Nieuw criterium voor aanvraag omgevingsvergunning

Gelet op de rechtspraak konden aanvragen voor een omgevingsvergunning worden ‘verstopt’ in verschillende soorten correspondentie aan het bevoegd gezag. Dit kon tot vervelende situaties leiden, zoals het ongewenst ontstaan van vergunningen van rechtswege. Het is in die zin dan ook goed dat de Raad van State het criterium voor vergunningaanvragen heeft aangescherpt in een uitspraak van 20 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:829).

Nieuw criterium

Een verzoek om een omgevingsvergunning wordt alleen in de volgende situaties nog aangemerkt als een aanvraag:

  1. de vergunningaanvraag is ingediend via het Omgevingsloket online (de elektronische weg zoals bedoeld in artikel 4.3, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht);
  2. de vergunningaanvraag is ingediend met gebruikmaking van het daarvoor vastgestelde formulier (zoals bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht);
  3. het verzoek is opgenomen in een zelfstandig stuk en het is voor het bestuursorgaan meteen duidelijk of het kan voor het bestuursorgaan meteen duidelijk zijn dat een aanvraag is gedaan.

Dit betekent dat een aanvraag om een omgevingsvergunning niet meer kan worden ‘verstopt’ in andere correspondentie, zoals een bezwaarschrift.

Reden voor nieuw criterium

Op sommige aanvragen om een omgevingsvergunning is de zogeheten ‘lex silencio positivo’-regeling van toepassing. Deze regeling is opgenomen in paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht en houdt in dat wanneer niet binnen de wettelijke beslistermijn een beslissing is genomen op de vergunningaanvraag, de vergunning van rechtswege is verleend. Dit geldt bijvoorbeeld voor een omgevingsvergunning bouwen, maar in sommige gevallen ook voor een omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik.

De wetgever heeft deze regeling van toepassing verklaard op sommige omgevingsvergunningen als stok achter de deur voor de overheid om tijdig te beslissen. De regeling leidt er echter toe dat een omgevingsvergunning kan worden verleend zonder beoordeling.

Op deze manier kan ook van rechtswege een omgevingsvergunning worden verleend voor een activiteit die in strijd is met het bestemmingsplan. Een omgevingsvergunning zal dan een definitieve verandering van de omgeving mogelijk maken. Bij een omgevingsvergunning spelen naast de belangen van de aanvrager en het algemeen belang ook de belangen van derden een rol.

Gelet op de betrokken belangen is het belangrijk dat het voor een bestuursorgaan meteen duidelijk is wanneer de ‘lex silencio positivo’-regeling van toepassing is en waarop een van rechtswege gegeven omgevingsvergunning concreet betrekking heeft. Daarom moet duidelijk zijn wanneer een aanvraag wordt gedaan en voor welke concrete activiteiten een omgevingsvergunning wordt aangevraagd.

Die duidelijkheid is er onvoldoende als in een brief aan een bestuursorgaan in algemene bewoordingen wordt gevraagd om een omgevingsvergunning te verlenen. Die duidelijkheid is er nog minder als in correspondentie over andere besluiten, zoals een handhavingsbesluit, wordt gesproken over een mogelijk te verlenen vergunning.

Daarom heeft de Raad van State het criterium voor aanvragen om een omgevingsvergunning aangescherpt. Alleen bij evidente aanvragen kan dus een omgevingsvergunning van rechtswege zijn gegeven.

Gevolgen van nieuw criterium

Het nieuw criterium heeft alleen gevolgen voor:

  • reeds gedane verzoeken en
  • van rechtswege verleende vergunningen die nog niet onherroepelijk zijn en die zijn verleend op basis van een verzoek dat gelet op het nieuw criterium niet kan worden aangemerkt als een aanvraag.

Het nieuw criterium heeft geen gevolgen voor:

  • omgevingsvergunningen van rechtswege die al bekend zijn gemaakt en waarbij de termijn om beroep in te stellen ongebruikt is verstreken en
  • een besluit waartegen wel rechtsmiddelen zijn aangewend en waarop een uitspraak is gevolgd die in rechte onaantastbaar is geworden.

De Raad van State heeft het nieuw criterium inmiddels al toegepast in twee andere zaken (zie de uitspraken van 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:850 en ECLI:NL:RVS:2019:920).

mw. mr. Franca Damen

Formeel en procedureel, Omgevingsrecht, Overheid, Vergunningen , ,

Vergunning van rechtswege bij dubbele afwijkingsbevoegdheid?

