Stikstof in de luchtvaart

Ook de luchtvaart draagt bij aan stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Over de omvang hiervan bestaat echter onduidelijkheid. Daarnaast blijken de Nederlandse luchthavens niet over een natuurvergunning te beschikken. Er is daarom behoefte aan duidelijkheid. Het ‘Advies Luchtvaartsector’ van het Adviescollege stikstofproblematiek zou hieraan moeten bijdragen.

Achtergrond

In oktober 2019 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister van LNV) het Adviescollege stikstofproblematiek gevraagd om een advies te geven over de luchtvaartsector. Het Adviescollege stikstofproblematiek heeft op 15 januari 2020 het ‘Advies luchtvaartsector’ uitgebracht.

In het advies staan twee hoofdvragen centraal:

  • Wat is de huidige bijdrage van de luchtvaartsector aan de depositie van stikstof in Nederland?
  • En wat kan de luchtvaartsector in Nederland bijdragen aan de vermindering van de stikstofdepositie?

Het Adviescollege stikstofproblematiek maakt hierbij een onderscheid tussen de luchtvaart en luchthavens. Dit is namelijk van belang voor een analyse van de bijdrage aan de stikstofproblematiek én voor de mate van beïnvloedbaarheid van de emissies. Voor wat betreft de luchthavens richt het Adviescollege stikstofproblematiek zich met name op Schiphol en Lelystad Airport. Voor deze luchthavens moet namelijk een besluit genomen worden. De militaire luchtvaart is niet meegenomen in het advies.

De huidige bijdrage aan stikstofdepositie

De bijdrage van de luchtvaartsector aan de stikstofemissie en stikstofdepositie is groter dan eerder is gerapporteerd. In plaats van 0,1% zou de bijdrage tussen de 0,7 en 1,1% van het nationale totaal voor NH3 (ammoniak) en NOX zijn. Dit komt overeen met een stikstofdepositie in Nederland vanuit de luchtvaart (onder en boven 3.000 voet) tussen 12 en 19 N/ha/jaar.

De eerder gerapporteerde 0,1% bijdrage volgt uit de Emissieregistratie. Deze bijdrage ziet echter alleen op de directe emissies die samenhangen met starts en landingen vanaf Nederlandse luchthavens (onder 3.000 voet / 914 meter). Niet alle relevante emissies worden in de Emissieregistratie aan de luchtvaart toegerekend, zoals luchthaven-gerelateerde activiteiten en verkeersbewegingen van en naar de luchthavens.

Voor een goed beeld moet rekening worden gehouden met alle emissies die samenhangen met de luchtvaart. Dat geldt ook voor emissies die afkomstig zijn van vliegverkeer boven 3.000 voet. Boven deze grens zijn namelijk veel NOx-emissies afkomstig van de luchtvaart, ook al is de beïnvloedbaarheid van emissies boven 3.000 voet door Nederland gering.

Dat komt doordat de NOX-emissies vanuit de luchtvaart boven 3.000 voet afkomstig zijn van een groter gebied en niet herleidbaar zijn tot Nederlandse luchthavens of tot specifieke andere bronnen. Deze emissies hebben een sterk Europees en mondiaal karakter. Emissies boven 3.000 voet verdelen en verspreiden zich gelijkmatiger. Terwijl NOX onder de 3.000 voet binnen enkele uren neerslaat, slaat NOX boven 3.000 voet pas na ongeveer tien dagen neer.

Het Adviescollege stikstofproblematiek merkt verder op dat de gerapporteerde emissies in de luchtvaart tussen 1990 en 2005 met 85% zijn toegenomen en tussen 2005 en 2017 nog een keer met 25%.

“Door de stikstofreductie die in dezelfde periode in veel andere sectoren is behaald, is het relatieve aandeel van de luchtvaartsector sinds 1990 verviervoudigd.”

Weliswaar is de efficiëntie per vliegbeweging toegenomen, maar door de volumetoename zijn de emissies in absolute zin toegenomen.

Bijdrage aan de vermindering van stikstofdepositie

Het Adviescollege stikstofproblematiek adviseert om een groei van de luchtvaartsector alleen toe te staan, wanneer sprake is van een vermindering van de huidige NOX-emissies (van de luchtvaartsector als geheel). Dat kan bijvoorbeeld door intern en extern salderen.

