Kritisch advies over salderen en de pelsdierhouderij

Voor een vervroegde beëindiging van de pelsdierhouderij is een wetsvoorstel voorbereid. Het kabinet was voornemens om de stikstofruimte van de pelsdierhouderij in te zetten voor andere activiteiten. Maar een kritisch advies van de Afdeling advisering van de Raad van State heeft hier een stokje voor gestoken.

Achtergrond

Vanwege de bevattelijkheid van nertsen voor het coronavirus en de daarmee gepaard gaande risico’s voor de volksgezondheid, wil het kabinet overgaan tot een vervroegde beëindiging van de pelsdierhouderij. Hiervoor is een wetsvoorstel voorbereid. Over het concept wetsvoorstel heeft de Afdeling advisering van de Raad van State (Afdeling) een advies uitgebracht. In dit advies is de Afdeling kritisch over de voornemens van het kabinet om de stikstofruimte van de pelsdierhouderij in te zetten voor andere activiteiten.

Concept wetsvoorstel

In het concept wetsvoorstel was het de bedoeling om te regelen (1) dat een pelsdierhouderij maximaal 70% van de ammoniakemissie mag gebruiken voor intern salderen en (2) dat de niet-hergebruikte ammoniakemissie van de pelsdierhouderij in het stikstofregistratiesysteem voor woningbouw en infrastructuur gaat en/of wordt gebruikt voor het legaliseren van bestaande activiteiten.

Advies Afdeling

De Afdeling heeft geadviseerd om de salderingsregeling uit het wetsvoorstel te schrappen. Daarvoor heeft de Afdeling, samengevat, de volgende redenen genoemd.

  1. Er zijn al beleidsregels over intern en extern salderen. Eventuele salderingsregels voor de pelsdierhouderij passen beter in die beleidsregels dan in deze wetgeving. Anders raakt de regelgeving over salderen versnipperd.
  2. De vrijkomende stikstofruimte komt niet ten goede aan de natuur, maar wordt gebruikt voor het stikstofregistratiesysteem of het legaliseren van bestaande activiteiten. Dit staat op gespannen voet met de Habitatrichtlijn.
  3. Pelsdierhouders zouden bij intern salderen 30% moeten afromen, terwijl andere bedrijven dat op grond van de beleidsregels over intern en extern salderen niet hoeven. Dat is een ongelijke behandeling.

Gelet op de bedoeling in het concept wetsvoorstel om de vrijkomende stikstofruimte te benutten voor andere activiteiten, is de salderingsregeling niet gericht op het verminderen van de stikstofbelasting. De salderingsregeling is op deze manier juist gericht op het in stand houden van de bestaande stikstofbelasting. Dit doorkruist de structurele aanpak stikstof, die moet leiden tot een forse stikstofreductie (vergelijk ook de stikstofreductiewaarde in het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering). Gelet op de situatie in veel Natura 2000-gebieden staat deze werkwijze volgens de Afdeling dan ook op gespannen voet met de verplichtingen uit de Habitatrichtlijn om de situatie in die gebieden te verbeteren.

Vervolg

In het wetsvoorstel is vanwege het kritische advies van de Afdeling afgezien van de salderingsregeling. Maar dat laat onverlet dat voor de pelsdierhouderij nog wel specifieke regels opgenomen zouden kunnen worden in de (provinciale) beleidsregels over intern en extern salderen. Daarbij zal echter ook rekening gehouden moeten worden met het advies van de Afdeling. Daaruit blijkt duidelijk dat een regeling strekkende tot 30% afroming bij intern salderen een ongelijke behandeling met andere bedrijven oplevert en dat het gebruiken van vrijkomende stikstofruimte voor andere activiteiten op gespannen voet staat met de Habitatrichtlijn.

Dat leidt overigens tot de vraag welke stikstofruimte dan wel mag worden gebruikt voor het vergunnen of legaliseren van andere activiteiten. De stikstofruimte die ontstaat door de bronmaatregelen die in het kader van het programma stikstofreductie en natuurverbetering (zullen) worden getroffen, mogen daarvoor naar mijn mening niet gebruikt worden, aangezien het programma dient ter uitvoering van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn, en niet ter uitvoering van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn dat ziet op de ‘natuurvergunningplicht’.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Concept Besluit stikstofreductie en natuurverbetering

Voor een verdere juridische borging van het programma stikstofreductie en natuurverbetering wordt naast de (concept) Wet stikstofreductie en natuurverbetering ook het (concept) Besluit stikstofreductie en natuurverbetering voorgesteld. Daarvoor ligt van 4 december 2020 tot 24 januari 2021 een concept Besluit stikstofreductie en natuurverbetering ter inzage.