In een bestemmingsplan zijn vaak specifieke én algemene afwijkingsbevoegdheden opgenomen. Maar hoe verhouden die afwijkingsbevoegdheden zich ten opzichte van elkaar? Die vraag beantwoordde de Raad van State in een uitspraak van 1 november 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2941). Het antwoord op die vraag kan bovendien van belang zijn voor de beoordeling van de vraag of in een bepaalde situatie sprake is van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning.

Wat was er aan de hand?

In de uitspraak is de vraag aan de orde of een omgevingsvergunning voor het vergroten van een woning van rechtswege is verleend. Het vergroten van de woning is niet rechtstreeks op grond van het bestemmingsplan toegestaan, maar mogelijk wel op grond van een in het bestemmingsplan opgenomen afwijkingsbevoegdheid. Als een bouwplan past binnen een afwijkingsbevoegdheid kan, afhankelijk van de omstandigheden, sprake zijn van een van rechtswege verleende vergunning.

In deze zaak doet zich de situatie voor dat in het bestemmingsplan een specifieke en een algemene afwijkingsbevoegdheid zijn opgenomen.

De specifieke afwijkingsbevoegdheid – die geldt voor de van toepassing zijnde bestemming – bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders (het college) bevoegd is om een afwijking van de voor een bedrijfswoning geldende maximale inhoudsmaat toe te staan, zodat het mogelijk is om een ruimte van maximaal 150 m3 toe te voegen. Deze afwijkingsbevoegdheid is opgenomen in hoofdstuk IV van het bestemmingsplan.

De algemene afwijkingsbevoegdheid bepaalt dat het college bevoegd is om afwijkingen van maten met ten hoogste 10% toe te staan, tenzij op grond van hoofdstuk III en IV ter zake al een afwijking kan worden toegestaan.

Juridisch kader

De basis voor een ‘van rechtswege verleende beschikking’ is opgenomen in paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Deze paragraaf is alleen van toepassing als dat in een specifieke wet is bepaald.

Een wet die bepaalt dat paragraaf 4.1.3.3 Awb van toepassing is op aanvragen, is bijvoorbeeld de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Op grond van de Wabo is paragraaf 4.1.3.3 Awb alleen van toepassing als op de vergunningaanvraag de reguliere procedure van toepassing is. Dat bepaalt artikel 3.9 Wabo.

De reguliere procedure is bijvoorbeeld van toepassing op een aanvraag voor:

  • een omgevingsvergunning bouwen;
  • een omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik, mits gebaseerd op een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid of de kruimelgevallenregeling (meer informatie hierover kunt u hier en hier lezen).

Als niet binnen de wettelijke beslistermijn een beslissing is genomen op een dergelijke vergunningaanvraag, dan is de aangevraagde vergunning van rechtswege verleend.

Meer informatie over de vergunning van rechtswege kunt u lezen in de artikelen die ik daarover eerder schreef: ‘Vergunning van rechtswege’ en ‘Vergunning van rechtswege II’.

Oordeel van de rechter

Zoals de Raad van State eerder heeft geoordeeld, moet het college na het ontvangen van een aanvraag om een omgevingsvergunning op tijd beoordelen welke procedure daarop volgens de Wabo van toepassing is. Als de aangevraagde activiteit in strijd is met het bestemmingsplan maar past binnen de reikwijdte van een in dat bestemmingsplan opgenomen afwijkingsbevoegdheid, dan is de reguliere procedure van toepassing. Als dan niet binnen de wettelijke beslistermijn een beslissing op de vergunningaanvraag is genomen, is de vergunning van rechtswege verleend. Of de aangevraagde activiteit voldoet aan de voorwaarden voor het toepassen van de afwijkingsbevoegdheid, is dan niet meer relevant. Het college mag na afloop van de wettelijke beslistermijn niet meer besluiten of aan die voorwaarden is voldaan.

In deze situatie staat tussen partijen vast dat de aangevraagde activiteit – het vergroten van de woning – in strijd is met het bestemmingsplan. De vraag is echter of de activiteit past binnen een in het bestemmingsplan opgenomen afwijkingsbevoegdheid.

Naar het oordeel van de Raad van State past de activiteit niet binnen de specifieke afwijkingsbevoegdheid die in het bestemmingsplan voor situaties zoals deze (het vergroten van een woning met een extra ruimte van maximaal 150 m3) is opgenomen. De maximale (extra) inhoudsmaat wordt namelijk al overschreden.

