Uitspraak Raad van State over VGO-2 geitenhouderij

Op 16 juni 2017 is het rapport ‘Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (aanvullende studies)’ (VGO-2) bekend gemaakt. In het rapport wordt opgemerkt dat mensen ook rondom geitenhouderijen een grotere kans hebben op longontsteking. Naar het oordeel van de Raad van State is het VGO-2 rapport echter geen reden om geen medewerking te verlenen aan een besluit voor een geitenhouderij (in Noord-Holland). Dit blijkt uit een uitspraak van de Raad van State van 21 november 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3781).

Wat was er aan de hand?

De gemeente Wormerland (Noord-Holland) heeft een bestemmingsplan (wijzigingsplan) vastgesteld voor een locatie waar momenteel een melkrundveebedrijf wordt geëxploiteerd. De eigenaar wil het bedrijf echter omzetten in een melkgeitenbedrijf. Daarvoor wil de eigenaar een nieuwe stal bouwen. Omdat die stal niet binnen het bouwvlak past, heeft de gemeente het bestemmingsplan gewijzigd.

Omwonenden hebben tegen het bestemmingsplan beroep ingediend, onder andere omdat zij volksgezondheidsrisico’s vrezen.

Juridisch kader

Het is vaste rechtspraak dat volksgezondheid een aspect is dat meegewogen moet worden bij het vaststellen van een bestemmingsplan. Meer informatie daarover is hier te lezen. De bestrijding van besmettelijke dierziekten vindt echter primair regeling in andere wetgeving.

De Raad van State heeft eerder in uitspraken geoordeeld dat het VGO-1 rapport (juli 2016) geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten bevat op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat een veehouderij onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid veroorzaakt. Het VGO-1 rapport vormt daarom geen aanleiding om geen medewerking te verlenen aan de ontwikkeling van een veehouderij.

Op 16 juni 2017 is het VGO-2 rapport bekend gemaakt. In dit rapport is opgemerkt dat mensen ook rondom geitenhouderijen een grotere kans hebben op longontsteking. Deze conclusies zijn bevestigd in een deelonderzoek van VGO-3.

Oordeel van de rechter
Q-koorts

De Raad van State is in de uitspraak eerst ingegaan op Q-koorts. Zoals de Raad van State eerder heeft overwogen, is de mogelijke besmetting van dierziekten (zoals Q-koorts), een ruimtelijk relevant mee te wegen belang. De bestrijding van besmettelijke dierziekten is echter primair geregeld in andere wetgeving, zoals de Regeling tijdelijke maatregelen dierziekten en de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (zoals de tankmelkmonitoring en een meldingsplicht voor dierziekten).

Sinds de invoering van een landelijke vaccinatieplicht en andere regels in de Regeling tijdelijke maatregelen dierziekten heeft geen uitbraak van Q-koorts meer plaatsgevonden. Voor controles op de naleving en handhaving van die bepalingen is de NVWA bevoegd.

De gemeente mocht er daarom bij het vaststellen van het bestemmingsplan van uitgaan dat die bepalingen in de praktijk worden nageleefd. Het belang van het tegengaan van Q-koorts stond dan ook niet in de weg aan het toestaan van de geitenhouderij. Overigens hoefde de gemeente in aanvulling op de bepalingen in de Regeling tijdelijke maatregelen dierziekten in het bestemmingsplan niet vast te leggen hoe de mest moet worden opgeslagen.

Bouwstop

Dat er in verschillende provincies inmiddels een bouwstop voor geitenhouderijen is vastgesteld of wordt overwogen, betekent niet dat de gemeente het bestemmingsplan voor de geitenhouderij niet mocht vaststellen. Provincies en gemeenten hebben namelijk ieder een eigen verantwoordelijkheid en bevoegdheid. Bovendien komen de relevante omstandigheden in de verschillende provincies en gemeenten niet in elk opzicht overeen.

Zo kent de provincie Noord-Holland een aanzienlijk minder grote dichtheid aan veehouderijen dan (delen van) sommige andere provincies. Het aantal intensieve veehouderijen zou consequenties kunnen hebben voor de omvang en ernst van gezondheidsrisico’s.

