NH3 en/of NOx) van het bedrijf toenemen. Deze toename van emissies kan leiden tot een feitelijke toename van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Dat is op grond van de rechtspraak toegestaan zo lang de stikstofdepositie in de nieuwe situatie niet toeneemt ten opzichte van de referentiesituatie.

Rechtbank Oost-Brabant heeft in de uitspraak van 8 december 2021 echter een nuancering op deze rechtspraak aangebracht. Naar het oordeel van de rechtbank mag niet benutte emissieruimte niet zonder meer gebruikt bij intern salderen. Dat geldt volgens de rechtbank:

  1. als het gaat om niet benutte emissieruimte vanwege een activiteit die in het verleden wel is vergund, maar niet passend is beoordeeld, en
  2. waarbij voor het hervatten van die activiteit een nadere natuurvergunning of omgevingsvergunning is vereist.

In zo’n geval mag de niet benutte emissieruimte alleen bij intern salderen worden gebruikt als inzichtelijk is gemaakt met welke andere passende maatregelen een daling van stikstofdepositie voor het betrokken Natura 2000-gebied kan worden gerealiseerd. Hierbij heeft de rechtbank verwezen naar een uitspraak van de Raad van State van 24 november 2021.

In vervolg daarop heeft de rechtbank het volgende overwogen.

“Zonder deze nuancering zou, als gevolg van de wetswijziging per 1 januari 2020, tot in lengte der dagen kunnen worden gesaldeerd met niet passend beoordeelde emissieruimte uit het verleden.”

Volgens de rechtbank is dat in strijd met de Habitatrichtlijn.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Toepassen RAV-emissiefactoren in ruimtelijke ordening

De RAV-emissiefactoren mogen worden toegepast bij de beoordeling van een goede ruimtelijke ordening, ook als er twijfel is over die factoren. Dat oordeelde rechtbank Noord-Nederland in een uitspraak van 11 augustus 2021 (ECLI:NL:RBNNE:2021:3647).

Rechtbank Noord-Nederland oordeelde in een uitspraak van 11 maart 2021 dat de RAV-emissiefactoren (de ammoniakemissiefactoren zoals vastgelegd in de Regeling ammoniak en veehouderij) niet zonder meer worden toegepast bij het verlenen van een natuurvergunning als er twijfel is over die factoren. Die uitspraak ging over roostervloeren in de melkveehouderij. Op 9 april 2021 deed rechtbank Oost-Brabant een vergelijkbare uitspraak, maar dan over gecombineerde luchtwassers in de varkenshouderij.

Bij een natuurvergunning is er juridisch gezien ruimte voor een rechter om te oordelen dat niet zonder meer van de RAV-emissiefactoren mag worden uitgegaan. De Wet natuurbescherming bepaalt namelijk niet dat de stikstofdepositie moet worden berekend met inachtneming van de RAV-emissiefactoren.

Dat is anders bij een omgevingsvergunning milieu. Daarin moet namelijk worden getoetst aan wetgeving waarin staat dat de ammoniakemissie van een veehouderij moet worden berekend met toepassing van de RAV-emissiefactoren. Dit staat bijvoorbeeld in de Wet ammoniak en veehouderij en het Besluit emissiearme huisvesting.

Maar hoe zit het dan in een besluit waarin moet worden getoetst of er sprake is van een goede ruimtelijke ordening (zoals in een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan)? Daarvoor geldt in principe hetzelfde als voor natuurvergunningen: de wet bepaalt niet dat de ammoniakemissie moet worden berekend met inachtneming van de RAV-emissiefactoren. Ook in dit soort zaken is er daarom juridisch gezien ruimte voor een rechter om te oordelen dat niet zonder meer van de RAV-emissiefactoren mag worden uitgegaan.

Hierover gaat de uitspraak van rechtbank Noord-Nederland van 11 augustus 2021. De rechtbank moest de vraag beoordelen of de gemeente in een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan voor een melkveehouderij terecht was uitgegaan van de RAV-emissiefactoren. Mocht de gemeente gelet op de twijfel over bepaalde RAV-emissiefactoren wel van die emissiefactoren uitgaan in de omgevingsvergunning?

