Afkapgrens 5 km voor stikstof bij verkeer onvoldoende onderbouwd

De afkapgrens van 5 km die bij het beoordelen van de stikstofdepositie van verkeersbewegingen wordt gebruikt, is onvoldoende onderbouwd. Dat heeft de Raad van State geoordeeld in een uitspraak van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:105).

Achtergrond

De stikstofdepositie van activiteiten moet worden berekend met AERIUS Calculator. In AERIUS Calculator zijn verschillende andere rekenmodellen geïmplementeerd. Voor verkeersbewegingen is dat SRM2 en voor andere activiteiten/bronnen is dat OPS.

Tussen SRM2 en OPS bestaat een belangrijk verschil. SRM2 berekent de stikstofdepositie alleen maar voor verkeer dat binnen 5 km van (rekenpunten in) Natura 2000-gebieden rijdt. OPS berekent de stikstofdepositie daarentegen op veel grotere afstand.

Het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof (Adviescollege Hordijk) had hier in het advies ‘Meer meten, robuuster rekenen’ stevige kritiek op. De minister heeft die kritiek in onder andere een Kamerbrief van 13 oktober 2020 terzijde geschoven.

Uitspraak Raad van State

In de uitspraak van 20 januari 2021 heeft de Raad van State geoordeeld dat de afkapgrens van 5 km voor stikstofdepositie van verkeersbewegingen onvoldoende is onderbouwd. Hierdoor is namelijk onduidelijk wat de invloed van verkeer buiten de afkapgrens is op de stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden. Ook is onduidelijk hoe groot die invloed is. Daardoor kan niet “volledig, precies en definitief” worden geconcludeerd dat de verkeersbewegingen geen nadelige gevolgen voor Natura 2000-gebieden hebben.

Bovendien is naar het oordeel van de Raad van State geen goede verklaring gegeven voor het verschil in rekengrenzen tussen SRM2 en OPS. Waarom zijn in SMR2 bronnen maar tot 5 km betekenisvol te herleiden tot een individueel project, terwijl dat in OPS tot een veel grotere afstand geldt? De Raad van State vraagt zich dat in de uitspraak expliciet af. In aanvulling daarop heeft de Raad van State het volgende overwogen:

“(…) is in het bijzonder onduidelijk waarom het kennelijk wel mogelijk is om met AERIUS Calculator voor andere bronnen dan wegverkeer de stikstofdepositie ‘betekenisvol te herleiden’ op grotere afstanden dan 5 km.”

Nu zal afgewacht moeten worden hoe de minister de afkapgrens van 5 km nader gaat motiveren en/of gaat aanpassen. Dit kan voor (vrijwel) alle bedrijven gevolgen hebben, aangezien (vrijwel) alle bedrijven met verkeersbewegingen te maken hebben.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Handreiking Vervoermanagement niet toegestaan

De Handreiking Vervoermanagement is niet toegestaan om te gebruiken in een omgevingsvergunning. De nadelige gevolgen voor het milieu van het verkeer van en naar een inrichting hoeven dus niet aan de hand van de Handreiking Vervoermanagement te worden beoordeeld. Dit oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 17 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1260).

Wat was er aan de hand?

De uitspraak gaat over een omgevingsvergunning milieu voor het samenvoegen van het Sophia Kinderziekenhuis, het Erasmus MC en de Medische Faculteit tot één inrichting.

Aan de omgevingsvergunning zijn voorschriften verbonden over onderzoek ten behoeve van een besparingsplan voor goederenvervoer en personenvervoer over de weg van en naar de locaties van Erasmus MC. In deze voorschriften is onder andere voorgeschreven dat ten minste de relevante verbetermaatregelen, die zijn opgenomen in de landelijke Handreiking Vervoermanagement, gemotiveerd te worden afgewogen op haalbaarheid in de eigen specifieke situatie.

Volgens Erasmus MC bestaat geen wettelijke grondslag voor deze voorschriften. Daarom heeft Erasmus MC (hoger) beroep ingediend tegen de omgevingsvergunning.

Juridisch kader

Aan een omgevingsvergunning milieu moeten de voorschriften worden verbonden die nodig zijn met het oog op het belang van de bescherming van het milieu. Dit volgt uit artikel 2.22, tweede lid, in samenhang met artikel 2.14, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

Onder de gevolgen van het milieu worden mede verstaan de gevolgen die verband houden met het verkeer van personen of goederen van en naar de inrichting. Dit volgt uit artikel 1.1, tweede lid, van de Wabo in samenhang met artikel 1.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer.

De gevolgen voor het milieu van het verkeer van en naar de inrichting worden niet aan de inrichting toegerekend als dit verkeer kan worden geacht te zijn opgenomen in het heersende verkeersbeeld. Dit is het geval als dit verkeer zich door zijn snelheid en rij- en stopgedrag niet onderscheidt van het overige verkeer dat zich op de betrokken weg kan bevinden. Dit geldt voor alle nadelige gevolgen voor het milieu van het verkeer van en naar de inrichting, zoals geluidhinder (ECLI:NL:RVS:2013:3022), trillinghinder (ECLI:NL:RVS:2013:2215) en stofhinder (ECLI:NL:RVS:2004:AO7513).

Oordeel van de rechter

De nadelige gevolgen voor het milieu van verkeer van en naar de inrichting kunnen slechts over een relatief beperkte afstand aan het in werking zijn van een inrichting worden toegerekend en daarmee gevolgen voor het milieu hebben. Erasmus MC kan dan ook niet met een omgevingsvergunning milieu verplicht worden tot het onderzoeken of treffen van maatregelen ter beperking van emissies van het verkeer van en naar de inrichting over het gehele vervoerstraject zoals de vergunning eist.

Bovendien wordt in de Handreiking Vervoermanagement verwezen naar de algemene zorgplicht van artikel 1.1a van de Wet milieubeheer voor het geval geen voorschriften aan de omgevingsvergunning zijn verbonden. De voor een inrichting geldende omgevingsvergunning is echter bepalend voor de reikwijdte van de zorgplicht die bij de exploitatie van de inrichting in acht moet worden genomen.

Als een bevoegd gezag van mening is dat aan de exploitatie van een inrichting strengere eisen moeten worden gesteld in verband met de bescherming van het milieu, kan het niet overgaan tot handhaving wegens overtreding van de zorgplicht in artikel 1.1a van de Wet milieubeheer, maar moet het in zoverre voorschriften aan de omgevingsvergunning verbinden.

Als het niet mogelijk is om voorschriften aan de omgevingsvergunning te verbinden, omdat de Wabo en de Wet milieubeheer geen grondslag bieden voor het stellen van vergunningvoorschriften die betrekking hebben op niet aan de inrichting toerekenbare gevolgen voor het milieu, dan bestaat er ook geen ruimte voor handhaving wegens overtreding van de zorgplicht in artikel 1.1a van de Wet milieubeheer.

De Raad van State verklaart het hoger beroep daarom gegrond en vernietigt de bestreden vergunningvoorschriften waarin onderzoek ten behoeve van een besparingsplan voor goederenvervoer en personenvervoer over de weg van en naar de locaties van Erasmus MC, met toepassing van de Handreiking Vervoermanagement, is voorgeschreven.

mw. mr. Franca Damen