VVGB in het omgevingsrecht, enkele (procedure)regels

In het kader van een omgevingsvergunning is soms een verklaring van geen bedenkingen (VVGB) nodig. Als een VVGB wordt geweigerd, moet de omgevingsvergunning ook worden geweigerd. Aan een VVGB zijn verschillende (procedure)regels verbonden, zoals de regel door welk bestuursorgaan een ontwerp VVGB en een definitieve VVGB moeten zijn opgesteld. Op 9 mei 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1511) heeft de Raad van State hierover een heldere uitspraak gedaan.

Wanneer is een VVGB vereist?

Wanneer in het kader van een aanvraag om een omgevingsvergunning een VVGB is vereist, is vastgelegd in artikel 2.27 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Dit artikel verwijst naar bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen. Dergelijke categorieën zijn bijvoorbeeld aangewezen in het Besluit omgevingsrecht (Bor).

Het bestuursorgaan dat bevoegd is om te beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning, moet bij de ontvangst van zo’n aanvraag beoordelen of er aspecten zijn waaromtrent een ander bestuursorgaan een VVGB moet afgeven. Als dat het geval is, moet het de vergunningaanvraag zo spoedig mogelijk zenden aan het bestuursorgaan dat bevoegd is om de VVGB te geven.

Doel VVGB

Een VVGB is niet zozeer een goedkeuringsinstrument, maar dient ertoe om een ander bestuursorgaan te laten beslissen over een aspect van de vergunning dat aan de beoordeling van het bevoegd gezag is onttrokken.

Procedure VVGB

Als een VVGB is vereist, dan is altijd de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing. Dat volgt uit artikel 3.10 Wabo. Verdere regels staan onder andere in artikel 3.11 Wabo.

De VVGB doorloopt dezelfde procedure als de omgevingsvergunning. Dat betekent dat eerst een ontwerp VVGB wordt gegeven. Dit ontwerp moet worden opgesteld door het bestuursorgaan dat bevoegd is een VVGB te geven.

De ontwerp VVGB en de ontwerpvergunning worden ter inzage gelegd. Tegen beide onderdelen kunnen dan zienswijzen worden ingediend.

Beoordeling zienswijzen

Als zienswijzen worden ingediend tegen de ontwerp VVGB, vindt de beoordeling en eventuele verwerking daarvan in de definitieve beslissing omtrent de VVGB plaats door het bestuursorgaan dat bevoegd is de VVGB te geven.

Uitspraak

In de zaak die aan de orde was in de uitspraak van de Raad van State van 9 mei 2018 was in het kader van de aanvraag om een omgevingsvergunning een VVGB nodig. De gemeenteraad was bevoegd om die VVGB te geven. De ontwerp VVGB is echter niet opgesteld door de gemeenteraad, maar door het college. Daardoor hebben derden niet de mogelijkheid gehad om zienswijzen in te dienen naar aanleiding van het standpunt van de gemeenteraad. Dit is in strijd met artikel 3.11 Wabo. De omstandigheid dat de gemeenteraad wel de definitieve VVGB heeft genomen, doet hier niets aan af.

mw. mr. Franca Damen

VVGB wel of geen apart besluitonderdeel?

Of een verklaring van geen bedenkingen wel of niet als een apart besluitonderdeel moet worden aangemerkt, kan van belang zijn in een juridische procedure. Wanneer immers tegen een besluitonderdeel geen zienswijze of bezwaar is ingediend, kan daar in beroep niet alsnog tegen geageerd worden. Interessant in dat kader is een uitspraak van rechtbank Noord-Nederland van 14 april 2017 (ECLI:NL:RBNNE:2017:1476), zeker wanneer deze wordt vergeleken met een eerdere uitspraak van de Raad van State.

Het is inmiddels vaste rechtspraak dat elk van de in de artikelen 2.1 en 2.2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bedoelde toestemmingen die in een omgevingsvergunning zijn opgenomen, moeten worden aangemerkt als besluitonderdeel.

Over de vraag of een verklaring van geen bedenkingen (VVGB) die in het kader van een omgevingsvergunning moet worden verstrekt een apart besluitonderdeel is, bestaat daarentegen nog geen vaste rechtspraak. Daartoe worden de uitspraak van rechtbank Noord-Nederland van 14 april 2017 en een uitspraak van de Raad van State van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2535) met elkaar vergeleken.