Achtergrond

Het kabinet heeft op 24 april 2020 de structurele aanpak stikstof bekend gemaakt. De structurele aanpak bestaat, kort gezegd, uit de volgende onderdelen:

  • natuurherstelmaatregelen;
  • bronmaatregelen;
  • een waarde voor stikstofdepositie in 2030;
  • een systematiek van periodieke monitoring en bijsturing.

Daarnaast wordt een ontwikkelreserve ingesteld om PAS-meldingen te legaliseren en projecten van nationaal belang door te kunnen laten gaan.

Om de structurele aanpak stikstof te borgen, is de Wet stikstofreductie en natuurverbetering voorgesteld. Voor een verdere uitwerking van bepaalde onderdelen uit de Wet stikstofreductie en natuurverbetering wordt het Besluit stikstofreductie en natuurverbetering voorgesteld.

Besluit stikstofreductie en natuurverbetering

Programma

In het Besluit stikstofreductie en natuurverbetering wordt vastgelegd wat in het programma stikstofreductie en natuurverbetering moet worden beschreven. In het programma moet voor de daarin opgenomen Natura 2000-gebieden een beschrijving worden opgenomen van de volgende aspecten.

  1. De omvang van de stikstofdepositie aan het begin van de programmaperiode. Daarbij moet een onderscheid worden gemaakt tussen de belangrijkste sectoren die bijdragen aan de stikstofdepositie en tussen buitenlandse en binnenlandse bronnen.
  2. De mate waarin aan het begin van de programmaperiode de instandhoudingsdoelstellingen zijn bereikt. Dat moet in ieder geval worden gedaan voor de voor stikstof gevoelige habitats.
  3. De verwachte autonome ontwikkeling van de stikstofemissie en de gevolgen daarvan voor de stikstofdepositie in voor stikstof gevoelige habitats.
  4. De getroffen of te treffen maatregelen die bijdragen aan het verminderen van de stikstofdepositie en/of het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen.
  5. De verwachte sociaal-economische effecten en de weging van de haalbaarheid en betaalbaarheid van de hiervoor genoemde maatregelen.
  6. De verwachte gevolgen van de hiervoor genoemde maatregelen voor de omvang van de stikstofdepositie en het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen.
  7. De manier waarop invulling wordt gegeven aan de evaluatie/monitoring van het programma.

Monitoring

In de Wet stikstofreductie en natuurverbetering wordt een ‘stikstofreductiewaarde’ vastgelegd. Die stikstofreductiewaarde legt de verplichting op om de stikstofdepositie zo ver te laten dalen dat in 2030 op minimaal 50% van het areaal van de voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden de stikstofdepositie tot onder de kritische depositiewaarde is gebracht.

Om ervoor te zorgen dat de stikstofreductiewaarde wordt gehaald, worden tussentijdse doelstellingen vastgesteld. Die tussentijdse doelstellingen en de stikstofreductiewaarde moeten worden gemonitord. Die monitoring vindt plaats door metingen, berekeningen of het op een andere wijze verzamelen van gegevens (in overeenstemming met de regels die bij ministeriële regeling worden vastgesteld).

Vrijstelling voor de bouwsector

De (concept) Wet stikstofreductie en natuurverbetering voorziet in een vrijstelling van de natuurvergunningplicht voor activiteiten in de bouwsector. Die vrijstelling zal alleen gelden voor de aanleg-/bouwfase in de bouwsector en dus niet voor de gebruiksfase. Meer specifiek zal de vrijstelling voor de volgende activiteiten gelden:

  1. het verrichten van bouw- of sloopwerkzaamheden aan een bouwwerk, inclusief de daarmee samenhangende vervoersbewegingen;
  2. het aanleggen, wijzigen of opruimen van een werk, inclusief de daarmee samenhangende vervoersbewegingen.

Dit betekent dat de vrijstelling alleen zal gelden voor tijdelijke stikstofdepositie en niet voor permanente stikstofdepositie.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Overzicht stikstofbrieven 13 oktober 2020

Op 13 oktober 2020 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een groot aantal Kamerbrieven over stikstof gestuurd. In dit artikel wordt hiervan een kort overzicht gegeven.

Wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering

De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister) heeft het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering naar de Tweede Kamer gestuurd. In dit wetsvoorstel wordt de structurele aanpak stikstof geborgd. Daarnaast voorziet het wetsvoorstel in een stikstofreductiewaarde die in 2030 moet worden bereikt (resultaatsverplichting) en in een vrijstelling van de natuurvergunningplicht voor activiteiten in de bouwsector voor zover het de aanleg-/bouwfase betreft.