Hiervoor moeten de gevolgen van de ontwikkelingen van de Nederlandse luchthavens volwaardig, volledig en integraal worden beoordeeld. Dat geldt ook voor:

  • grondgebonden activiteiten, zoals bagagevervoer, bussen die op de platforms rijden, tankwagens, etc. en
  • luchthaven-gerelateerde activiteiten, zoals het arriveren en vertrekken van passagiers en goederen, het woon-/werkverkeer van personeel en commerciële functies zoals het bevoorraden van winkels en kantoren op de luchthavens.

Referentiesituatie

Het Adviescollege stikstofproblematiek gaat in het advies niet in op de referentiesituatie die voor de luchtvaart geldt. Nu de luchthavens niet beschikken over een natuurvergunning, moet voor de referentiesituatie worden gekeken naar de milieutoestemming die gold ten tijde van, kort gezegd, de Europese referentiedatum van de betrokken Natura 2000-gebieden.

In eerdere Kamerbrieven had de minister van Infrastructuur en Waterstaat het steeds over 7 december 2004. Dat is de datum waarop de verplichtingen uit de Habitatrichtlijn van kracht zijn geworden. Deze datum wordt ook een enkele keer in het advies van het Adviescollege stikstofproblematiek genoemd.

Gebieden kunnen echter ook op grond van de Vogelrichtlijn als Natura 2000-gebied zijn aangewezen. In dat geval geldt veelal een eerdere datum dan 7 december 2004. Dat geldt ook voor verschillende Natura 2000-gebieden waarop in ieder geval Schiphol een stikstofdepositie veroorzaakt, namelijk:

  • Eilandspolder: 24 maart 2000
  • Wormer- en Jisperveld: 24 maart 2000
  • Ilperveld, Varkensland en Twiske: 24 maart 2000
  • Naardermeer: 29 oktober 1986
  • Oostelijke Vechtplassen: 24 maart 2000
  • Nieuwkoopse Plassen: 14 februari 1997.

Dit volgt uit het overzicht van referentiedata op de website van BIJ12.

Het lijkt er dan ook op dat de luchtvaart voor de referentiesituatie verder terug moet kijken dan 7 december 2004.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Inwerkingtreding Spoedwet aanpak stikstof 1 januari 2020

Op 1 januari 2020 treedt de Spoedwet aanpak stikstof in werking. De Spoedwet aanpak stikstof voorziet in aanvullende instrumenten om de stikstofproblematiek aan te pakken en moet nieuwe activiteiten met stikstofdepositie mogelijk maken.

Achtergrond

De aanpak van de stikstofproblematiek ziet op het verminderen van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden, natuurherstel en het weer vlot trekken van vergunningverlening voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken (hetgeen ook de drie doelen voor het Programma Aanpak Stikstof waren). Om deze aanpak mogelijk te maken, zijn aanvullende instrumenten voorgesteld in het wetsvoorstel voor de Spoedwet aanpak stikstof.

Het wetsvoorstel dateert van 27 november 2019 en is op 5 respectievelijk 17 december 2019 door de Tweede respectievelijk Eerste Kamer aangenomen. De Spoedwet aanpak stikstof is vervolgens op 30 december 2019 in het Staatsblad (nr. 517 voor de wet en nr. 518 voor de bekendmaking) gepubliceerd en treedt op 1 januari 2020 in werking.

Vervallen vergunningplicht andere handelingen

Artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming bepaalt wanneer een natuurvergunning is vereist. Deze was tot 1 januari 2020 vereist voor projecten en andere handelingen. Maar vanaf 1 januari 2020 vervalt de vergunningplicht voor andere handelingen. Het gaat daarbij om activiteiten met niet-significante effecten voor Natura 2000-gebieden. Daarmee sluit de vergunningplicht voortaan aan bij artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.

Mogelijkheid drempelwaarde

De Spoedwet aanpak stikstof maakt het invoeren van een drempelwaarde mogelijk. Deze drempelwaarde kan in een ministeriële regeling of een provinciale verordening worden opgenomen. De drempelwaarde kan worden ingevoerd voor bepaalde categorieën projecten, waaraan voorwaarden kunnen worden gesteld. Deze voorwaarden kunnen in ieder geval betrekking hebben op:

  • een drempelwaarde die een project niet mag overschrijden;
  • de manier waarop een project wordt gerealiseerd;
  • de ligging van de locatie van een project ten opzichte van een Natura 2000-gebied;
  • de onderzoeken naar de gevolgen van een project voor een Natura 2000-gebied die moeten worden uitgevoerd;
  • de maatregelen die voorafgaand aan of tijdens de realisatie van het project moeten worden getroffen om te voorkomen dat de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied worden aangetast;
  • de melding van het voornemen om een project te realiseren, de termijn waarbinnen en de manier waarop de melding moet worden gedaan en welke gegevens daarbij moeten worden overgelegd.

