Omgevingsvergunning weigeren o.b.v. Endotoxine toetsingskader

De beoordeling van endotoxinen in het kader van een besluit voor een veehouderij blijft de juridische gemoederen bezighouden. Het is inmiddels vaste rechtspraak dat het bevoegd gezag de emissies van endotoxinen moet toetsen en dat het zelf mag beslissen op welke manier het dat doet. Naar het oordeel van rechtbank Oost-Brabant mag het bevoegd gezag daarvoor het Endotoxine toetsingskader 1.0 gebruiken en op basis daarvan zelfs een omgevingsvergunning voor een veehouderij weigeren. Dit volgt uit twee uitspraken van de rechtbank van 12 april 2019 (ECLI:NL:RBOBR:2019:1973 en 1974).

Wat was er aan de hand?

Beide uitspraken gaan over een besluit waarbij een omgevingsvergunning voor een veehouderij is geweigerd vanwege volksgezondheidsrisico’s door de toename van de emissie van endotoxinen. Deze emissie overschrijdt de adviesgrenswaarde voor endotoxinen. Het bevoegd gezag (het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Laarbeek respectievelijk de gemeente Heeze en Leende) heeft daaraan de ‘Notitie Handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid; Endotoxine toetsingskader 1.0’ (Endotoxine toetsingskader) ten grondslag gelegd.

De veehouders die de omgevingsvergunning hebben aangevraagd, hebben beroep ingediend tegen de weigering van hun vergunningaanvraag.

Toetsingskader volksgezondheid en endotoxinen

De effecten die veehouderijen op de volksgezondheid kunnen hebben, moeten worden betrokken bij besluiten in het kader van ruimtelijke ordening (bestemmingsplan of omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik) en milieu (omgevingsvergunning milieu). De afgelopen jaren is daarover veel rechtspraak verschenen. Meer informatie over veehouderij en volksgezondheid kunt u hier lezen.

Een van de effecten op de volksgezondheid ziet op endotoxinen. De Gezondheidsraad hanteert in het rapport ‘Gezondheidsrisico’s rond veehouderijen’ (2012) een advieswaarde van 30 EU/m3 voor de maximale blootstelling aan endotoxinen in de buitenlucht. De Gezondheidsraad gaat ervan uit dat met deze advieswaarde de gezondheid van omwonenden van veehouderijen tegen te veel aan endotoxinen kan worden beschermd.

De rijksoverheid ontwikkelt een landelijk toetsingskader voor endotoxinen. Dit toetsingskader is momenteel nog niet beschikbaar. Daarom heeft het Ondersteuningsteam Veehouderij en Volksgezondheid (team van provincie Noord-Brabant, de GGD en verschillende Brabantse omgevingsdiensten en gemeenten) vooruitlopend op de ontwikkeling van een landelijk toetsingskader de ‘Notitie Handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid: Endotoxine toetsingskader 1.0’ opgesteld.

Over dit toetsingskader hebben de Raad van State en rechtbank Oost-Brabant eerder een uitspraak gedaan. Meer informatie daarover kunt u lezen in mijn blogs daarover (uitspraak Raad van State en uitspraak rechtbank Oost-Brabant).

In een uitspraak van 25 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2395) oordeelde de Raad van State voorts dat er:

“zowel wat de voor blootstelling aan endotoxinen te hanteren advieswaarden, als de wijze waarop kan worden berekend welke concentratie endotoxinen zal worden veroorzaakt door een veehouderij, thans nog een aanzienlijk aantal vragen bestaat [toevoeging FD] waarvoor verder wetenschappelijk onderzoek is vereist. Dit laat evenwel onverlet dat een bestuursorgaan bij zijn besluitvorming over een inrichting mede de gevolgen van emissies van endotoxinen betrekt. Het is aan het bestuursorgaan om te bepalen op welke wijze dat gebeurt.”