VGO-2 rapport

Over het VGO-2 rapport heeft de Raad van State onder andere vermeld dat rondom geitenhouderijen (en pluimveehouderijen) mensen een verhoogde kans hebben op longontsteking, maar dat de oorzaak hiervan nog onduidelijk is. In het VGO-2 rapport wordt aanbevolen om nader onderzoek te doen. Andere aanbevelingen worden in afwachting daarvan niet gegeven.

In de omgeving van het agrarisch bedrijf bevinden zich verschillende woningen, maar de omgeving heeft het karakter van buitengebied. De gemeente kent geen intensieve veehouderijen. De afstand tot de enige andere geitenhouderij in de omgeving bedraagt ongeveer 2,5 km. Er is dus geen concentratie van bedrijven die van belang zou kunnen zijn met het oog op de verspreiding van dierziekten.

De Raad van State heeft gelet hierop geoordeeld dat ook het belang van het tegengaan van andere aandoeningen dan Q-koorts niet in de weg stond aan het toestaan van de geitenhouderij.

mw. mr. Franca Damen

Deelonderzoek VGO-3: pluimvee en geiten

Op 22 oktober 2018 is een deelonderzoek van het onderzoeksprogramma Veehouderij en Gezondheid Omwonenden III (VGO-3) bekend gemaakt. Dit deelonderzoek is gericht op longontsteking in de nabijheid van geiten- en pluimveehouderijen.

Deelonderzoek

In het deelonderzoek ‘Longontsteking in de nabijheid van geiten- en pluimveehouderijen; actualisering van gegevens uit huisartsenpraktijken 2014-2016’ zijn analyses uit het eerdere VGO-project herhaald voor een recentere periode. Het doel van deze actualisatie is om na te gaan of de associatie tussen het wonen in de nabijheid van geiten- en pluimveehouderijen en het voorkomen van longontsteking nog steeds kan worden aangetoond voor de jaren 2014-2016.

De resultaten van het deelonderzoek wijzen, net als VGO-2, op een associatie tussen het wonen in de nabijheid van een geitenhouderij en een verhoogd risico op longontsteking. De associatie tussen een verhoogd risico op longontsteking en het wonen in de buurt van een pluimveehouderij blijkt niet meer statistisch significant te zijn.

Kamerbrief

De Minister van Medische Zorg en de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit hebben op 22 oktober 2018 een Kamerbrief over het deelonderzoek van VGO-3 naar de Tweede Kamer gestuurd.

In deze brief geven de Ministers aan dat het deelonderzoek van VGO-3 het belang van inzicht in de oorzaak van de verhoogde ziektedruk rond geitenhouderijen benadrukt. Naar deze oorzaak wordt onderzoek uitgevoerd om uiteindelijk risicoreducerende maatregelen te kunnen nemen. Naar verwachting wordt het VGO-3 onderzoek in 2021 afgerond.

Ondanks dat in het deelonderzoek van VGO-3 de associatie tussen een verhoogd risico op longontsteking en het wonen in de buurt van een pluimveehouderij niet meer is aangetoond, houden de Ministers vast aan het generiek verminderen van de emissies van onder andere fijnstof. Hierover is de afgelopen jaren met de pluimveesector gesproken.

Onderzoek causaliteit

Dat in het deelonderzoek van VGO-3 opnieuw een associatie tussen het wonen in de nabijheid van een geitenhouderij en een verhoogd risico op longontsteking is aangetoond, maakt de associatie consistent. Dit vraag om nader onderzoek dat dieper ingaat op de mogelijke causaliteit. Meer zicht op causaliteit is van belang voor de volksgezondheid in het gebied. Op dit moment is er dus geen causaliteit aangetoond.

Rechtspraak

Tot op heden vormt het VGO-onderzoek op grond van de rechtspraak geen reden om een besluit voor een veehouderij te weigeren of om aan een dergelijk besluit voorschriften te verbinden. In mijn artikel ‘Uitspraak RvS over VGO-rapport’ kunt u daarover meer lezen.

mw. mr. Franca Damen

Gevolgen van ontbreken MER-beoordeling bij gefaseerde vergunningaanvraag

Wat zijn de gevolgen voor een gefaseerde aanvraag om een omgevingsvergunning als de vereiste milieueffectrapport-beoordeling ontbreekt? Moet de vergunningaanvraag dan voor beide fases buiten behandeling worden gelaten? Op 3 oktober 2018 heeft de Raad van State hier een duidelijke uitspraak over gedaan (ECLI:NL:RVS:2018:3212).