Onderzoek Natura 2000

In een Kamerbrief van 13 november 2019 heeft de minister aangegeven onderzoek te zullen laten uitvoeren naar de aanwijzing van Natura 2000-gebieden en de (on)mogelijkheden tot wijziging, samenvoeging en/of herindeling van deze gebieden. Dit onderzoek is inmiddels uitgevoerd. In de Kamerbrief van 13 oktober 2020 van de minister is te lezen dat de conclusie van het onderzoek naar Natura 2000 feitelijk is dat er geen (noemenswaardige) mogelijkheden zijn om te komen tot een wijziging van (de status van) Natura 2000-gebieden.

De besluiten waarin de Natura 2000-gebieden zijn aangewezen en/of gewijzigd, bevatten volgens het onderzoek Natura 2000 niet meer instandhoudingsdoelstellingen dan voortvloeien uit de Vogel- en Habitatrichtlijn. Er zijn geen Natura 2000-gebieden gevonden die definitief niet meer kunnen bijdragen aan het verwezenlijken van die doelstellingen. Het samenvoegen of herindelen van Natura 2000-gebieden is onder strikte voorwaarden wel mogelijk.

Reactie op advies ‘Niet alles kan overal’

Op 8 juni 2020 heeft het Adviescollege stikstofproblematiek Remkes het advies ‘Niet alles kan overal’ uitgebracht. Hierin adviseert het Adviescollege Remkes het Programma Nationale Natuurdoelstellingen. Dit programma brengt twee hoofdopgaven met zich mee: een natuuraanpak en een stikstofaanpak, met een wezenlijke reductie van de NH3-emissie en de NOx-emissie.

In een Kamerbrief van 13 oktober 2020 heeft de minister een reactie gegeven op dit advies. Deze reactie komt er in de kern op neer dat veel van de aanbevelingen uit het advies een plek hebben gekregen in de structurele aanpak stikstof. Dat is opmerkelijk te noemen, aangezien de structurele aanpak eerder bekend is gemaakt (namelijk op 24 april 2020) dan het advies (8 juni 2020). Overigens komt de strekking van de structurele aanpak stikstof en het advies ‘Niet alles kan overal’ wel overeen, namelijk inzetten op natuur(herstel)maatregelen en een forse reductie van de stikstofemissie/-depositie.

Daarnaast heeft het kabinet een aantal kernadviezen van het Adviescollege Remkes overgenomen, namelijk het wettelijk vastleggen van de stikstofdoelstelling (stikstofreductiewaarde) in een resultaatsverplichting en het verkennen van de mogelijkheden voor een drempelwaarde voor de bouw (hetgeen in het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering heeft geresulteerd in een vrijstelling van de natuurvergunningplicht voor activiteiten in de aanleg-/bouwfase in de bouwsector).

In de Kamerbrief is verder onder andere het volgende te lezen:

  • Het kabinet is nog steeds voornemens om een natuurbank in te stellen met daarin een voorraad ‘compensatienatuur’. Om die natuur ook daadwerkelijk voor het beoogde doel te kunnen gebruiken, wordt een wetsvoorstel voorbereid. De minister streeft ernaar het wetsvoorstel in het najaar van 2020 in consultatie te brengen.
  • Het kabinet maakt ondanks het advies van het Adviescollege Remkes geen onderscheid tussen NOx- en NH3 emissies. Een van de redenen hiervoor is dat een dergelijk onderscheid op de korte termijn de vergunningverlening onnodig ingewikkeld zou maken.
  • Het kabinet is nog steeds voornemens om een beëindigingsregeling in te voeren die gericht is op het opkopen van veehouderijen met een hoge stikstofdepositie op Natura 2000-gebied (de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties). Het is de bedoeling dat deelname aan de beëindigingsregeling vrijwillig is. Op dit moment worden de contouren en hoofdlijnen van de regeling ontworpen.
  • Er komt geen apart ‘stikstofprogramma’ voor duurzame energieprojecten, zoals de minister eerder had aangekondigd. Hiervoor blijkt geen juridische basis te zijn.

