Extern salderen, hoe zit het nu?

Sinds 29 mei 2019 is het wettelijk gezien weer mogelijk om extern te salderen om een natuurvergunning te verkrijgen. Lange tijd hebben provincies daar echter geen medewerking aan verleend en ook nu nog wordt extern salderen in veel gevallen geblokkeerd. Hoe zit het nu met extern salderen?

PAS-uitspraak

Toen het Programma Aanpak Stikstof (PAS) gold, was het wettelijk verboden om extern te salderen. Na het onderuit gaan van het PAS in de PAS-uitspraak van 29 mei 2019 was extern salderen wettelijk gezien weer mogelijk.

Provincies verleenden echter nog geen medewerking aan het verlenen van natuurvergunningen met toepassing extern salderen, dit in afwachting van (landelijk) beleid hierover.

Provinciale beleidsregels

Op 8 oktober 2019 hebben de provincies vervolgens beleidsregels voor intern en extern salderen vastgesteld. Op grond hiervan was extern salderen onder voorwaarden weer mogelijk, behalve met een bedrijf dat op 4 oktober 2019 beschikte over dier- of fosfaatrechten. Nadat verschillende provincies kort na 8 oktober 2019 de beleidsregels hebben ingetrokken of opgeschort, hebben alle provincies op 10 december 2019 nieuwe beleidsregels voor intern en extern salderen vastgesteld. Op grond hiervan is extern salderen echter nog steeds niet mogelijk met een bedrijf dat op 4 oktober 2019 beschikte over dier- of fosfaatrechten.

De gedachte hierachter was dat het de bedoeling was om bij de verkoop van ammoniakrechten ten behoeve van extern salderen de bijbehorende dier- of fosfaatrechten in te trekken. Ondanks dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in een Kamerbrief van 7 februari 2020 heeft aangegeven hiervan af te zien bij verkoop door private partijen, is extern salderen tot op heden niet mogelijk met bedrijven die op 4 oktober 2019 beschikten over dier- of fosfaatrechten.

Wanneer en onder welke voorwaarden weer extern salderen?

De minister wil voor de zomer aangeven wanneer en onder welke voorwaarden extern salderen met veehouderijen weer mogelijk wordt. Daarvoor heeft de minister – onder andere in reactie op verschillende Kamervragen – wel al enkele hoofdlijnen kenbaar gemaakt.

  1. Een ongerichte en ongecontroleerde opkoop van veehouderijen moet worden voorkomen (zie daarvoor ook de Kamerbrief van 7 februari 2020).
  2. Een initiatiefnemer moet zich vooraf melden bij de provincie over een voorgenomen aankoop van ammoniakrechten van een veehouderij. Zo kunnen provincies een aankoop afwegen in het licht van de gebiedsgerichte aanpak.
  3. De gebiedsplannen gaan op termijn mogelijk het afwegingskader vormen op basis waarvan de provincies in het kader van de gebiedsgerichte aanpak een aanvraag voor een natuurvergunning met extern salderen kunnen toewijzen of afwijzen.
  4. Sloop of herbestemming wordt mogelijk een voorwaarde voor extern salderen, om op die manier leegstand te voorkomen.
  5. Extern salderen met veehouderijen wordt gedurende één jaar mogelijk. Daarna wordt op basis van een “grondige evaluatie” van het gebruik en de effecten besloten of de regeling wordt verlengd.

Daarnaast valt nog een aantal punten in relatie tot extern salderen op.

  1. De regeling moet ontwikkelingsruimte voor urgente maatschappelijke opgaven borgen.
  2. De minister bekijkt de mogelijkheden om vrijvallende ruimte bij extern salderen in te zetten voor het legaal houden van PAS-meldingen en voor bijvoorbeeld een depositiebank voor alle sectoren.

Extern salderen met veehouderijen zal naar verwachting dus niet meer geheel vrij zijn, zoals het geval was vóór inwerkingtreding van het PAS. Een veehouder lijkt zijn ammoniakrechten namelijk niet meer vrij te kunnen verkopen aan een andere partij. De andere partij (de beoogde koper) moet zich immers eerst melden bij de provincie, zodat de provincie kan beoordelen of de door de beoogde koper gewenste ontwikkeling wel past binnen de kaders van de provincie. Op die manier lijken provincies een grote stempel te kunnen drukken op extern salderen.