Wat was er aan de hand?

Een veehouder heeft voor het uitbreiden van zijn bedrijf een omgevingsvergunning aangevraagd. Hij heeft ervoor gekozen om de omgevingsvergunning gefaseerd aan te vragen:

  • eerste fase: omgevingsvergunning milieu;
  • tweede fase: omgevingsvergunning bouwen en planologisch strijdig gebruik.

Voor de aanvraag om omgevingsvergunning moest de veehouder een milieueffectrapport-beoordeling (MER-beoordeling) overleggen. De gemeente moest aan de hand daarvan beoordelen of de veehouder een milieueffectrapport (MER) moest maken.

De veehouder heeft (op hoofdlijnen) de volgende stukken ingediend:

  • 26 november 2014: MER-aanmeldnotitie;
  • 28 november 2014: aanvraag omgevingsvergunning eerste fase;
  • 14 juni 2016: aanvraag omgevingsvergunning tweede fase.

Omdat de veehouder bij zijn aanvraag omgevingsvergunning eerste fase geen MER-beoordelingsbesluit of MER had overgelegd, heeft de gemeente deze vergunningaanvraag buiten behandeling gelaten. Om die reden kon de vergunningaanvraag tweede fase volgens de gemeente ook niet in behandeling worden genomen.

In de uitspraak staat de vraag centraal of de gemeente de vergunningaanvraag tweede fase terecht buiten behandeling heeft gelaten.

Juridisch kader

Als een omgevingsvergunning wordt aangevraagd voor een activiteit waarvoor een MER-beoordeling moet worden uitgevoerd, dan moet het bevoegd gezag eerst een MER-beoordelingsbesluit nemen. Pas nadat het MER-beoordelingsbesluit is genomen, kan de vergunningaanvraag worden ingediend.

Als bij de vergunningaanvraag geen MER-beoordelingsbesluit of MER is overgelegd, dan moet het bevoegd gezag de vergunningaanvraag buiten behandeling laten. Dit bepaalt artikel 7.28, tweede lid, Wet milieubeheer.

In het geval een omgevingsvergunning gefaseerd wordt aangevraagd, dan kan de vraag rijzen of de MER-beoordeling voor de vergunningaanvraag eerste fase of tweede fase moet worden overlegd. Over deze vraag heeft rechtbank Oost-Brabant op 28 februari 2018 een interessante uitspraak gedaan.

Oordeel van de rechter

De gemeente heeft de vergunningaanvraag eerste fase terecht buiten behandeling gelaten, omdat de veehouder bij deze vergunningaanvraag ten onrechte geen MER-beoordelingsbesluit of MER had overgelegd.

Er bestaat echter geen wettelijke grondslag om de vergunningaanvraag tweede fase dan ook buiten behandeling te stellen. Dit zou niet in overeenstemming zijn met het systeem van de gefaseerde vergunningverlening als bedoeld in artikel 2.5 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

Ook de onlosmakelijke samenhang tussen de activiteit bouwen (tweede fase) en de activiteit milieu (eerste fase) heeft niet tot gevolg dat de vergunningaanvraag tweede fase op grond van artikel 7.28, tweede lid, Wet milieubeheer dan ook buiten behandeling moet worden gelaten. Dat deze activiteiten onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden, betekent namelijk niet dat de activiteit bouwen om die reden onder het toepassingsbereik van de Wet milieubeheer en het Besluit milieueffectrapportage valt.

Van belang is nog wel het volgende. Op grond van artikel 2.5, vierde lid, Wabo kan op de vergunningaanvraag tweede fase niet eerder een beslissing worden genomen dan op de vergunningaanvraag eerste fase. Om die reden had de gemeente in dit geval na het buiten behandeling laten van de vergunningaanvraag eerste fase aan de veehouder een redelijke termijn moeten geven om een nieuwe vergunningaanvraag eerste fase (met MER-beoordelingsbesluit of MER) in te dienen.

Vervolgens had de gemeente eerst een beslissing kunnen nemen op de vergunningaanvraag eerste fase en daarna een beslissing op de vergunningaanvraag tweede fase. In de tussentijd had de gemeente de beslissing op de vergunningaanvraag tweede fase moeten aanhouden. Deze aanhoudingsplicht voor de gemeente zou zijn vervallen nadat de gemeente op de nieuwe vergunningaanvraag eerste fase had beslist of nadat de veehouder binnen de door de gemeente gestelde redelijke termijn geen nieuwe vergunningaanvraag eerste fase had ingediend.

mw. mr. Franca Damen

Wob-verzoek veehouderij: dieraantallen openbaar?