Er kan alleen een drempelwaarde worden ingevoerd als dit, kort gezegd, ecologisch kan worden onderbouwd en die onderbouwing voldoet aan artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Uit een advies van de Afdeling advisering van de Raad van State blijkt dat die onderbouwing lastig zal zijn gelet op de omstandigheid dat de kritische depositiewaarde voor stikstofdepositie in veel Natura 2000-gebieden wordt overschreden.

Stikstofregistratiesysteem

De Spoedwet aanpak stikstof maakt het (in artikel 5.5a van de Wet natuurbescherming) mogelijk om bij ministeriële regeling een stikstofregistratiesysteem in te stellen. In het stikstofregistratiesysteem wordt stikstofdepositieruimte opgenomen die ontstaat als gevolg van een daling van stikstofdepositie door aanvullende bronmaatregelen. De stikstofdepositieruimte kan vervolgens (zoals in het Programma Aanpak Stikstof) aan nieuwe activiteiten worden toegedeeld, zodat aan die nieuwe activiteiten toestemming kan worden verleend.

In de ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld over onder andere het volgende:

  • de aanwijzing van projecten of categorieën projecten waarvoor stikstofdepositieruimte wordt gereserveerd; hiervoor kan een voorkeursvolgorde worden vastgesteld;
  • de omvang van de totale stikstofdepositieruimte;
  • de meet- en rekenvoorschriften die moeten worden toegepast.

Het stikstofregistratiesysteem is in eerste instantie bedoeld om de woningbouw en infrastructuur door te kunnen laten gaan.

Voor het invoeren van een stikstofregistratiesysteem is een concept Regeling spoedaanpak stikstof bouw en infrastructuur gepubliceerd.

Veevoer

De Spoedwet aanpak stikstof voorziet ook in een wijziging van de Wet dieren. De reden hiervoor is om de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit de bevoegdheid te geven om nadere regels te kunnen stellen aan veevoer om ook via dat spoor de stikstofdepositie te laten dalen.

In de Wet dieren wordt bepaald dat in een ministeriële regeling regels kunnen worden gesteld over de samenstelling van diervoeders of andere stoffen die zijn bedoeld voor het voederen van dieren. Het kan daarbij gaan om:

  • een maximum hoeveelheid van een bestanddeel (zoals eiwitten) in individuele partijen diervoeders en
  • een maximum hoeveelheid van een bestanddeel (zoals eiwitten) die een dier (in de totale hoeveelheid diervoeders) mag gebruiken.

Voorwaarde is dat de regels geen significant negatieve gevolgen mogen hebben voor diergezondheid, dierenwelzijn, volksgezondheid en afzetbelangen.

Als dergelijke regels worden gesteld, dan is de overtreding hiervan strafbaar. In de Wet op de economische delicten wordt namelijk vastgelegd dat een overtreding van deze regels een economisch delict is.

Crisis- en herstelwet

Ook de Crisis- en herstelwet wordt gewijzigd, en wel in die zin dat in bijlage I bij deze wet een nieuwe categorie wordt toegevoegd:

“besluiten over fysieke maatregelen voor verbetering of herstel van Natura 2000-gebieden”

Voor deze besluiten gelden de versnelde procedures uit de Crisis- en herstelwet.

Meststoffenwet

Verder wijzigt ook de Meststoffenwet. Hierin wordt vastgelegd dat als de varkens- of pluimveehouderij op landelijk niveau het fosfaat- en/of stikstofplafond dreigt te overschrijden en mede gelet op

  • de representativiteit van de prognose,
  • het mogelijk structurele karakter van de overschrijding en
  • de totale omvang van de productie van dierlijke meststoffen in relatie tot de nationale plafonds,

dat dan in een algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat varkens- of pluimveerechten bij overdracht worden afgeroomd.

mw. mr. Franca Damen

Beleidsregels intern en extern salderen

Op 8 oktober 2019 zijn de provinciale Beleidsregels intern en extern salderen bekend gemaakt. Deze beleidsregels zijn een vervolg op de Kamerbrief van 4 oktober 2019, maar strekken nog verder dan deze brief. Wat houden de Beleidsregels intern en extern salderen in en wat maken ze (niet) mogelijk?