In de uitspraak van 28 september 2016 oordeelde de Raad van State dat een VVGB een apart besluitonderdeel is:

“De door appellante 3 bedoelde verklaring van geen bedenkingen is vereist indien handelingen als bedoeld in artikel 75b van de Ffw worden verricht, waarvoor, zouden deze handelingen op zichzelf staan, een ontheffing op grond van de Ffw is vereist. Indien een omgevingsvergunning is vereist, wordt de toestemming voor het verrichten van dergelijke handelingen verleend door middel van een verklaring van geen bedenkingen bij de omgevingsvergunning. Gelet hierop ziet de vraag of daarvoor een verklaring van geen bedenkingen is vereist op een afzonderlijke toestemming. Deze toestemming moet, evenals de in de artikelen 2.1 en 2.2 van de Wabo bedoelde toestemmingen, als een afzonderlijk besluitonderdeel worden opgevat.”

Met andere woorden: omdat de VVGB ziet op een afzonderlijke toestemming (ontheffing Flora- en faunawet), moet de VVGB als een afzonderlijk besluitonderdeel worden aangemerkt.

“Bepalend is of een VVGB ziet op een afzonderlijke toestemming.”

Dit was anders in de uitspraak van rechtbank Noord-Nederland van 14 april 2017. In die zaak ging het om een omgevingsvergunning voor bouwen en planologisch strijdig gebruik. In beroep stelde de appellant zich op het standpunt dat voor het planologisch strijdig gebruik ten onrechte geen VVGB door de gemeenteraad was verstrekt. Omdat de appellant hierover niets had aangevoerd in zijn zienswijze tegen het ontwerpbesluit, was de vraag aan de orde of de VVGB moet worden aangemerkt als een afzonderlijk besluitonderdeel.

De rechtbank heeft deze vraag ontkennend beantwoord. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de VVGB in die zaak, anders dan in de voormelde uitspraak van de Raad van State, niet ziet op een zelfstandige toestemming los van de verleende omgevingsvergunning. De VVGB is namelijk verbonden aan de omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik.

Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat er geen sprake is van een zelfstandige toestemming als bedoeld in de artikelen 2.1 en 2.2 van de Wabo en dat de VVGB dus geen apart besluitonderdeel is.

Het is interessant hoe deze rechtspraak zich verder zal ontwikkelen.

mw. mr. Franca Damen

Project in twee gemeenten: wie is bevoegd?

Bevoegd tot het nemen van een beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning is in beginsel het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar het betrokken project in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd. Maar hoe zit het als een project in twee gemeenten wordt uitgevoerd? De Raad van State deed hierover op 24 augustus 2016 (201509070) een duidelijke uitspraak.

Achtergrond

In deze uitspraak gaat het om de uitbreiding van een al bestaande inrichting. Een deel van de inrichting is gelegen in de gemeente Roosendaal en een ander deel in de gemeente Bergen op Zoom. Voor de uitbreiding heeft de inrichting een omgevingsvergunning bouwen, planologisch strijdig gebruik en milieu nodig.

De omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik is nodig omdat het project in strijd is met zowel het bestemmingsplan dat geldt voor de gronden die zijn gelegen in de gemeente Roosendaal als het bestemmingsplan dat geldt voor de gronden die zijn gelegen in de gemeente Bergen op Zoom.

Vanwege de omvang van de inrichting zijn gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant (hierna: GS) bevoegd om te beslissen op de vergunningaanvraag. Voor zover het betreft de omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik mogen GS echter niet beslissen voordat zij een verklaring van geen bedenkingen (hierna: VVGB) hebben ontvangen van de gemeenteraad.

Met het oog daarop hebben GS aan de raad van de gemeente Roosendaal een VVGB gevraagd. De vraag is echter gerezen of GS niet aan de raad van de gemeente Bergen op Zoom een VVGB had moeten vragen. In de uitspraak van 24 augustus 2016 heeft de Raad van State deze vraag beantwoord.

Juridisch kader

Dat GS niet mogen beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik, volgt uit artikel 2.27, eerste lid, Wabo in samenhang met artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht. In deze artikelen is namelijk bepaald dat zo’n omgevingsvergunning niet mag worden verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft.

Uitspraak

Voor beantwoording van de vraag welke gemeenteraad bevoegd is te beslissen over afgifte van een VVGB, is bepalend in welke gemeente het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd.

De inrichting is voor het grootste gedeelte gelegen in de gemeente Roosendaal. Ook na vergunningverlening zal dat het geval zijn.

Het gaat voor de bevoegdheidsverdeling echter niet om de ligging van de inrichting, maar om de ligging van het project waarvoor de vergunning is aangevraagd. Hierbij moeten alle activiteiten die samen het project vormen, worden betrokken. Voor de uitbreiding van de inrichting gaat het om de activiteiten bouwen, planologisch strijdig gebruik en milieu.

Het project is in hoofdzaak gelegen in de gemeente Bergen op Zoom. Daarom was de raad van deze gemeente bevoegd om te beslissen over afgifte van een VVGB. Daarbij is ook van belang dat de activiteit planologisch strijdig gebruik, waarvoor de VVGB is vereist, in hoofdzaak zal worden uitgevoerd op het grondgebied van de gemeente Bergen op Zoom. Ook is daar de afwijking van het bestemmingsplan het grootst.