Regelmatig worden bij de overheid gegevens over veehouderijen opgevraagd, zo ook dieraantallen. Moet de overheid dieraantallen op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) verstrekken? Of zijn dieraantallen geen Wob-gegevens? Rechtbank Amsterdam heeft daarover op 12 september 2018 een interessante uitspraak gedaan (ECLI:NL:RBAMS:2018:6809).

In deze uitspraak is de vraag aan de orde of de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) de volgende gegevens moest verstrekken:

  • dieraantallen en aantallen huisvestingsplaatsen;
  • adresgegevens;
  • KvK-nummer, bedrijfsrelatienummer en overige registratienummers.
Juridisch kader

Voor het beantwoorden van deze vraag zijn de volgende onderdelen van artikel 10 Wob van belang:

“1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit: (…)

c. bedrijfs-en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld; (…).

2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: (…)

e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer; (…)

g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden. (…)

4. Het eerste lid, aanhef en onder c en d, het tweede lid, aanhef en onder e, en het zevende lid, aanhef en onder a, zijn niet van toepassing voorzover het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu. Voorts blijft in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, het verstrekken van milieu-informatie uitsluitend achterwege voorzover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het daar genoemde belang.”

Wat onder milieu-informatie wordt verstaan, staat in artikel 19.1a Wet milieubeheer.

Milieu-informatie

Als er sprake is van milieu-informatie, dan geldt als uitgangspunt dat de overheid deze informatie moet verstrekken. Dat blijkt uit artikel 10, vierde lid, Wob.

Ook als die milieu-informatie bijvoorbeeld vertrouwelijke bedrijfs-en fabricagegegevens betreft, geldt het uitgangspunt dat deze informatie moet worden verstrekt:

  • als de milieu-informatie betrekking heeft op emissies in het milieu, moet de informatie worden verstrekt;
  • als de milieu-informatie geen betrekking heeft op emissies in het milieu, dan hoeft de informatie alleen te worden verstrekt als het belang van openbaarmaking zwaarder weegt dan het belang van het beschermen van de vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens.

Het is dus belangrijk om te beoordelen:

  • of er sprake is van milieu-informatie én
  • of de milieu-informatie betrekking heeft op emissies in het milieu (emissiegegevens).
Dieraantallen

In de uitspraak van 12 september 2018 heeft de rechtbank allereerst vastgesteld dat dieraantallen en aantallen huisvestingsplaatsen milieu-informatie zijn. Vervolgens heeft de rechtbank beoordeeld of de verzochte dieraantallen en aantallen huisvestingsplaatsen als emissiegegevens zijn aan te merken.

Voor die beoordeling is van belang of de aantallen verband houden met besluitvorming waaraan een beoordeling over emissies in het milieu ten grondslag lag, zoals een omgevingsvergunning milieu. Dit blijkt uit een uitspraak van het Europese Hof van Justitie van 23 november 2016 (ECLI:EU:C:2016:889). In die uitspraak heeft het Hof namelijk het volgende overwogen:

Teneinde zich ervan te kunnen vergewissen dat de beslissingen van de op milieugebied bevoegde autoriteiten gerechtvaardigd zijn en om doeltreffend deel te nemen aan het besluitvormingsproces inzake milieuaangelegenheden, dient het publiek echter toegang te hebben tot de informatie die het in staat stelt na te gaan of de emissies correct zijn beoordeeld, en dient het in staat te worden gesteld redelijkerwijs te begrijpen hoe bedoelde emissies het milieu negatief kunnen beïnvloeden.”

Er moet ook worden opgelet voor een te ruime uitleg van het begrip ‘informatie over emissies in het milieu’. Een te ruime uitleg zou namelijk:

“de mogelijkheid (…) voor de instellingen om te weigeren milieu-informatie openbaar te maken omdat een dergelijke openbaarmaking zou leiden tot de ondermijning van de bescherming van commerciële belangen van een bepaalde natuurlijke of rechtspersoon, elke nuttige werking ontnemen en een bedreiging vormen voor het evenwicht dat de Uniewetgever heeft willen verzekeren tussen de doelstelling van transparantie en de bescherming van die belangen. Zij zou ook op onevenredige wijze afbreuk doen aan de bescherming van de door artikel 339 VWEU gewaarborgde geheimhoudingsplicht.”