De rechtbank oordeelde (voorlopig*) van wel. Daarover heeft de rechtbank het volgende overwogen.

“Uit het enkele feit dat bij de beoordeling van de vraag of een project in het kader van de Wnb significante effecten op een Natura 2000-gebied kan hebben, er op grond van de Habitatrichtlijn wetenschappelijke zekerheid moet bestaan omtrent het optreden van deze significante effecten, vloeit niet zonder meer voort dat dezelfde wetenschappelijke zekerheid ook bij de toepassing van de onderhavige bepaling van het bestemmingsplan zou moeten bestaan.

Verweerder heeft bij de toepassing van de onderhavige bepaling uit het bestemmingsplan er voor gekozen om bij de beoordeling van de vraag of de bouw van de stal zou leiden tot een toename van de ammoniakemissie aan te sluiten bij emissiewaardes per dierplaats op basis van de RAV. Nu er noch in het bestemmingsplan noch elders in het kader van de ruimtelijke ordening regels zijn gegeven omtrent de berekening van die emissies acht de voorzieningenrechter deze keuze van verweerder niet op voorhand kennelijk onredelijk.

Gelet op de systematiek van het bestemmingsplan, waar wordt gerekend met zeer veel onzekerheden en zeer ruime marges, acht de voorzieningenrechter het begrijpelijk en niet kennelijk onredelijk dat verweerder bij de beoordeling van de vraag of in onderhavig geval sprake is van een toename van de ammoniakemissie van het bedrijf, aansluiting heeft gezocht bij de emissiefactoren van de RAV ook al zijn deze factoren, zoals genoegzaam blijkt uit de door verzoeksters overgelegde stukken, omgeven door onzekerheid.

De voorzieningenrechter constateert, zoals door vergunninghouder ook is benadrukt, dat de vraag of de bouw en het gebruik van de stal zal leiden tot significante effecten op de betrokken Natura 2000-gebieden en zo ja, of dat vergunbaar is, door gedeputeerde staten van Groningen zal moeten worden beoordeeld in het kader van de door vergunninghouder aangevraagde vergunning op grond van de Wnb.”

* De uitspraak gaat over een verzoek om voorlopige voorziening. Dat betekent dat de uitspraak een voorlopig oordeel is. Er komt later nog een uitspraak van de rechtbank over deze kwestie in het kader van het beroepschrift dat is ingediend. Maar voor nu heeft de rechtbank geoordeeld dat “deze gronden naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet zonder meer kunnen slagen.” Met andere woorden: de rechter is voorlopig van oordeel dat de gemeente in de omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan mocht rekenen met de RAV-emissiefactoren, ook al bestaat daar twijfel over.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

De intrekking van een natuurvergunning

Op 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:71) heeft de Raad van State een interessante uitspraak gedaan over de vraag wanneer een natuurvergunning kan of moet worden ingetrokken.

Achtergrond

Op 19 augustus 2019 heeft rechtbank Oost-Brabant een eerste uitspraak gedaan over de vraag wanneer een onherroepelijke natuurvergunning kan of moet worden ingetrokken (ECLI:NL:RBOBR:2019:4830). In die uitspraak heeft de rechtbank hiervoor een ‘stappenplan’ gegeven.

Tegen de uitspraak van de rechtbank was hoger beroep ingediend. Omdat deze juridische procedure van groot belang is voor de praktijk, werd er met veel belangstelling naar de uitspraak in hoger beroep uitgekeken. Op 20 januari 2021 heeft de Raad van State hierover een uitspraak gedaan.