In twee uitspraken van 27 februari 2019 oordeelde de Raad van State verder dat het bevoegd gezag niet hoeft te toetsen of wordt voldaan aan de advieswaarde van de Gezondheidsraad voor endotoxinen van 30 EU/m3 (zie mijn blog ‘Geen verplichte toetswaarde endotoxinen’ hierover).

Oordeel van de rechter

Het bevoegd gezag heeft bij het toetsen van de emissies van endotoxinen beoordelingsruimte. In de rechtspraak van de Raad van State is geen aanwijzing te vinden dat het ontbreken van een algemeen aanvaard wetenschappelijk inzicht de beoordelingsruimte van het bevoegd gezag zo ver beperkt dat het een omgevingsvergunning niet mag weigeren. Dat is naar het oordeel van rechtbank Oost-Brabant niet vreemd. Anders zou de rechtspraak het bevoegd gezag namelijk belemmeren om invulling te geven aan het voorzorgsbeginsel.

De beoordelingsruimte die het bevoegd gezag heeft, kan het bevoegd gezag gebruiken om de risico’s van de emissie van endotoxinen te betrekken. Dat geldt ook als er nog geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten over endotoxinen bestaan. Het gebruiken van deze beoordelingsruimte kan ook leiden tot het weigeren van een omgevingsvergunning.

Nu in beide gevallen de emissie van endotoxinen in de aangevraagde situatie de adviesgrenswaarde voor endotoxinen overschrijdt, mocht het bevoegd gezag de aangevraagde omgevingsvergunningen naar het oordeel van de rechtbank weigeren.

mw. mr. Franca Damen

Belanghebbende vanwege volksgezondheid?

Iemand kan tegen een omgevingsvergunning of een bestemmingsplan alleen beroep indienen als hij of zij als belanghebbende bij dat besluit kan worden aangemerkt. De vraag is of iemand enkel vanwege het bestaan van mogelijke volksgezondheidsrisico’s als belanghebbende bij een besluit kan worden aangemerkt. De Raad van State heeft hierover op 6 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:718) een uitspraak gedaan.

Wat was er aan de hand?

Een gemeente heeft een omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) verleend voor het wijzigen van een bestaande pluimveehouderij naar een melkgeitenhouderij.

Op een afstand van ongeveer 650 meter van het bedrijf ligt het perceel met daarop de woning van een Q-koortspatiënt (hierna: appellant). Omdat appellant vreest voor zijn gezondheid bij de komst van een geitenhouderij, heeft hij tegen de OBM beroep en hoger beroep ingediend.

In de procedure is de vraag aan de orde of appellant gelet op de afstand tussen zijn woning en de inrichting als belanghebbende bij de OBM kan worden aangemerkt.

Juridisch kader

Om als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht te kunnen worden aangemerkt, moet aannemelijk zijn dat ter plaatse van de woning of het perceel van de betrokkene gevolgen van enige betekenis kunnen worden ondervonden.

Hoe dit criterium moet worden ingevuld, heeft de Raad van State toegelicht in een uitspraak van 23 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2271). Voor een toelichting daarop verwijs ik naar mijn blog ‘Het belanghebbendebegrip: invulling gevolgen van enige betekenis’ over die uitspraak.

Oordeel van de rechter

Voor het beantwoorden van de vraag of appellant als belanghebbende bij de OBM kan worden aangemerkt, stelt de Raad van State voorop dat de afstand van de geitenhouderij tot zijn perceel als uitgangspunt moet worden genomen. Deze afstand bedraagt ongeveer 650 meter.

Gelet op deze afstand is het naar het oordeel van de Raad van State niet uitgesloten dat appellant gevolgen van enige betekenis ondervindt van de geitenhouderij in de vorm van een verhoogd gezondheidsrisico. De Raad van State vindt daarvoor steun in de rapporten Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (VGO-rapporten).