Enkele basiselementen

Een natuurvergunning mag op basis van intern of extern salderen worden verleend, als de stikstofdepositie op hexagoonniveau per saldo niet toeneemt ten opzichte van de referentiesituatie.

De referentiesituatie is:

  • de verleende vigerende en onherroepelijke natuurvergunning of
  • de milieutoestemming zoals die gold ten tijde van de Europese referentiedatum of, als daarna een milieutoestemming met een lagere N-emissie is gaan gelden, die milieutoestemming (oftewel: de laagst vergunde situatie vanaf de referentiedatum).

De referentiedatum is:

  • voor Habitatrichtlijngebieden 7 december 2004 of de datum waarop het gebied door de Europese Commissie tot een gebied van communautair belang is verklaard, voor zover die verklaring heeft plaatsgevonden na 7 december 2004;
  • voor Vogelrichtlijngebieden 10 juni 1994 of de datum waarop het gebied is aangewezen, voor zover die aanwijzing heeft plaatsgevonden na 10 juni 1994.

Hier is een overzicht opgenomen van de relevante referentiedata per Natura 2000-gebied.

Een N-emissie is een stikstofverbinding die direct of indirect vanuit een bron in de lucht, het water of op de bodem wordt gebracht.

De stikstofdepositie moet met AERIUS Calculator worden berekend. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op onderdelen die buiten het toepassingsbereik van AERIUS Calculator vallen, verzoeken Gedeputeerde Staten op deze onderdelen om aanvullende berekeningen.

De voorwaarden voor extern salderen zoals deze al golden (voortvloeiende uit de rechtspraak), blijven bestaan, maar worden aangevuld met extra voorwaarden.

Latente ruimte wordt afgenomen

Als een bedrijf een nieuwe of een wijziging van een bestaande natuurvergunning aanvraagt en daarvoor gebruik maakt van intern of extern salderen, dan wordt de latente ruimte afgenomen. Welke ruimte dat is, verschilt bij intern en extern salderen.

Bij intern salderen wordt de onbenutte ruimte uit de vergunning weggenomen. Bij extern salderen worden de onbenutte ruimte en de niet gebruikte capaciteit weggenomen.

Uitgangspunt bij intern en extern salderen

Doordat bij intern salderen de onbenutte ruimte uit de vergunning wordt weggenomen, is de feitelijk gerealiseerde capaciteit het uitgangspunt voor de nieuwe of te wijzigen natuurvergunning. Het gaat om de capaciteit die aantoonbaar is gerealiseerd op het moment van het aanvragen van een natuurvergunning. Tot de feitelijk gerealiseerde capaciteit behoort niet het deel van de vergunde capaciteit waarvoor het bedrijf niet beschikt over de benodigde varkensrechten, pluimveerechten, fosfaatrechten of CO2-rechten. Voor fosfaaatrechten geldt een uitzondering, namelijk als een melkveehouder kan aantonen dat op 1 maart 2017 aantoonbaar meer rundvee werd gehouden dan aan fosfaatrechten is verkregen en op dat moment voldoende ruimte beschikbaar was in de stallen.

Het bevoegd gezag kan in afwijking van het voorgaande de referentiesituatie zonder inperking van de gerealiseerde capaciteit als uitgangspunt hanteren indien:

  • op 8 oktober 2019 het project nog niet geheel is gerealiseerd, maar de initiatiefnemer aantoonbaar stappen heeft gezet met het oog op volledige realisatie;
  • op 8 oktober 2019 nog niet is begonnen met het realiseren van het project, maar hiervoor wel aantoonbaar onomkeerbare significante investeringsverplichtingen zijn aangegaan;
  • het project noodzakelijk is voor de realisatie van doelen in een Natura 2000-gebied;
  • het projecten en plannen ten aanzien van / ten behoeve van (vaar-/spoor)wegen, luchtvaart, woningbouw, duurzame energieopwekking en energieprojecten van nationaal belang betreft dan wel projecten noodzakelijk in het kader van militaire activiteiten.