Gelet hierop heeft de Raad van State overwogen dat GS ten onrechte hebben verzuimd om de raad van de gemeente Bergen op Zoom te vragen een VVGB af te geven. Het besluit, waarbij de gevraagde omgevingsvergunning is verleend, kan daarom geen stand houden.

mw. mr. Franca Damen

Gebrek aan ammoniakrechten vormt knelpunt voor MER(-beoordeling)

Wanneer een veehouderij over onvoldoende ammoniakrechten beschikt, dan vormt dit een knelpunt bij het opstellen van een milieueffectrapport of een aanmeldingsnotitie voor een MER-beoordeling. Dit volgt uit een uitspraak van rechtbank Oost-Brabant van 29 december 2014 (ECLI:NL:RBOBR:2014:8050). De uitspraak kan behoorlijke consequenties hebben voor de praktijk.

Situatie

Een veehouder heeft voor de uitbreiding van zijn varkenshouderij een omgevingsvergunning aangevraagd voor de activiteiten milieu, bouwen en afwijken van het bestemmingsplan. Bij besluit van 12 augustus 2013 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Reusel-De Mierden de vergunning verleend. Tegen deze vergunning is vervolgens beroep ingediend. Het beroep richt zich met name op de activiteit milieu.

Voor de uitbreiding van de varkenshouderij moest ook een MER-beoordeling worden uitgevoerd. Op grond van de wet moet een MER-beoordelingsbesluit worden genomen voordat de aanvraag om een omgevingsvergunning in behandeling wordt genomen. Dat is in onderhavige kwestie ook gebeurd.

Daarnaast is tevens een vergunning vereist op grond van de Natuurbeschermingswet (hierna: Nb resp. Nb-vergunning). Deze vergunning is aangevraagd voordat de aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend. Omdat de Nb-vergunning eerder is aangevraagd dan de omgevingsvergunning, geldt er geen aanhaakplicht.

Ammoniak knelpunt voor MER-beoordeling

Voordat de aanvraag om omgevingsvergunning in behandeling is genomen, is eerst een MER-beoordelingsbesluit genomen. De gemeente heeft op basis van de door de veehouder overgelegde MER-beoordelingsnotitie besloten dat er geen MER hoeft te worden opgesteld. In de MER-beoordelingsnotitie is onder meer ingegaan op de ammoniakemissie. Daarbij is uitgegaan van ammoniakemissie van 1989 kg in de vergunde en 3581 kg in de aangevraagde situatie. Er is aldus sprake van een toename van de ammoniakemissie. Deze toename moet volledig gemitigeerd worden. Dit betekent, kort gezegd, dat er maatregelen moeten worden getroffen die ervoor zorgen dat er per saldo geen sprake is van een toename van de ammoniakemissie. In de MER-beoordelingsnotitie staat vermeld dat de toename in ammoniakemissie wordt gesaldeerd met ammoniakrechten uit de provinciale depositiebank. Daarnaast is er een afzonderlijke Nb-vergunning aangevraagd. Zonder deze Nb-vergunning mag de veehouderij niet worden uitgebreid.

Het besluit waarbij de omgevingsvergunning is verleend, dateert van 12 augustus 2013. Op 13 november 2013 heeft de Afdeling een uitspraak gedaan over de provinciale depositiebank. In deze uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat weliswaar saldo uit een depositiebank kan worden betrokken bij het verlenen van een Nb-vergunning, maar dat daarvoor aan een aantal voorwaarden moet worden voldaan. De depositiebank van de provincie Noord-Brabant voldoet niet aan deze voorwaarden. Vanwege deze uitspraak heeft de provincie besloten om het saldo van de depositiebank op nul te zetten.

Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2013 is de rechtbank van oordeel dat de gemeente ten onrechte voorbij is gegaan aan de ammoniakemissie op basis van de geldende vergunningen. Eveneens heeft de gemeente ten onrechte verondersteld dat de toename van ammoniakemissie als gevolg van de aangevraagde wijziging zou kunnen worden gesaldeerd door middel van de provinciale depositiebank. De omstandigheid dat deze veronderstelling pas sinds 13 november 2013 – dat is dus ná het verlenen van de omgevingsvergunning – onjuist blijkt te zijn, doet daaraan niets af. ook de omstandigheid dat de aangevraagde uitbreiding geen doorgang kan vinden als niet wordt voldaan aan de Natuurbeschermingswet, doet aan het voorgaande niets af. de rechtbank is van oordeel dat de uitkomst van een MER-beoordeling niet kan afhangen van de uitkomst van een mogelijke uitkomst van de besluitvorming op een aanvraag om een Nb-vergunning. Daargelaten dat in dit geval de provincie bevoegd is om te beslissen op een aanvraag om een Nb-vergunning, is het de gemeente die een MER-beoordelingsbesluit moet nemen. Dit is slechts anders als de Nb-vergunning al is verleend ten tijde van het bestreden besluit (vgl. rechtbank Oost-Brabant 27 juni 2013, ECLI:NL:RBOBR:2570). Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank het besluit vernietigd.