Reactie op advies ‘Meer meten, robuuster rekenen’

Op 15 juni 2020 heeft het Adviescollege Hordijk (het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof) het advies ‘Meer meten, robuuster rekenen’ uitgebracht. In dit advies heeft het Adviescollege Hordijk onder andere geconcludeerd dat het rekenmodel AERIUS Calculator niet doelgeschikt is, omdat er sprake is van:

  • een onbalans tussen het detail dat het stikstofbeleid vraagt en de mate van wetenschappelijke onzekerheid in het berekenen van stikstofdepositie op een klein oppervlak en
  • een ongelijke behandeling van verschillende sectoren door het gebruik van verschillende modellen bij vergunningverlening. Bovendien geldt er voor wegen een afkapgrens van 5 km, terwijl die voor bijvoorbeeld stallen niet bestaat.

In een Kamerbrief van 13 oktober 2020 heeft de minister een reactie gegeven op dit advies. De conclusie hiervan is dat de overheid AERIUS Calculator zal blijven gebruiken en voorschrijven, omdat dit model op dit moment volgens het kabinet het best beschikbare model is. Wel zal nog naar de aanbevelingen van het Adviescollege Hordijk worden gekeken. Ook zal het meetnet worden uitgebreid. Maar net zoals AERIUS Calculator (ondanks de kritiek daarop) blijft, blijft ook het (op de ‘achtergrond’ gebruikte) aparte rekenmodel voor wegen met een afkapgrens van 5 km (ondanks de kritiek daarop). Volgens het kabinet bestaan daarvoor goede argumenten. Het rekenmodel dat op de achtergrond voor wegen wordt gebruikt, is namelijk specifiek voor wegverkeer ontwikkeld en wordt al lange tijd gebruikt.

Dit heeft de minister ook aangegeven in de beantwoording van verschillende Kamervragen over NEMA en AERIUS Calculator. In de betreffende Kamerbrief van 13 oktober 2020 daarover, is verder onder andere het volgende te lezen:

  • Er komt een structurele voermaatregel. Er is alleen nog niet voorzien hoe die wordt vormgegeven. Ook is nog niet duidelijk of deze op hexagoonniveau doorgerekend zal moeten worden.
  • Tot 13 oktober 2020 waren er nog geen natuurvergunningen verleend op basis van de stikstofruimte die is gecreëerd door de snelheidsverlaging op snelwegen. Wel worden daarvoor in de komende weken de eerste ontwerpbesluiten voor woningen verwacht.

Subsidieregeling sanering varkenshouderij

Volgens de Regeling spoedaanpak stikstof bouw en infrastructuur was het de bedoeling om het stikstofregistratiesysteem voor de woningbouw en infrastructuur onder andere te vullen met een voermaatregel die nog in 2020 zou gelden. De minister heeft uiteindelijk van deze voermaatregel afgezien. Maar om het stikstofregistratiesysteem toch genoeg te vullen, zou een deel van de stikstofreductie die wordt bereikt met de Subsidieregeling sanering varkenshouderij, worden ingezet voor dat systeem. Daar bestonden meteen de nodige vraagtekens bij, onder andere omdat de definitieve deelname aan de subsidieregeling nog niet bekend was.

In een Kamerbrief van 13 oktober 2020 heeft de minister verschillende Kamervragen hierover beantwoord. Daarin heeft de minister onder andere aangegeven dat er (inderdaad) nog geen definitieve cijfers over deelname aan de regeling zijn. Pas op basis van daadwerkelijk gesaneerde varkenshouderijen is een doorrekening van de stikstofreductie te maken, die – aldus de minister – de basis biedt voor vergunningverlening voor woningbouw en infrastructuur.

Extern salderen

Op 13 oktober 2020 heeft de minister ook nog twee Kamerbrieven gestuurd met daarin een antwoord op verschillende Kamervragen over extern salderen (zie hier en hier). In een Kamerbrief van 7 februari 2020 heeft de minister aangegeven dat zij en de provincies maatregelen willen treffen om te voorkomen dat er bij het openstellen van extern salderen een ongerichte en ongecontroleerde opkoop van veehouderijen plaatsvindt. Om die reden hebben provincies lange tijd extern salderen met veehouderijen niet mogelijk gemaakt. Sinds kort staan sommige provincies dat alsnog toe, maar veel provincies nog steeds niet.

In de Kamerbrieven van 13 oktober 2020 heeft de minister aangegeven dat zij met de provincies beheersmaatregelen heeft getroffen om grip te houden op extern salderen met veehouderijen. Wat die maatregelen zijn, is onduidelijk. Mogelijk doelt de minister hiermee op de maandelijkse monitoring die zal plaatsvinden. Die monitoring is mogelijk doordat de provincies die extern salderen met veehouderijen hebben opengesteld, daaraan de voorwaarde hebben verbonden dat hiervan vooraf een melding bij de provincie moet worden gedaan. Extern salderen wordt ook maar voor één jaar opengesteld. Als zich eventuele ongewenste effecten zullen voordoen, zal de minister samen met de provincies ingrijpen, zo is in de Kamerbrieven van 13 oktober 2020 te lezen.