Juridisch kader

Wanneer een natuurvergunning kan worden ingetrokken of gewijzigd, staat in artikel 5.4, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb). Daaruit volgt dat een natuurvergunning kan worden ingetrokken of gewijzigd als:

  • de vergunninghouder in strijd handelt met de vergunning of de daaraan verbonden voorschriften (sub a);
  • de gegevens op grond waarvan de vergunning is verleend, zodanig onjuist of onvolledig blijken te zijn dat, indien de juiste gegevens bekend waren geweest, een andere beslissing zou zijn genomen (sub b);
  • de vergunning in strijd met wettelijke voorschriften is verleend (sub c) of
  • de omstandigheden sinds de vergunningverlening zodanig zijn gewijzigd, dat de vergunning niet, niet zonder beperkingen of voorwaarden, of onder andere beperkingen of voorwaarden zou zijn verleend, als die omstandigheden al bekend waren op het moment van vergunningverlening (sub d).

In de hiervoor genoemde gevallen mag het bevoegd gezag een natuurvergunning intrekken of wijzigen, maar hoeft dat niet te doen. Daarvoor moet het bevoegd gezag een belangenafweging maken.

In sommige gevallen moet het bevoegd gezag echter een natuurvergunning intrekken of wijzigen. Dat is volgens artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb het geval als dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.

Artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn verplicht lidstaten om passende maatregelen te treffen om verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben op de soorten en habitattypen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen te voorkomen.

Uitspraak Raad van State

De relatie tussen de intrekkingsbevoegdheid en -plicht

In sommige gevallen heeft het bevoegd gezag de bevoegdheid – oftewel: de mogelijkheid – om een natuurvergunning in te trekken. In die gevallen moet het bevoegd gezag een belangenafweging maken. Bij die belangenafweging kan onder andere een rol spelen dat een vergunning onherroepelijk is. Dit heeft te maken met de rechtszekerheid.

Maar stel dat blijkt dat de vergunning in strijd met wettelijke voorschriften is verleend (artikel 5.4, eerste lid, sub c, van de Wnb) of dat de omstandigheden sinds de vergunningverlening zodanig zijn gewijzigd en de vergunning niet zou zijn verleend als die omstandigheden al bekend waren ten tijde van de vergunningverlening (artikel 5.4, eerste lid, sub d, van de Wnb), dan moet het bevoegd gezag mogelijk verder kijken. Het bevoegd gezag moet verder kijken als uit de herbeoordeling van de vergunning blijkt dat deze leidt tot een (dreigende) verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden. Dan moet het bevoegd gezag namelijk ook beoordelen of de vergunning móet worden ingetrokken (artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb).

Kortom:

  • als achteraf blijkt dat een natuurvergunning in strijd met de wet is verleend of vanwege gewijzigde omstandigheden achteraf blijkt dat de natuurvergunning niet verleend had mogen worden en
  • uit een herbeoordeling blijkt dat de vergunning tot, kort gezegd, een verslechtering van Natura 2000-gebied kan leiden,

dan moet het bevoegd gezag beoordelen of de natuurvergunning moet worden ingetrokken.

De verplichting om te beoordelen of een natuurvergunning moet worden ingetrokken (artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb), geldt in sommige gevallen – los van het bovenstaande – überhaupt. Dat is het geval als:

  • sprake is van (dreigende) verslechtering of verstoring met significante gevolgen van een habitattype of soort waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen en
  • de activiteit waarvoor de natuurvergunning is verleend effecten heeft op die natuurwaarden.

Bij het toepassen van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb is er – anders dan bij het eerste lid – geen ruimte voor een belangenafweging.

Wanneer moet een natuurvergunning worden ingetrokken of gewijzigd?

Een natuurvergunning moet (dus verplicht) worden ingetrokken als dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Dat artikellid verplicht lidstaten, kort gezegd, om passende maatregelen te treffen om verslechtering met significante effecten van Natura 2000-gebieden te voorkomen. Welke maatregelen een lidstaat daarvoor treft, is een keuze van de lidstaat. Maar het wel of niet uitvoeren van die maatregelen als verslechteringen met significante effecten dreigen, is geen keuze van de lidstaat. Als die verslechteringen dreigen, móet de lidstaat namelijk maatregelen treffen.