Appellant is daarom als belanghebbende bij de OBM aan te merken. Omdat de gemeente en de rechtbank dat ten onrechte niet hebben erkend, wijst de Raad van State de zaak terug naar de rechtbank.

mw. mr. Franca Damen

VGO-2 geen belemmering voor geitenhouderij in onderzoeksgebied

Het rapport ‘Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (aanvullende studies)’ (VGO-2) vormt geen reden om geen medewerking te verlenen aan een besluit voor een geitenhouderij in het onderzoeksgebied van de VGO-rapporten. Dit volgt uit een uitspraak van de Raad van State van 6 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:340).

Wat was er aan de hand?

De gemeente Weert (Limburg) heeft een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een geitenstal. De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten bouwen, planologisch strijdig gebruik en invloed op de fysieke leefomgeving (omgevingsvergunning beperkte milieutoets).

Een omwonende heeft tegen de omgevingsvergunning bezwaar en (hoger) beroep ingediend, onder andere omdat hij volksgezondheidsrisico’s vreest.

Juridisch kader

Het is vaste rechtspraak dat volksgezondheid een aspect is dat meegewogen moet worden bij het verlenen van een omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik en een omgevingsvergunning beperkte milieuinformatie. Meer informatie daarover is hier te lezen. De bestrijding van besmettelijke dierziekten vindt echter primair regeling in andere wetgeving.

De Raad van State heeft eerder in uitspraken geoordeeld dat het VGO-1 rapport (juli 2016) geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten bevat op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat een veehouderij onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid veroorzaakt. Het VGO-1 rapport vormt daarom geen aanleiding om geen medewerking te verlenen aan de ontwikkeling van een veehouderij.

Op 16 juni 2017 is het VGO-2 rapport bekend gemaakt. In dit rapport is opgemerkt dat mensen ook rondom geitenhouderijen een grotere kans hebben op longontsteking. Deze conclusies zijn bevestigd in een deelonderzoek van VGO-3.

In een uitspraak van 21 november 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3781) oordeelde de Raad van State dat het VGO-2 rapport geen reden is om geen medewerking te verlenen aan een besluit voor een geitenhouderij in Noord-Holland.

Oordeel van de rechter

De uitspraak van de Raad van State van 6 februari 2019 gaat over een (toekomstige) geitenhouderij in Weert. Weert ligt in het onderzoeksgebied van het VGO-1 en VGO-2 rapport.

Op het moment dat de gemeente een omgevingsvergunning verleende voor de geitenhouderij, was het VGO-2 rapport nog niet gepubliceerd. In de procedure heeft de gemeente echter toegelicht dat het VGO-2 rapport voor haar geen verandering brengt in de besluitvorming.

Uit het VGO-2 rapport blijkt dat rond geitenhouderijen mensen vaker een longontsteking hebben en dat het nog onduidelijk is wat de oorzaak is van deze longontstekingen. In het rapport wordt gesteld dat al wel duidelijk is dat Q-koorts geen verklaring voor het verhoogde risico biedt en dat geitenhouderijen voor zover bekend weinig fijnstof en endotoxinen uitstoten. Om specifieke oorzaken van deze toename te achterhalen, is volgens de onderzoekers meer onderzoek nodig. Pas dan kunnen volgens de onderzoekers bedrijfsgerichte maatregelen worden aanbevolen.

Naar het oordeel van de rechtbank én de Raad van State heeft de gemeente zich, rekening houdend met het VGO-2 rapport, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het in werking hebben van de geitenhouderij niet zodanige risico’s voor de volksgezondheid kan opleveren dat de omgevingsvergunning om die reden geweigerd had moeten worden.

Ook de Q-koorts vormt daarvoor geen reden. Geitenhouderijen moeten de door de overheid verplichte maatregelen ter voorkoming van Q-koorts treffen. De NVWA houdt daar toezicht op. Sinds het treffen van landelijke maatregelen heeft ook geen uitbraak van Q-koorts meer plaatsgevonden.