Verder is in de Kamerbrieven onder andere te lezen dat de provincies werken aan een regionaal stikstofregistratiesysteem en bevestigt de minister nogmaals dat PAS-meldingen legaal zullen worden gehouden.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering

Op 13 oktober 2020 stuurde de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering naar de Tweede Kamer. Dit wetsvoorstel voorziet in een wijziging van de Wet natuurbescherming en Omgevingswet om de structurele aanpak stikstof te borgen.

Structurele aanpak stikstof

Het kabinet heeft de structurele aanpak stikstof op 24 april 2020 bekend gemaakt. De structurele aanpak bestaat, kort gezegd, uit de volgende onderdelen:

  • natuurherstelmaatregelen;
  • bronmaatregelen;
  • een waarde voor stikstofdepositie in 2030;
  • een systematiek van periodieke monitoring en bijsturing.

Daarnaast wordt een ontwikkelreserve ingesteld om PAS-meldingen te legaliseren en projecten van nationaal belang door te kunnen laten gaan.

Om de structurele aanpak stikstof te borgen, is de Wet stikstofreductie en natuurverbetering voorgesteld.

Wet stikstofreductie en natuurverbetering

Voor het wetsvoorstel (waarvan de Memorie van Toelichting hier te lezen is) heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister) eerder een concept ter inzage gelegd. Het huidige wetsvoorstel wijkt op een aantal punten af van het eerdere concept.

 

Resultaatsverplichting

In de Wet natuurbescherming en Omgevingswet zal een ‘stikstofreductiewaarde’ worden vastgelegd. Deze houdt in dat in 2030 de stikstofdepositie op ten minste 50% van het areaal van de voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden tot onder de kritische depositiewaarde moet worden gebracht.

Deze stikstofreductiewaarde (in de Omgevingswet een omgevingswaarde genoemd) is een resultaatsverplichting. Dat betekent dat de waarde moet worden bereikt. Op dit punt wijkt het wetsvoorstel af van het concept. In het concept voor het wetsvoorstel was de stikstofreductiewaarde namelijk ‘slechts’ een inspanningsverplichting.

 

Programma stikstofreductie en natuurverbetering

De minister moet een programma stikstofreductie en natuurverbetering vaststellen:

  • voor het verminderen van stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden om te voldoen aan de stikstofreductiewaarde, en
  • voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen voor deze habitats.

Met het oog hierop moet het programma stikstofreductie en natuurverbetering ook tussentijdse doelstellingen bevatten. Die tussentijdse doelstellingen zijn – anders dan de stikstofreductiewaarde – inspanningsverplichtingen.

Over de inhoud van het programma stikstofreductie en natuurverbetering worden bij algemene maatregel van bestuur (dat is het Besluit natuurbescherming zo lang de Wet natuurbescherming geldt en het Besluit kwaliteit leefomgeving zodra de Omgevingswet geldt) nadere regels gesteld.

Dat geldt ook voor de monitoring en bijsturing. Er moet namelijk worden gemonitord of wordt voldaan aan de stikstofreductiewaarde. Ook moeten (1) de voortgang en de gevolgen van de maatregelen, die zijn opgenomen in het programma stikstofreductie en natuurverbetering, en (2) de ontwikkeling van de staat van instandhouding van de voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden worden gemonitord.

Als uit de monitoring blijkt dat met het programma stikstofreductie en natuurverbetering niet aan de stikstofreductiewaarde kan worden voldaan, moet de minister het programma wijzigen. Daarnaast moet het programma sowieso minimaal iedere zes jaar worden geactualiseerd.

 

Vrijstelling voor de bouwsector

Het wetsvoorstel voorziet (anders dan het concept voor het wetsvoorstel) in een vrijstelling van de natuurvergunningplicht voor activiteiten in de bouwsector. Die vrijstelling zal echter alleen gelden voor de aanleg-/bouwfase in de bouwsector en dus niet voor de gebruiksfase. Dit betekent dat de vrijstelling alleen zal gelden voor tijdelijke stikstofdepositie en niet voor permanente stikstofdepositie. Dit zal nog verder worden uitgewerkt in een algemene maatregel van bestuur.

Franca Damen, advocaat Damen Legal