Doordat bij extern salderen de onbenutte ruimte en de niet gebruikte capaciteit worden weggenomen, is de feitelijk benutte capaciteit – op 8 oktober 2019 – het uitgangspunt voor de te verkopen N-emissierechten. Er mag in afwijking van 8 oktober 2019 worden uitgegaan van een hoger aantoonbaar benutte capaciteit in een van de drie hieraan voorafgaande jaren, mits dit in de vergunningaanvraag voldoende wordt onderbouwd.

Terug naar Besluit emissiearme huisvesting

Nadat de latente ruimte uit de vergunning is gehaald, moet er nog verder teruggeschroefd worden bij veehouderijen. Er moet bij intern salderen (eigen bedrijf) en extern salderen (saldogevende locatie) namelijk worden uitgegaan van ten hoogste de emissie per dierplaats op grond van het Besluit emissiearme huisvesting zoals dat geldt op het moment van het aanvragen van een natuurvergunning.

30% afromen

Bij extern salderen moet vervolgens nog 30% van de N-emissierechten van de saldogevende locatie worden afgeroomd. Op die manier dalen de N-emissies.

Intrekking dierrechten

Op dit moment is het nog niet toegestaan om extern te salderen met een bedrijf dat op 4 oktober 2019 over varkensrechten, pluimveerechten of fosfaatrechten beschikte. Dat mag pas nadat de Meststoffenwet is gewijzigd, en wel in die zin dat wanneer de ammoniakrechten van een veehouderij worden verkocht, de bijbehorende dierrechten worden ingenomen. Op deze manier wordt feitelijk dus een krimp van de veehouderij bewerkstelligd.

Salderen mag niet altijd

Salderen is niet altijd toegestaan. Als een bedrijf deelneemt aan de subsidieregeling sanering varkenshouderijen of een andere warme saneringsregeling, dan zijn intern en extern salderen niet toegestaan. Ook zijn intern en extern salderen niet toegestaan voor zover het intrekken van een vergunning noodzakelijk is op grond van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Tot slot is extern salderen niet toegestaan als de saldogevende locatie deelneemt aan de stoppersregeling Actieplan Ammoniak Veehouderij.

Intrekking natuurvergunning

In nieuwe natuurvergunningen zal een voorschrift worden opgenomen dat de vergunning mag worden ingetrokken als de activiteit waarvoor de vergunning is verleend, niet binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning is gerealiseerd.

Samenvatting

Intern salderen Extern salderen
Basis natuurvergunning of laagste vergunning sinds referentiedatum natuurvergunning of laagste vergunning sinds referentiedatum
Wegnemen latente ruimte onbenutte ruimte onbenutte ruimte en niet gebruikte capaciteit
Betekent de volgende uitgangssituatie feitelijk aantoonbaar gerealiseerde capaciteit op moment aanvraag natuurvergunning (voor zover de vereiste dier-/CO2-rechten) (met uitzonderingen) feitelijk benutte capaciteit op 8 oktober 2019 (of één van de drie hieraan voorafgaande jaren)
Terug naar Besluit emissiearme huisvesting maximale emissie per dierplaats o.g.v. Besluit huisvesting maximale emissie per dierplaats o.g.v. Besluit huisvesting
Afroming n.v.t. 30% afromen
Bijbehorende dierrechten n.v.t. worden ingetrokken
Niet toegestaan bij deelname aan warme saneringsregeling; indien intrekking rechten nodig is o.g.v. artikel 6, lid 2, Hrl bij deelname aan warme saneringsregeling of stoppersregeling ammoniak; indien intrekking rechten nodig is o.g.v. artikel 6, lid 2, Hrl

mw. mr. Franca Damen

 

Advies ‘Niet alles kan’ van adviescollege stikstofproblematiek Remkes

Op 25 september 2019 bracht het adviescollege stikstofproblematiek Remkes haar eerste advies ‘Niet alles kan’ uit. Dit advies bevat aanbevelingen voor de stikstofproblematiek voor de korte termijn. Het volledige advies is hier te lezen. In dit artikel bespreek ik de hoofdlijnen van het advies.