De Raad van State heeft de omgevingsvergunning voor de geitenhouderij dan ook in stand gelaten.

mw. mr. Franca Damen

Uitspraak Raad van State over VGO-2 geitenhouderij

Op 16 juni 2017 is het rapport ‘Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (aanvullende studies)’ (VGO-2) bekend gemaakt. In het rapport wordt opgemerkt dat mensen ook rondom geitenhouderijen een grotere kans hebben op longontsteking. Naar het oordeel van de Raad van State is het VGO-2 rapport echter geen reden om geen medewerking te verlenen aan een besluit voor een geitenhouderij (in Noord-Holland). Dit blijkt uit een uitspraak van de Raad van State van 21 november 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3781).

Wat was er aan de hand?

De gemeente Wormerland (Noord-Holland) heeft een bestemmingsplan (wijzigingsplan) vastgesteld voor een locatie waar momenteel een melkrundveebedrijf wordt geëxploiteerd. De eigenaar wil het bedrijf echter omzetten in een melkgeitenbedrijf. Daarvoor wil de eigenaar een nieuwe stal bouwen. Omdat die stal niet binnen het bouwvlak past, heeft de gemeente het bestemmingsplan gewijzigd.

Omwonenden hebben tegen het bestemmingsplan beroep ingediend, onder andere omdat zij volksgezondheidsrisico’s vrezen.

Juridisch kader

Het is vaste rechtspraak dat volksgezondheid een aspect is dat meegewogen moet worden bij het vaststellen van een bestemmingsplan. Meer informatie daarover is hier te lezen. De bestrijding van besmettelijke dierziekten vindt echter primair regeling in andere wetgeving.

De Raad van State heeft eerder in uitspraken geoordeeld dat het VGO-1 rapport (juli 2016) geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten bevat op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat een veehouderij onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid veroorzaakt. Het VGO-1 rapport vormt daarom geen aanleiding om geen medewerking te verlenen aan de ontwikkeling van een veehouderij.

Op 16 juni 2017 is het VGO-2 rapport bekend gemaakt. In dit rapport is opgemerkt dat mensen ook rondom geitenhouderijen een grotere kans hebben op longontsteking. Deze conclusies zijn bevestigd in een deelonderzoek van VGO-3.

Oordeel van de rechter
Q-koorts

De Raad van State is in de uitspraak eerst ingegaan op Q-koorts. Zoals de Raad van State eerder heeft overwogen, is de mogelijke besmetting van dierziekten (zoals Q-koorts), een ruimtelijk relevant mee te wegen belang. De bestrijding van besmettelijke dierziekten is echter primair geregeld in andere wetgeving, zoals de Regeling tijdelijke maatregelen dierziekten en de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (zoals de tankmelkmonitoring en een meldingsplicht voor dierziekten).

Sinds de invoering van een landelijke vaccinatieplicht en andere regels in de Regeling tijdelijke maatregelen dierziekten heeft geen uitbraak van Q-koorts meer plaatsgevonden. Voor controles op de naleving en handhaving van die bepalingen is de NVWA bevoegd.

De gemeente mocht er daarom bij het vaststellen van het bestemmingsplan van uitgaan dat die bepalingen in de praktijk worden nageleefd. Het belang van het tegengaan van Q-koorts stond dan ook niet in de weg aan het toestaan van de geitenhouderij. Overigens hoefde de gemeente in aanvulling op de bepalingen in de Regeling tijdelijke maatregelen dierziekten in het bestemmingsplan niet vast te leggen hoe de mest moet worden opgeslagen.

Bouwstop

Dat er in verschillende provincies inmiddels een bouwstop voor geitenhouderijen is vastgesteld of wordt overwogen, betekent niet dat de gemeente het bestemmingsplan voor de geitenhouderij niet mocht vaststellen. Provincies en gemeenten hebben namelijk ieder een eigen verantwoordelijkheid en bevoegdheid. Bovendien komen de relevante omstandigheden in de verschillende provincies en gemeenten niet in elk opzicht overeen.

Zo kent de provincie Noord-Holland een aanzienlijk minder grote dichtheid aan veehouderijen dan (delen van) sommige andere provincies. Het aantal intensieve veehouderijen zou consequenties kunnen hebben voor de omvang en ernst van gezondheidsrisico’s.