De algemene afwijkingsbevoegdheid in het bestemmingsplan (het vergroten van maten met maximaal 10%) kan naar het oordeel van de Raad van State voor de vergunningaanvrager geen oplossing bieden. Naar het oordeel van de Raad van State volgt uit de systematiek van het bestemmingsplan namelijk dat de gemeenteraad heeft beoogd te willen vasthouden aan de maximaal 150 m3 toegestane extra woonruimte. Als een bouwplan daar niet aan voldoet, dan kan naar het oordeel van de Raad van State niet alsnog een extra woonruimte of een uitbreiding van de woonruimte met de algemene 10% afwijkingsbevoegdheid uit het bestemmingsplan mogelijk worden gemaakt.

Gelet hierop past de aangevraagde activiteit niet binnen een in het bestemmingsplan opgenomen afwijkingsbevoegdheid. De activiteit past evenmin binnen de kruimelgevallenregeling. Dat betekent dat op de vergunningaanvraag niet de reguliere procedure van toepassing is en dat daarom geen sprake kan zijn van een van rechtswege verleende vergunning.

mw. mr. Franca Damen

Omgevingsrecht, Ruimtelijke ordening, Vergunningen ,

Vergunning vuurwerkopslag niet weigeren om veiligheidsredenen

Als een omgevingsvergunning bouwen wordt aangevraagd voor het realiseren van een vuurwerkopslagplaats in een bestaande bedrijfshal, mag deze niet worden geweigerd om veiligheidsredenen. De vergunning mag namelijk alleen worden geweigerd als zich een van de limitatief voorgeschreven weigeringsgronden voordoet. Dit oordeelde rechtbank Zeeland-West-Brabant in een uitspraak van 3 november 2016, gepubliceerd op 15 november 2016 (ECLI:NL:RBZWB:2016:7066).

Voor een omgevingsvergunning bouwen geldt een zogenaamd limitatief imperatief stelsel. Dat betekent dat een aanvraag om een omgevingsvergunning bouwen alleen mag worden geweigerd als zich een van de weigeringsgronden uit artikel 2.10, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voordoet. Als zich geen van deze weigeringsgronden voordoet, moet de vergunning worden verleend.

Omdat (externe) veiligheidsrisico’s geen toetsingsgrond vormen op basis van artikel 2.10, eerste lid, Wabo, mag een omgevingsvergunning bouwen niet om die reden worden geweigerd. Er zijn andere grondslagen om de risico’s van de opslag van vuurwerk te beoordelen.

Omdat het college van burgemeester en wethouders (college) in de zaak die aan de orde was in de uitspraak van de rechtbank van 3 november 2016 de aangevraagde omgevingsvergunning bouwen wel om veiligheidsredenen had geweigerd, heeft de rechtbank het hiertegen ingediende beroep gegrond verklaard en de vergunning vernietigd.

De uitspraak van de rechtbank is in zoverre niet bijzonder. Het gevolg van dit oordeel van de rechtbank is echter wel bijzonder. De rechtbank heeft namelijk niet alleen geoordeeld dat het besluit moet worden vernietigd, maar ook dat het primaire weigeringsbesluit moet worden herroepen. Vervolgens heeft de rechtbank geconstateerd dat niet binnen de wettelijke beslistermijn een beslissing is genomen op de vergunningaanvraag, zodat de gevraagde omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. De rechtbank heeft het college opgedragen om de van rechtswege verleende vergunning bekend dient te maken.

De rechtbank pakt met haar uitspraak dus meteen goed door. Dit is weliswaar praktisch voor de initiatiefnemer, maar naar mijn mening ook wel opmerkelijk te noemen. Onduidelijk is namelijk of de vergunningaanvraag voldeed aan de toetsingsgronden uit artikel 2.10, eerste lid, Wabo. Het college heeft nu geen mogelijkheid meer om hieraan (alsnog) te toetsen, omdat de rechtbank heeft geoordeeld dat de vergunning van rechtswege is verleend. Overigens kan tegen de van rechtswege verleende vergunning nog wel bezwaar worden ingediend.

mw. mr. Franca Damen

Omgevingsrecht, Vergunningen , , ,
0

Vergunning van rechtswege

In het bestuursrecht kennen we de zogenaamde lex silencio postivo, beter bekend als de van rechtswege verleende vergunning. De grondslag van de van rechtswege verleende vergunning is gelegen in de Algemene wet bestuursrecht. In het navolgende ga ik in op de van rechtswege verleende vergunning binnen het kader van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (in het vervolg: de Wabo).

Dat ook binnen de Wabo sprake kan zijn van een van rechtswege verleende vergunning blijkt uit artikel 3.9 lid 3 Wabo. Dit artikel verklaart paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht (in het vervolg: Awb) van overeenkomstige toepassing. Artikel 4.20b Awb bepaalt dat indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, de gevraagde beschikking van rechtswege is gegeven. De van rechtswege verleende beschikking geldt als een beschikking. Het bestuursorgaan dient deze beschikking nog wel bekend te maken. In de bekendmaking dient te worden vermeld dat het gaat om een van rechtswege verleende beschikking.

