Aanscherping vergunningvoorschriften vanwege ontoereikend wettelijk toetsingskader
De voorschriften van een omgevingsvergunning milieu mogen in sommige gevallen ambtshalve door het bevoegd gezag worden aangepast. Of dat ook mag op basis van de stelling dat het voor geur geldende wettelijke toetsingskader niet voldoet en niet toereikend is om onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen, beoordeelde de Raad van State in een uitspraak van 13 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3423).
Wat was er aan de hand?
De uitspraak gaat over een ambtshalve wijziging van de voorschriften van een omgevingsvergunning milieu van een vleeskuikenbedrijf door de gemeente. De gemeente heeft besloten om de geurvoorschriften aan te scherpen.
De gemeente heeft sinds de inwerkingtreding van het vleeskuikenbedrijf vanuit de omgeving namelijk veel klachten over geuroverlast ontvangen. Volgens de gemeente wijzen die op een verslechtering van de kwaliteit van het milieu. Daarnaast zou uit geurmetingen blijken dat de geuremissie hoger is dan aanvankelijk is berekend. Dit leidt volgens de gemeente tot een risico voor de volksgezondheid.
De gemeente stelt zich op het standpunt dat het voor geur geldende toetsingskader in de Wet geurhinder en veehouderij niet voldoet en niet toereikend is om onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen. Daarbij heeft de gemeente ook gewezen op een rapport van de GGD.
Om deze redenen heeft de gemeente besloten om de geurvoorschriften in de vergunning voor het vleeskuikenbedrijf aan te scherpen. De vleeskuikenhouder is hiertegen opgekomen.
Juridisch kader
De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt dat het bevoegd gezag regelmatig moet beoordelen of de voorschriften van een omgevingsvergunning milieu nog toereikend zijn gelet op:
- de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en
- de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu.
Dit staat in artikel 2.30 Wabo (ook wel de actualiseringsplicht genoemd). In artikel 2.31 Wabo is vastgelegd wanneer het bevoegd gezag de voorschriften van een omgevingsvergunning moet of mag wijzigen. De voorschriften van een omgevingsvergunning milieu moeten door het bevoegd gezag worden gewijzigd als uit de toepassing van artikel 2.30 Wabo blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt:
- gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of
- gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten
worden beperkt.
Oordeel van de rechter
De Raad van State heeft allereerst vastgesteld dat het vleeskuikenbedrijf overeenkomstig de geldende omgevingsvergunning in werking is. De omstandigheid dat er veel klachten over geuroverlast bij de gemeente zijn ingediend, betekent niet dat er sprake is van een negatieve ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu. Dat de werkelijke geuremissie van het bedrijf hoger zou zijn dan de berekende geuremissie, leidt evenmin tot dat oordeel.
Vervolgens is de Raad van State ingegaan op het wettelijk toetsingskader voor geur. Dat is voor vergunningplichtige veehouderijen vastgelegd in de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) en de Regeling geurhinder en veehouderij (Rgv). Voor niet-vergunningplichtige veehouderijen is het wettelijk toetsingskader voor geur vastgelegd in het Activiteitenbesluit.
Bij vergunningverlening vormt de Wgv wat betreft de van de dierenverblijven te verwachten geurhinder het exclusieve toetsingskader. Dat betekent dat bij de beoordeling van de geurhinder niet de werkelijke geurbelasting van een inrichting in aanmerking wordt genomen, maar dat de geurbelasting wordt berekend met toepassing van de geldende geuremissiefactor.
“Indien juiste toepassing van de geuremissiefactor uit de Rgv leidt tot een resultaat dat afwijkt van de werkelijke geurbelasting, kan dat dan ook geen reden zijn om op dat resultaat een correctie aan te brengen door middel van het verbinden van extra voorschriften aan de vergunning, omdat daarmee feitelijk de Rgv buiten toepassing wordt gelaten. Indien moet worden geoordeeld dat de wettelijke normen voor geurhinder niet meer toereikend zijn om onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen, zoals gesteld en wat daarvan ook zij, kan dit niet worden aangemerkt als een “ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu” als bedoeld in artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo. Dit artikel biedt dan ook geen grondslag om in dat geval in afwijking van het toetsingskader in de Wgv strengere geurnormen aan een individuele inrichting op te leggen, maar ligt het op de weg van de wetgever om de wettelijke normen aan te passen.”
De conclusie is dus dat de gemeente niet bevoegd is om de geurvoorschriften van de omgevingsvergunning aan te scherpen op basis van de stelling dat het wettelijk toetsingskader voor geur niet voldoet en niet toereikend is om onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen.
mw. mr. Franca Damen