Ik begrijp goed de wens van de minister en de provincies om het ongericht en ongecontroleerd opkopen van veehouderijen te voorkomen. Maar voorkomen moet worden dat provincies feitelijk een ‘veto’ kunnen uitspreken over beoogde ontwikkelingen en op die manier bijvoorbeeld extern salderen tussen veehouderijen onderling kunnen tegengaan. Ik ben dan ook erg benieuwd onder welke voorwaarden extern salderen met veehouderijen exact mogelijk zal worden.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Subsidiemodules brongerichte verduurzaming

De Subsidiemodules brongerichte verduurzaming stal- en managementmaatregelen staan vanaf 25 mei 2020 open voor deelname. Veehouders die willen investeren in nieuwe technieken die helpen om de uitstoot van vervuilende stoffen te verminderen, kunnen gebruik maken van deze subsidiemodules. De technieken moeten zorgen voor minder broeikasgassen, ammoniak, geur en fijnstof/endotoxinen. Dit is beter voor mens, dier en milieu.

Subsidiemodules

De Subsidiemodules brongerichte verduurzaming stal- en managementmaatregelen (Sbv) zijn om 19 mei 2020 bekend gemaakt in de Staatscourant (2020, 27006). Er zijn twee subsidiemodules: een innovatiemodule en een investeringsmodule.

De innovatiemodule is bedoeld voor het ontwikkelen, testen en vervolgens gaan gebruiken van een nieuwe techniek of managementmaatregel. De module staat voor de eerste keer van 25 mei 2020 tot en met 15 juli 2020 17.00 uur open voor deelname.

De investeringsmodule is bedoeld voor het in gebruik nemen van de nieuwe techniek(en) bij veehouderijen. Deze zijn dan doorgemeten en staan op een lijst van bewezen technieken. De module opent naar verwachting begin juli 2020, en dan eerst voor de pluimveehouderij.

Beide modules worden tot en met 2024 twee keer per jaar opengesteld.

Innovatiemodule

De innovatie moet zorgen voor minder broeikasgassen (methaan), ammoniak, geur en fijnstof/endotoxine. Het gaat om een vermindering van deze emissies aan de bron. Enkele andere relevante informatie over de innovatiemodule staat in onderstaand overzicht.

De innovatie moet ten minste de volgende emissiereductiepercentages halen.

Verder gelden onder andere de volgende voorwaarden voor de innovatie.

  1. Het gaat om een innovatie in technieken, installaties, apparatuur, machines en uitrusting of om een innovatie in managementmaatregelen. Een combinatie hiervan is niet mogelijk.
  2. De innovatie voldoet aan de maximale emissiewaarde uit het Besluit emissiearme huisvesting.
  3. Het niveau van dierenwelzijn en brandveiligheid op een veehouderij vermindert niet.
  4. De innovatie voldoet aan de van toepassing zijnde minimale emissiereductiepercentages (zie hiervoor).
  5. Als het gaat om een innovatie voor vleeskalveren, dan moet het vee minimaal 40% vast voer krijgen.
  6. Er moeten minimaal 29 punten (melkveehouderij) respectievelijk 14 punten (overige diersoorten) worden gehaald bij de beoordelingscriteria. De minister kent een hoger aantal punten toe naarmate:
    1. de innovatie waarschijnlijk meer reduceert dan de minimale emissiereductiepercentages;
    2. de innovatie meer gericht is op vernieuwingen die economisch meer perspectief bieden voor toepassing op een veehouderij;
    3. de innovatie meer bijdraagt aan dierenwelzijn en brandveiligheid op een veehouderij;
    4. de innovatie vernieuwender is ten opzichte van de internationale stand van onderzoek of techniek.

Binnen 13 weken nadat een subsidie is aangevraagd, moet de minister hierop een beslissing nemen.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Versoepeling Brabantse natuureisen

De strenge Brabantse natuureisen worden naar verwachting versoepeld. Dat volgt uit het Bestuursakkoord 2020-2030 van het nieuwe College van Gedeputeerde Staten in Noord-Brabant dat op 15 mei 2020 is geïnstalleerd.