Concreet betekent dit binnen het kader van de Wabo dat een aangevraagde vergunning van rechtswege is verleend, indien niet tijdig een beslissing op de aanvraag is genomen. Dit geldt echter uitdrukkelijk enkel wanneer de reguliere procedure van toepassing is. Indien de uitgebreide procedure van toepassing is – bijvoorbeeld in geval van een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik op grond van artikel 2.12 lid 1 sub a onder 3 Wabo of een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu – kan geen sprake zijn van een van rechtswege verleende vergunning. In artikel 3.10 Wabo – dat ziet op de uitgebreide procedure – is paragraaf 4.1.3.3 Awb immers niet van overeenkomstige toepassing verklaard, terwijl dit in artikel 3.9 Wabo – dat ziet op de reguliere procedure – uitdrukkelijk wel is gedaan. Van belang om nogmaals te benadrukken, is dat een van rechtswege verleende vergunning nog wel bekend gemaakt dient te worden door het bevoegd bestuursorgaan. Als de vergunning niet bekend wordt gemaakt, geldt deze eenvoudigweg niet.

Tevens is bij de van rechtswege verleende vergunning artikel 6.1 lid 4 Wabo van belang. Dat artikel bepaalt dat de werking van een van rechtswege verleende vergunning wordt opgeschort totdat de termijn voor het indienen van bezwaar is verstreken of, indien bezwaar is gemaakt, op dit bezwaar is beslist. De vergunninghouder kan de voorzieningenrechter van de rechtbank verzoeken om de opschorting van de van rechtswege verleende vergunning op te heffen. Derdenbelanghebbenden worden met artikel 6.1 lid 4 Wabo in de gelegenheid gesteld om tegen de beschikking op te komen zonder dat reeds onomkeerbare gevolgen zijn ontstaan.

Bij een van rechtswege verleende omgevingsvergunning is het niet van belang of aan de bepalingen van het Besluit omgevingsrecht (in het vervolg: het Bor) en de Regeling omgevingsrecht (in het vervolg: de Mor) is voldaan. Deze bepalingen zijn immers relevant bij de beoordeling van een aanvraag van een omgevingsvergunning en komen bij een vergunningverlening van rechtswege niet aan de orde, nu in dat geval geen inhoudelijke beoordeling en toetsing van de aanvraag plaatsvinden. In een systeem van vergunningverlening van rechtswege past het niet om in bezwaar alsnog aan formele en procedurele eisen, zoals de bepalingen van het Bor en de Mor, te toetsen omdat vergunningverlening dan vrijwel altijd onrechtmatig zou zijn. daarmee zou voorbij gegaan worden aan het doel van de van rechtswege verlening van vergunningen (vgl. Rechtbank Roermond 2 juli 2012, LJN BX0586).

Een interessante discussie rijst in de situatie dat sprake is van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen en sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Indien een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen wordt aangevraagd die in strijd is met het bestemmingsplan, wordt deze conform artikel 2.10 lid 2 Wabo mede aangemerkt als een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik. De vraag is of er dan sprake kan zijn van vergunningverlening van rechtswege. Van vergunningverlening van rechtswege kan (in beginsel) slechts sprake zijn indien de reguliere procedure van toepassing is, en niet wanneer de uitgebreide procedure van toepassing is zoals bij een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik op grond van artikel 2.12 lid 1 sub a onder 3 Wabo.

In de uitspraak van Rechtbank Amsterdam van 27 maart 2012, LJN BW5007 speelde de vraag óf sprake was van vergunningverlening van rechtswege. Vast stond dat het bevoegd bestuursorgaan niet tijdig een beslissing had genomen op de vergunningaanvraag. Naar het oordeel van het bestuursorgaan kon echter geen sprake zijn van vergunningverlening van rechtswege, omdat de vergunningaanvraag in strijd was met het bestemmingsplan. Er kon volgens het bestuursorgaan niet voldaan worden aan de vereisten van de binnenplanse ontheffing die van toepassing was. De vergunningaanvrager stelde zich echter op het standpunt dat de beantwoording van de vraag of hij voldoet aan de voorwaarden van de binnenplanse ontheffing niet langer ter zake doet, nu het bestuursorgaan niet binnen de termijn van de reguliere voorbereidingsprocedure heeft beslist. Het feit dat de vergunning met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking kan worden verleend op grond van artikel 2.10 lid 1 sub c in samenhang met artikel 2.12 lid 1 sub a onder 1 Wabo betekent dat de aanvraag in beginsel met de toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure wordt behandeld. Daarom was het bestuursorgaan gehouden binnen de termijn van de reguliere procedure te toetsen of aan de gestelde voorwaarden wordt voldaan. Nu het bestuursorgaan dat in onderhavige situatie heeft nagelaten, is de vergunning van rechtswege verleend. De rechtbank volgt de vergunningaanvrager hierin. Het stond het bestuursorgaan niet vrij om buiten de termijn voor het nemen van een beslissing binnen de reguliere voorbereidingsprocedure te beoordelen of al dan niet aan de voorwaarden van de binnenplanse ontheffing werd voldaan. Het systeem van de Wabo in samenhang met afdeling 4.1.3.3 Awb geen ruimte om na afloop van de termijn van de reguliere voorbereidingsprocedure nog te beoordelen of de vergunning eigenlijk wel met toepassing van die procedure had kunnen worden verleend.