Belangrijkste conclusies

De belangrijkste conclusies uit het advies zijn naar mijn mening als volgt:

  1. De stikstofdepositie moet substantieel omlaag. Daarvoor moeten op de korte termijn maatregelen worden getroffen in de veehouderij, mobiliteit, industrie en bouwsector. Het gaat daarbij voornamelijk om een gebiedsgerichte aanpak. Daarnaast moeten de overheden de natuurherstelmaatregelen uitvoeren.
  2. Vergunningverlening moet weer worden opgepakt. Intern en extern salderen zijn hierbij mogelijk, alsook de ADC-toets. Bij salderen moet worden afgeroomd. Afroming geldt in ieder geval voor latente ruimte, en daarnaast ook voor een reductie van de emissies.
  3. Ruimte die ontstaat door maatregelen mag maar beperkt worden gebruikt om knelpunten op te lossen.
  4. Het wijzigen of intrekken van vergunningen kan een aangewezen maatregel zijn. PAS-vergunningen kunnen (gedeeltelijk) worden ingetrokken als hiervan niet binnen twee jaar gebruik is gemaakt.

Aanleiding

De aanleiding van het advies is de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 over het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Voor een samenvatting van deze uitspraak verwijs ik naar deel 9 van mijn blogserie over deze uitspraak.

Het adviescollege merkt over de PAS-uitspraak op dat de uitspraak vooral aangeeft dat een deugdelijke onderbouwing van het PAS ontbrak. Dat betekent dat opnieuw moet worden gekeken naar de onderbouwing voor de vele besluiten en vrijgestelde activiteiten. De PAS-uitspraak betekent niet dat geen enkele vergunning meer mag worden verleend en evenmin dat er in het geheel geen ruimte is voor vergunningverlening.

Uitgangspunten

Het stikstofprobleem hangt samen met andere transitieopgaven. Het adviescollege beschouwt het oplossen van het stikstofprobleem in samenhang met bijvoorbeeld luchtkwaliteit, CO2-reductie en kringlooplandbouw.

Het adviescollege geeft advies voor de periode van september 2019 tot en met eind 2020 en gaat daarbij uit van de bestaande wetgeving. De bestaande wetgeving is de natuurwetgeving zonder het PAS-toetsingskader.

Geloofwaardig en aantoonbaar herstel van Natura 2000-gebieden en een reductie van emissies is noodzakelijk. Er is een drastische daling van stikstofemissies en –depositie nodig. De daadwerkelijke vermindering van uitstoot van stikstofoxide (NOx) en ammoniak (NH3) mag slechts deels worden gebruikt voor de aanpak van knelpunten.

Verschillende sectoren leveren een bijdrage aan de overbelasting van stikstof op Natura 2000-gebieden. Van al deze sectoren mag dan ook een bijdrage aan oplossende maatregelen worden gevraagd, in een evenwichtige verhouding, waarbij kosteneffectiviteit in ogenschouw wordt genomen.

De huidige impasse is zo complex, dat vergunningverlening op korte termijn niet over de volle breedte weer kan worden vlotgetrokken. Niet alles kan.

Hoe snel verbetereffecten zichtbaar worden, en daarmee ruimte ontstaat voor het oplossen van knelpunten, is afhankelijk van hoe voortvarend wordt besloten over de te treffen maatregelen en de omvang daarvan, en hoe snel hieraan uitvoering wordt gegeven.

Het adviescollege doet alleen aanbevelingen. Het is aan de politiek om keuzes te maken.

Hoofdlijn advies voor korte termijn

Het adviescollege geeft de volgende aanbevelingen op hoofdlijnen.

  1. Er zijn specifieke, gebiedsgerichte bronmaatregelen nodig, die zijn gericht op het reduceren van emissies en deposities. Alle sectoren moeten hieraan een bijdrage leveren, in een evenwichtige verhouding, waarbij kosteneffectiviteit moet worden meegenomen.
  2. De herstel- en verbetermaatregelen moeten onverkort en zo snel mogelijk worden uitgevoerd en waar nodig geïntensiveerd, gericht op geloofwaardig en aantoonbaar herstel van Natura 2000-gebieden.
  3. De emissiereductie van deze maatregelen moet in beeld worden gebracht. Ook moet in beeld worden gebracht wat de gevolgen zijn voor de depositie in de Natura 2000-gebieden en op de locaties met stikstofgevoelige habitats. Uitgangspunt is dat afroming plaatsvindt. De punten 1 en 2 zijn randvoorwaardelijk voor het oplossen van de knelpunten en voor toekomstige vergunningverlening.
  4. De ruimte die ontstaat na het treffen van maatregelen, moet eerst worden gebruikt voor vergunningverlening van activiteiten die onder het PAS waren vrijgesteld. Hiervoor mag geen latente ruimte worden gebruikt om depositiestijging te voorkomen.
  5. Intern salderen en extern salderen zijn mogelijk. Hierbij moet wel afroming plaatsvinden. Deze afroming betreft in ieder geval de latente ruimte. Daarnaast moet ook worden bijgedragen aan emissiereductie. De ADC-toets kan ook worden toegepast, maar daarvoor mogen de verwachtingen niet te hoog zijn.
  6. Het Rijk en de provincies bepalen in onderlinge afstemming de voorwaarden waaronder de ruimte mag worden benut. Het Rijk moet voldoende financiële middelen ter beschikking stellen voor verwerving of sanering en voor natuurherstel.
  7. Provincies nemen de regie voor de gebiedsgerichte aanpak.