Brabantse natuureisen

In de provincie Noord-Brabant gelden strengere natuureisen dan in andere provincies. Op grond van de Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant (voorheen: Verordening natuurbescherming) moeten Brabantse boeren hun bestaande stallen namelijk vervroegd aanpassen. Stallen mogen niet ouder zijn dan 20 jaar (in de rundveehouderij) respectievelijk 15 jaar (in de overige diersectoren). De stallen moeten allemaal voldoen aan de door Brabant vastgestelde ammoniakemissiereductie-eisen. Die zijn veel strenger dan de landelijke ammoniakemissiereductie-eisen in het Besluit emissiearme huisvesting. Ook mogen Brabantse boeren daarbij niet intern salderen. In plaats van dat op bedrijfsniveau aan de ammoniakemissiereductie-eisen moet worden voldaan (zoals in het Besluit emissiearme huisvesting), moet in Brabant op stalniveau aan die reductie-eisen worden voldaan.

Om ervoor te zorgen dat Brabantse boeren op tijd hun bestaande stallen hebben aangepast, moeten zij vóór 1 januari 2020 een ontvankelijke en vergunbare aanvraag voor een omgevingsvergunning milieu of een melding ingevolge het Activiteitenbesluit indienen. Vervolgens moeten de stallen uiterlijk 1 oktober 2022 daadwerkelijk zijn aangepast.

Nieuw bestuursakkoord

Maar in die eisen lijkt verandering te komen. Het nieuwe College van Gedeputeerde Staten heeft in het bestuursakkoord namelijk een versoepeling van de Brabantse natuureisen aangekondigd. Deze zijn samengevat als volgt.

  1. De ammoniakemissiereductie-eisen blijven staan, maar deze gaan op bedrijfsniveau gelden in plaats van op stalniveau. Dit betekent dat intern salderen weer mogelijk wordt.
  2. Bestaande stallen hoeven niet uiterlijk 1 oktober 2022 te zijn aangepast, maar uiterlijk 1 januari 2024.
  3. Boeren hoeven hiervoor niet vóór een bepaalde datum een ontvankelijke en vergunbare aanvraag voor een omgevingsvergunning milieu of een melding ingevolge het Activiteitenbesluit in te dienen. Boeren moeten er zelf voor zorgen dat zij op tijd een vergunningaanvraag of melding indienen.

De versoepeling van de natuureisen geldt nog niet. Daarvoor moet eerst de Interim Omgevingsverordening worden aangepast.

Gelet op de nu nog geldende deadline van 1 januari 2021 voor het indienen van een vergunningaanvraag of melding, zou het goed zijn als de Interim Omgevingsverordening snel wordt aangepast. Tegelijkertijd wordt er nog een uitspraak van rechtbank Den Haag verwacht over de (on)rechtmatigheid van de Brabantse natuureisen.

In het bestuursakkoord zijn ook nog enkele andere punten in het stikstofdossier opgenomen, zoals de volgende.

  1. Er komt een Brabantse Ontwikkelaanpak Stikstof.
  2. Er worden met alle sectoren afspraken gemaakt over een vermindering van stikstofemissie en -depositie.
  3. Er wordt verkend of het mogelijk is om Brabantse Natura 2000-gebieden aan te passen.
  4. Er wordt onderzocht welke mogelijkheden er zijn om voer- en managementmaatregelen mee te nemen in de emissieberekeningen.

Het nieuw College van Gedeputeerde Staten zet het stikstofbeleid dus door, maar zorgt met een versoepeling wel voor een meer realistische aanpak.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Geur niet toetsen aan toekomstige normen

De geur bij een veehouderij moet je niet toetsen aan toekomstige normen. Dat oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 15 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1069. Met deze uitspraak zet de Raad van State een streep door een eerdere uitspraak hierover van rechtbank Oost-Brabant.

Verhoogde geuremissiefactoren

De uitspraak gaat over de verhoogde geuremissiefactoren voor gecombineerde luchtwassers die op 20 juli 2018 in werking zijn getreden. Daartoe is destijds de Regeling geurhinder en veehouderij (Rgv) gewijzigd. Omdat in de wijziging van de Rgv geen overgangsrecht is opgenomen, moesten beslissingen op vergunningaanvragen die op of na 20 juli 2018 werden genomen, aan de nieuwe geuremissiefactoren worden getoetst. In beslissingen van vóór 20 juli 2018 hoefde dat niet.