Gevolgen voor praktijk

Deze uitspraak heeft grote gevolgen voor de praktijk. Immers betekent dit dat in het geval een MER moet worden opgesteld of een MER-beoordeling moet worden uitgevoerd – hetgeen bij een uitbreiding van een veehouderij al snel het geval is – eigenlijk eerst een onherroepelijke Nb-vergunning moet worden verkregen. Zoals inmiddels vrij algemeen bekend is in de agrarische (advies)praktijk, wijzigt de jurisprudentie omtrent Nb-vergunningen erg snel. Doordat er steeds nieuwe jurisprudentie op dit gebied verschijnt, is het soms moeilijk in te schatten of een Nb-vergunning zal worden verleend en vervolgens ook de toets van de Afdeling zal doorstaan (als er beroep wordt ingediend).

Wanneer een MER of MER-beoordelingsnotitie wordt opgesteld, terwijl de Nb-vergunning nog niet is verleend of nog niet onherroepelijk is, kan dit volgens rechtbank Oost-Brabant dus vervelende consequenties hebben. Wanneer immers zelfs na het verlenen van een omgevingsvergunning nog jurisprudentie over Nb-vergunningen verschijnt, en deze jurisprudentie tot de conclusie leidt dat de veehouderij, kort gezegd, over onvoldoende ammoniakrechten beschikt, dan kan dit volgens rechtbank Oost-Brabant tot de conclusie leiden dat een MER of MER-beoordelingsnotitie niet deugt. Dit zelfs terwijl de Natuurbeschermingswet niet aanhaakt bij de omgevingsvergunning.

Ook in het kader van de PAS kan deze uitspraak aanzienlijke consequenties hebben. Voor het verkrijgen van een Nb-vergunning wordt men immers volledig afhankelijk van het voldoende beschikbaar zijn van ontwikkelingsruimte en vervolgens van het al dan niet toedelen hiervan door het bevoegd gezag.

Overige aspecten

In de uitspraak zijn daarnaast nog een aantal andere aspecten aan de orde gekomen die voor de praktijk relevant zijn.

Beleidslijn IPPC-omgevingstoetsing

Op grond van de Beleidslijn IPPC-omgevingstoetsing ammoniak veehouderij (hierna: de beleidslijn) dient in het geval de jaarlijkse ammoniakemissie in de aangevraagde situatie bij toepassing van de best beschikbare technieken (hierna: BBT) meer dan 5.000 kg bedraagt, boven het meerdere een extra reductie ten opzichte van BBT te worden gerealiseerd. Wanneer de veehouderij op een relatief korte afstand van een kwetsbaar natuurgebied is gelegen, dient het bevoegd gezag een meer stringente toets uit te voeren bij een uitbreiding van een dergelijke veehouderij.

De appellant heeft gesteld dat er niet wordt voldaan aan de beleidslijn, omdat in de bestaande stal geen voorzieningen worden getroffen. De rechtbank heeft geoordeeld dat de gemeente voldoende heeft gemotiveerd waarom in de bestaande stal kan worden volstaan met toepassing van BBT, ondanks dat in de omgeving kwetsbare natuurgebieden zijn gelegen. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat waarde is gehecht aan de toepassing van het aangevraagde luchtwassysteem met een vergaande reductie van de emissies van ammoniak, geur en fijnstof.

Rapport stallucht en planten

Het rapport stallucht en planten is nog steeds van belang bij de beoordeling van directe ammoniakschade. Aan dit rapport wordt voldaan als zich geen verslechtering voordoet ten opzichte van de reeds vergunde situatie. Dat de bestaande stal niet zou voldoen aan het rapport, heeft de rechtbank niet van belang geacht. Immers is de bestaande situatie reeds vergund.

Meer geluidsruimte vergund

Het is niet toegestaan om in een omgevingsvergunning meer geluidruimte te vergunnen dan is aangevraagd. Omdat in onderhavige vergunning meer geluidruimte is vergund dan is aangevraagd, heeft de rechtbank de vergunning in strijd met het bepaalde in artikel 2.14, eerste lid, sub a, onder 5, Wabo geacht (“de mogelijkheden tot bescherming van het milieu, door de nadelige gevolgen voor het milieu, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, te voorkomen, of zoveel mogelijk te beperken, voor zover zij niet kunnen worden voorkomen”).

mw. mr. Franca Damen