Een soortgelijke situatie deed zich voor in de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (zaaknr. 201202810/1/A1). Betrokkene had een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12 lid 1 sub a onder a Wabo aangevraagd, de zogenaamde binnenplanse ontheffing. De Afdeling oordeelde dat nu het college niet binnen de wettelijke beslistermijn als bedoeld in artikel 3.9 Wabo een besluit had genomen, de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend.

Een soortgelijke discussie speelde in de uitspraak van rechtbank Haarlem van 6 juli 2011, LJN BR1323. In deze uitspraak ging het om een aanvraag om een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik. Door de vergunningaanvrager is beroep aangetekend wegens de fictieve weigering van het bevoegd bestuursorgaan om binnen twee weken de van rechtswege verleende beschikking bekend te maken, te publiceren en af te geven. Naar het oordeel van vergunningaanvrager was sprake van een van rechtswege verleende vergunning nu de aanvraag betrekking zou hebben op een activiteit als bedoeld in artikel 2.12 lid 1 sub a onder 2 Wabo, de reguliere procedure daarom van toepassing was en het bevoegd bestuursorgaan niet tijdig een beslissing had genomen. Vervolgens kwam bij de rechtbank de vraag aan de orde óf sprake kon zijn van een van rechtswege verleende vergunning. De rechtbank oordeelde dat hier geen sprake van kon zijn, nu de aanvraag niet valt onder artikel 2.12 lid 1 sub a onder 1 en 2 Wabo. Reden daarvoor is dat sprake is van een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid noch van een bij het Bor aangewezen geval. Van een bij het Bor aangewezen geval kan – gelet op artikel 5 lid 1 Bijlage II van het Bor – geen sprake zijn indien het aantal woningen niet gelijk blijft. Nu in onderhavige kwestie het aantal woningen wel toenam, kon enkel een omgevingsvergunning worden verleend op grond van artikel 2.12 lid 1 sub a onder 3 Wabo. Op deze procedure is de uitgebreide procedure van toepassing . Paragraaf 4.1.3.3 Awb is dan niet van toepassing. Er kan dan ook geen sprake zijn van een van rechtswege verleende vergunning.

Tot slot sta ik nog stil bij een uitspraak van Rechtbank Roermond van 2 juli 2012, LJN BX0586. In deze zaak was een omgevingsvergunning van rechtswege verleend voor de activiteit bouwen. Belanghebbenden hebben tegen deze van rechtswege verleende vergunning bezwaar en vervolgens beroep aangetekend. Zij stelden onder meer dat geen sprake kon zijn van een van rechtswege verleende vergunning nu sprake is van strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank overwoog hieromtrent dat sprake is van strijd met het bestemmingsplan en vernietigde om die reden het bestreden besluit. Het bevoegd bestuursorgaan diende vervolgens een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. De rechtbank heeft daarbij tevens aangegeven dat gelet op artikel 2.10 lid 2 Wabo dient te worden beoordeeld of vergunningverlening mogelijk is met toepassing van artikel 2.12 Wabo. Opmerkelijk in deze zaak is dat de rechtbank niet is ingegaan op de vraag óf sprake kon zijn van een van rechtswege verleende vergunning. Dit had de rechtbank naar mijn oordeel wel moeten doen; de rechtbank had moeten nagaan of sprake kon zijn van een situatie als bedoeld in artikel 2.12 lid 1 sub a onder 1 of 2 Wabo. In ieder geval kan worden geconcludeerd dat de belanghebbenden in deze zaak met succes hebben gereclameerd tegen de van rechtswege verleende vergunning.

mw. mr. Franca Damen

Omgevingsrecht, Vergunningen ,