Maar daar dachten rechtbank Gelderland en rechtbank Oost-Brabant anders over. Beide rechtbanken oordeelden namelijk dat het bevoegd gezag in de beslissing op een aanvraag voor een omgevingsvergunning milieu moest toetsen aan de nieuwe geuremissiefactoren, terwijl die op het moment van het nemen van de beslissing nog niet in werking waren getreden. Dus ondanks dat de beslissing vóór 20 juli 2018 werd genomen, moest het bevoegd gezag volgens beide rechtbanken rekening houden met de toekomstige geuremissiefactoren.

Uitspraak Raad van State

De Raad van State heeft daar echter een streep door gezet. In de uitspraak van 15 april 2020 heeft de Raad van State namelijk geoordeeld dat het bevoegd gezag in de beslissingen van vóór 20 juli 2018 niet mocht toetsen aan de nieuwe geuremissiefactoren. De reden daarvoor is feitelijk simpelweg dat de nieuwe geuremissiefactoren op dat moment nog niet in werking waren getreden en in de beslissing moet worden getoetst aan de geuremissiefactoren die op dat moment gelden.

Hiervoor is van belang dat de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) het exclusieve toetsingskader vormt voor de beoordeling van geurhinder vanwege de dierenverblijven binnen een veehouderij. De Wgv bepaalt onder andere dat de geurbelasting (bij bepaalde diersoorten) moet worden berekend aan de hand van de geuremissiefactoren zoals die in bijlage 1 bij de Rgv zijn opgenomen. Het gaat dan om de geuremissiefactoren zoals die gelden op het moment van het nemen van een beslissing op de vergunningaanvraag. De Wgv geeft geen ruimte om andere geuremissiefactoren toe te passen. De Raad van State heeft dit ook al geoordeeld in een uitspraak van 13 december 2017.

Omdat de verhoogde geuremissiefactoren pas op 20 juli 2018 in werking zijn getreden, moest het bevoegd gezag vóór die datum dus toetsen aan de oude geuremissiefactoren. De rechtbank heeft dat ten onrechte miskend.

Ook heeft de rechtbank ten onrechte verwezen naar de uitspraak van de Raad van State van 28 november 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3885). Die uitspraak gaat namelijk, zoals ik ook in mijn eerdere legal updates heb toegelicht, over een niet vergelijkbare situatie.

De Raad van State heeft met deze uitspraak dus (nogmaals) duidelijk gemaakt dat in een beslissing op een aanvraag voor een omgevingsvergunning milieu voor een veehouderij moet worden getoetst aan de geuremissiefactoren die op dat moment gelden. Dat er op korte termijn mogelijk nieuwe geuremissiefactoren in werking treden, doet daar niets aan af.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

 

Experimenteerruimte voor overbelaste situaties veehouderij

In een aantal provincies komt er experimenteerruimte voor overbelaste situaties in de veehouderij. Het bevoegd gezag kan dan bijvoorbeeld maatregelen aan veehouderijen opleggen om de overbelasting naar de omgeving toe te beperken. Dit blijkt uit de voorgestelde 21e tranche van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet.

Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet

In het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (BuChw) kunnen projecten worden opgenomen waarin – bij wijze van experiment – mag worden afgeweken van bestaande wet- en regelgeving. Over een voorbeeld kun je hier meer lezen.

Aan het BuChw worden regelmatig nieuwe projecten toegevoegd. Vorige maand is er een weer een voorstel gedaan om een aantal projecten aan het BuChw toe te voegen. Dit wordt ook wel de 21e tranche van het BuChw genoemd. Een van de voorgestelde projecten ziet op experimenteerruimte voor innovatie in de landbouw. Een ander voorgesteld project ziet juist op mogelijkheden voor het bevoegd gezag om in te grijpen in overbelaste situaties in de veehouderij. Deze mogelijkheden zullen – na inwerkingtreding van de 21e tranche – alleen gelden in de provincies Gelderland, Limburg en Noord-Brabant.