Het is dus niet de bedoeling om alle milieu-informatie als emissiegegevens aan te merken.

In de uitspraak van 12 september 2018 was de conclusie dat de dieraantallen en aantallen huisvestingsplaatsen wel milieu-informatie zijn, maar geen emissiegegevens. De aantallen waren namelijk opgenomen in rapportages van de NVWA naar aanleiding van controles en hielden geen verband met besluitvorming waaraan een beoordeling over emissies in het milieu ten grondslag lag.

Adresgegevens

Woonadresgegevens zijn geen milieu-informatie. Deze adresgegevens hoefde de Minister van LNV vanwege het belang van eerbiediging en bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de bewoners naar het oordeel van de rechtbank niet openbaar te maken.

KvK-nummer en registratienummers

Bedrijfsadresgegevens, KvK-nummers, bedrijfsrelatienummers en andere registratienummers zijn ook geen milieu-informatie. Deze gegevens hoefde de Minister van LNV vanwege het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling naar het oordeel van de rechtbank niet openbaar te maken. Daarbij heeft de rechtbank meegewogen dat het hier gaat om de pelsdierhouderij, waarover de Raad van State eerder een uitspraak heeft gedaan.

mw. mr. Franca Damen

Wijziging Meststoffenwet i.v.m. zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn

Ter implementatie van het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn zal de Meststoffenwet worden gewijzigd. In de Meststoffenwet wordt onder andere het fosfaatproductieplafond per sector vastgelegd. Ook wordt in de Meststoffenwet de mogelijkheid opgenomen om de hoeveelheid fosfaatrechten, varkensrechten of pluimveerechten te verminderen.

Wijziging Meststoffenwet

Het voorstel tot wijziging van de Meststoffenwet is op 17 september 2018 ter consultatie voorgelegd. Met de wijziging wordt het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn geïmplementeerd.

Fosfaatproductieplafond

Nederland is op grond van de derogatiebeschikking van de Nitraatrichtlijn gebonden aan een fosfaatproductieplafond van 172,9 miljoen kilogram per jaar. De overheid acht het cruciaal dat een overschrijding van het fosfaatproductieplafond in de toekomst wordt voorkomen. Hiervoor zijn de sectorale fosfaatproductieplafonds en bijbehorende dierrechtenstelsels bepalend.

Daarom worden de (nationale en sectorale) fosfaatproductieplafonds, zoals aangekondigd in het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn, wettelijk vastgelegd in de Meststoffenwet. Daarvoor wordt een nieuw artikel 18a Meststoffenwet ingevoerd.

In het nieuwe artikel 18a Meststoffenwet zullen naast de fosfaatproductieplafonds ook de (nationale en sectorale) stikstofproductieplafonds worden vastgelegd.

Plafondoverschrijding

Het voorstel tot wijziging van de Meststoffenwet maakt het verder mogelijk dat de overheid het productierecht vermindert als een sectoraal fosfaatproductieplafond (of een sectoraal stikstofproductieplafond) wordt overschreden. In een algemene maatregel van bestuur zal dan worden vastgesteld met welk percentage een productierecht wordt verminderd. De omvang van dat percentage wordt bepaald door de omvang van de totale overschrijding in de veehouderijsector die het betreft.

Dit wordt vastgelegd in een nieuw artikel 33ab, eerste lid (melkveehouderij) en een nieuw artikel 33ac, eerste lid (varkenshouderij) en tweede lid (pluimveehouderij) in de Meststoffenwet.

Gebruiksnormen

Tot slot voorziet het voorstel tot wijziging van de Meststoffenwet in een verandering van de fosfaatgebruiksnormen en een verfijning van de huidige klasse-indeling (artikel 11 Meststoffenwet). Door deze veranderingen moeten de normen beter aansluiten op de veranderingen in de opbrengsten van landbouwgewassen.

Inwerkingtreding wijziging

Het is de bedoeling dat de wijziging op 1 januari 2020 in werking treedt .

mw. mr. Franca Damen

1 2 3 4 6