Omdat in veel stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden in Nederland de zogeheten kritische depositiewaarde wordt overschreden en veel gebieden dus overbelast zijn met stikstofdepositie, zullen in veel gevallen passende maatregelen getroffen moeten worden om te voldoen aan artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Dat staat niet met zoveel woorden in de uitspraak van de Raad van State, maar dat is in de praktijk wel duidelijk (mede gelet op andere uitspraken van de Raad van State).

Zoals gezegd, mag een lidstaat zelf bepalen welke passende maatregelen worden getroffen, als ze maar daadwerkelijk worden getroffen.

Als het intrekken of wijzigen van een natuurvergunning de enige mogelijkheid is om de dreigende verslechtering van Natura 2000-gebied te voorkomen, dan moet het bevoegd gezag die natuurvergunning intrekken.

Als er ook andere mogelijkheden zijn om dreigende verslechtering van Natura 2000-gebied te voorkomen, dan heeft het bevoegd gezag een keuze (‘beoordelingsruimte’):

  • er worden andere passende maatregelen getroffen om dreigende verslechtering van Natura 2000-gebied te voorkomen en/of
  • de natuurvergunning wordt ingetrokken.

Dat er andere passende maatregelen kunnen worden getroffen, betekent dus niet dat een natuurvergunning niet mag worden ingetrokken. Maar als er andere passende maatregelen kunnen worden getroffen, kan het bevoegd gezag er wel voor kiezen om die maatregelen te treffen en/of om de natuurvergunning in te trekken.

Als er voor andere passende maatregelen wordt gekozen, dan moeten die maatregelen wel vaststaan. Duidelijk moet zijn:

  • welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen;
  • binnen welk tijdpad de maatregelen worden uitgevoerd en
  • wanneer verwacht wordt dat de maatregelen effectief zijn.

Het is van belang dat de maatregelen, voor zover ze nog niet zijn uitgevoerd, binnen een afzienbare termijn worden uitgevoerd. Het bevoegd gezag moet dit alles aannemelijk en inzichtelijk maken. Het is niet vereist dat de voordelige effecten van de maatregelen op voorhand vaststaan (dat moet wel als het gaat om mitigerende maatregelen die in een passende beoordeling worden betrokken).

De Raad van State overweegt daarbij ook het volgende:

“Als er een pakket van maatregelen of een programma in uitvoering is dat gericht is op de daling van stikstofdepositie en dat zo nodig vergezeld gaat van monitoring van de uitvoering en effecten en dat voorziet in bijsturing of aanvulling indien nodig, dan kan het college [FD: het bevoegd gezag, veelal de provincie] daar naar verwijzen.”

Hiermee geeft de Raad van State aan dat als de overheid een pakket of programma voor ‘stikstofmaatregelen’ in uitvoering heeft, er sprake is van andere passende maatregelen. Dan is het bevoegd gezag niet (meer) verplicht om natuurvergunningen in te trekken, omdat er dan dus al andere passende maatregelen worden getroffen.

In dat kader zijn de structurele aanpak stikstof en het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering van belang. Daarin wordt namelijk voorzien in een pakket aan ‘stikstofmaatregelen’ (bronmaatregelen om de stikstofdepositie te verlagen). Wel is van belang dat dan ook uitvoering wordt gegeven aan die maatregelen.

Geen intrekking bij intern salderen

Als een natuurvergunning is verleend op basis van intern salderen, dan kan het intrekken van deze vergunning geen passende maatregel zijn ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Sinds 1 januari 2020 geldt namelijk geen natuurvergunningplicht meer bij intern salderen. Stel dat de natuurvergunning – die op basis van intern salderen is verleend – toch zou worden ingetrokken, dan kan de vergunde activiteit nog steeds worden gerealiseerd. Daarvoor is namelijk sinds 1 januari 2020 geen natuurvergunning meer nodig. Door het intrekken van de natuurvergunning kan dan dus niet worden voorkomen dat de activiteit alsnog wordt gerealiseerd.

Het intrekken van een natuurvergunning die is verleend op basis van intern salderen, is dus geen passende maatregel. Dat betekent dat het intrekken van de natuurvergunning dan geen zin heeft en ook niet verplicht is op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb.

Franca Damen, advocaat Damen Legal