Maatregelen opleggen

Een van de mogelijkheden die het bevoegd gezag krijgt, is het voorschrijven van maatregelen die de emissie van geur, ammoniak of fijnstof verminderen. Het bevoegd gezag kan die maatregelen voorschrijven als de nadelige gevolgen van deze emissies verder kunnen of moeten worden beperkt vanwege:

  1. de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu;
  2. de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu;
  3. de cumulatieve gevolgen van de emissie van geur, ammoniak of fijnstof door veehouderijen;
  4. door het bevoegd gezag vastgesteld beleid voor verbetering van de luchtkwaliteit; of
  5. onaanvaardbare geurhinder (waarover hierna meer).

Daarbij mag het bevoegd gezag ook de mogelijkheid van intern salderen in het Besluit emissiearme huisvesting beperken.

Vergunningvoorschriften wijzigen

Ook krijgt het bevoegd gezag de mogelijkheid om vergunningvoorschriften te wijzigen. Dat mag het bevoegd gezag doen vanwege dezelfde redenen als hiervoor genoemd onder punt 3-5. Ook hierbij mag het bevoegd gezag afwijken van het Besluit emissiearme huisvesting en de daarin opgenomen mogelijkheid van intern salderen.

Vergunning intrekken

Verder krijgt het bevoegd gezag de mogelijkheid om een omgevingsvergunning van een veehouderij geheel of gedeeltelijk in te trekken als sprake is van onaanvaardbare geurhinder.

Onaanvaardbare geurhinder

Om te bepalen of sprake is van onaanvaardbare geurhinder moet in ieder geval rekening worden gehouden met de volgende aspecten:

  • lokaal geurbeleid;
  • de individuele en cumulatieve geurbelasting ter plaatse van geurgevoelige objecten;
  • de aard, omvang en waardering van de geur die vrijkomt;
  • de historie van de betreffende inrichting en het klachtenpatroon met betrekking tot geurhinder;
  • de bestaande en verwachte geurhinder van de betreffende inrichting; en
  • de kosten en baten van technische voorzieningen en gedragsregels in de inrichting.

Dit sluit bijna helemaal aan bij de bepaling over onaanvaardbare geurhinder in artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit. Interessant in dat kader is een uitspraak die de Raad van State hierover eerder deed in relatie tot een verleende vergunning.

Afwijkende geurregels

Tot slot voorziet de voorgestelde regeling in de mogelijkheid om af te wijken van de geurregels (in de Wet geurhinder en veehouderij respectievelijk het Activiteitenbesluit). Het bevoegd gezag kan namelijk een omgevingsvergunning milieu voor een veehouderij weigeren als niet kan worden voldaan aan voorschriften die vanwege de technische kenmerken en de geografische ligging van de veehouderij of vanwege de plaatselijke milieuomstandigheden moeten worden gesteld.

Ook kan het bevoegd gezag afwijken van de zogeheten ‘50%-regeling’ voor geur. Op grond van deze regeling kunnen veehouderijen die niet aan de geurnorm voldoen, toch uitbreiden. Zij kunnen dat doen door geurbelastingreducerende maatregelen te nemen. De helft van de geurreductie mag dan worden gebruikt voor de uitbreiding.

Op grond van de voorgestelde regeling mag het bevoegd gezag bepalen dat niet de volledige 50% gebruikt mag worden voor de uitbreiding. De ontwikkelruimte kan dus worden beperkt binnen de bandbreedte van 0-50%. Dat geldt zowel voor vergunningplichtige als niet vergunningplichtige veehouderijen.

De manier waarop het bevoegd gezag invulling geeft aan deze bevoegdheid, moet worden vastgelegd in beleidsregels of in een gemeentelijke geurverordening. Dit is naar mijn mening opmerkelijk te noemen. Voor het vaststellen van die beleidsregels zou namelijk het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag zijn, terwijl voor het vaststellen van een geurverordening de gemeenteraad bevoegd gezag is.

Slot

De hiervoor genoemde mogelijkheden gaan pas gelden als het voorstel hiervoor (al dan niet gewijzigd) wordt vastgesteld en in werking treedt.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

1 2 3 8