VGO-2 rapport

Over het VGO-2 rapport heeft de Raad van State onder andere vermeld dat rondom geitenhouderijen (en pluimveehouderijen) mensen een verhoogde kans hebben op longontsteking, maar dat de oorzaak hiervan nog onduidelijk is. In het VGO-2 rapport wordt aanbevolen om nader onderzoek te doen. Andere aanbevelingen worden in afwachting daarvan niet gegeven.

In de omgeving van het agrarisch bedrijf bevinden zich verschillende woningen, maar de omgeving heeft het karakter van buitengebied. De gemeente kent geen intensieve veehouderijen. De afstand tot de enige andere geitenhouderij in de omgeving bedraagt ongeveer 2,5 km. Er is dus geen concentratie van bedrijven die van belang zou kunnen zijn met het oog op de verspreiding van dierziekten.

De Raad van State heeft gelet hierop geoordeeld dat ook het belang van het tegengaan van andere aandoeningen dan Q-koorts niet in de weg stond aan het toestaan van de geitenhouderij.

mw. mr. Franca Damen

Deelonderzoek VGO-3: pluimvee en geiten

Op 22 oktober 2018 is een deelonderzoek van het onderzoeksprogramma Veehouderij en Gezondheid Omwonenden III (VGO-3) bekend gemaakt. Dit deelonderzoek is gericht op longontsteking in de nabijheid van geiten- en pluimveehouderijen.

Deelonderzoek

In het deelonderzoek ‘Longontsteking in de nabijheid van geiten- en pluimveehouderijen; actualisering van gegevens uit huisartsenpraktijken 2014-2016’ zijn analyses uit het eerdere VGO-project herhaald voor een recentere periode. Het doel van deze actualisatie is om na te gaan of de associatie tussen het wonen in de nabijheid van geiten- en pluimveehouderijen en het voorkomen van longontsteking nog steeds kan worden aangetoond voor de jaren 2014-2016.

De resultaten van het deelonderzoek wijzen, net als VGO-2, op een associatie tussen het wonen in de nabijheid van een geitenhouderij en een verhoogd risico op longontsteking. De associatie tussen een verhoogd risico op longontsteking en het wonen in de buurt van een pluimveehouderij blijkt niet meer statistisch significant te zijn.

Kamerbrief

De Minister van Medische Zorg en de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit hebben op 22 oktober 2018 een Kamerbrief over het deelonderzoek van VGO-3 naar de Tweede Kamer gestuurd.

In deze brief geven de Ministers aan dat het deelonderzoek van VGO-3 het belang van inzicht in de oorzaak van de verhoogde ziektedruk rond geitenhouderijen benadrukt. Naar deze oorzaak wordt onderzoek uitgevoerd om uiteindelijk risicoreducerende maatregelen te kunnen nemen. Naar verwachting wordt het VGO-3 onderzoek in 2021 afgerond.

Ondanks dat in het deelonderzoek van VGO-3 de associatie tussen een verhoogd risico op longontsteking en het wonen in de buurt van een pluimveehouderij niet meer is aangetoond, houden de Ministers vast aan het generiek verminderen van de emissies van onder andere fijnstof. Hierover is de afgelopen jaren met de pluimveesector gesproken.

Onderzoek causaliteit

Dat in het deelonderzoek van VGO-3 opnieuw een associatie tussen het wonen in de nabijheid van een geitenhouderij en een verhoogd risico op longontsteking is aangetoond, maakt de associatie consistent. Dit vraag om nader onderzoek dat dieper ingaat op de mogelijke causaliteit. Meer zicht op causaliteit is van belang voor de volksgezondheid in het gebied. Op dit moment is er dus geen causaliteit aangetoond.

Rechtspraak

Tot op heden vormt het VGO-onderzoek op grond van de rechtspraak geen reden om een besluit voor een veehouderij te weigeren of om aan een dergelijk besluit voorschriften te verbinden. In mijn artikel ‘Uitspraak RvS over VGO-rapport’ kunt u daarover meer lezen.

mw. mr. Franca Damen

1 2