Korte-termijn-maatregelen

Het adviescollege adviseert voor de korte termijn een pakket aan noodmaatregelen om de bestaande emissies substantieel te verkleinen. Deze maatregelen hoeven niet permanent te zijn, maar moeten wel aan een aantal randvoorwaarden voldoen. De belangrijkste randvoorwaarden zijn als volgt:

  • de uitvoering van de maatregelen moet geborgd zijn en
  • de maatregelen moeten aantoonbaar tot emissiereductie leiden.

Maar een deel van de gerealiseerde reductie is beschikbaar voor de aanpak van knelpunten. Er moet dus afroming plaatsvinden.

Het adviescollege adviseert voor de korte termijn maatregelen te treffen in de volgende sectoren:

  • veehouderij;
  • mobiliteit;
  • industrie;
  • bouwsector.
Veehouderij

Voor de veehouderij adviseert het adviescollege het volgende.

  1. Geen generieke volumebeperkingen in de verschillende veehouderijsectoren.
  2. Een selectieve, gebiedsspecifieke en doelgerichte reductie van ammoniakemissies die zijn gerelateerd aan de veehouderij. Dit kan door gerichte verwerving of sanering van agrarische bedrijven met relatief hoge emissies of verouderde stalsystemen in en nabij Natura 2000-gebieden. Provincies nemen de regie voor deze gebiedsgerichte aanpak.
  3. De PAS-bronmaatregelen moeten worden verplicht. Hiervoor moet een tijdpad worden vastgesteld.
  4. Daarnaast zijn nieuwe maatregelen nodig. Deze moeten worden verplicht.
  5. Uiteindelijk is op basis van een beheerplan onteigening juridisch mogelijk.
  6. Blijvende veehouderijen moeten versneld de meest actuele milieupraktijk (best environmental means) toepassen. Hiervoor moet een duidelijk tijdpad worden vastgesteld, zodat verdergaande emissiereductie versneld wordt bereikt.
  7. Nieuwe technologieën en innovatieve ontwikkelingen moeten sneller worden erkend.
  8. De toepassing van emissiereducerende technieken en –praktijken moet worden versneld door deze via experimenteerruimte vroegtijdig toe te staan. Ook is financiële steun essentieel om bestaande technieken vervroegd te kunnen afschrijven ten behoeve van de aanschaf van innovatieve emissiereducerende technieken.
  9. Het adviescollege is van mening dat de door Zuivel NL voorgestelde maatregelen een constructieve bijdrage leveren aan de reductie van ammoniakemissies.
Mobiliteit

Voor het wegverkeer adviseert het adviescollege een snelheidsverlaging op rijks- en provinciale wegen, zo nodig gedifferentieerd naar wegen of gebieden waarbij de snelheidsbeperkende maatregelen worden gericht op aantoonbare effecten in kwetsbare Natura 2000-gebieden.

In het tweede advies zal het adviescollege zich op mogelijke emissiebeperkende maatregelen richten voor het openbaar vervoer, vrachtvervoer, de scheepvaart (met name de binnenvaart en de kustvaart) en de luchtvaart.

Industrie

Voor de industrie adviseert het adviescollege om in beeld te brengen in hoeverre verschillende industriële sectoren een negatieve bijdrage leveren aan de stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden, welke maatregelen nodig zijn en welk (activerend) beleid kan worden gevoerd vanuit het Rijk en de provincies voor het stimuleren van de toepassing van nieuwe technieken en voor innovaties in de industriële sector. Een integrale blik van het stikstofprobleem in samenhang met luchtkwaliteit, CO2-reductie, de transitie naar duurzame energie en de kringlooplandbouw is hierbij van belang.

Bouwsector

In de bouw is winst te behalen door modulair, energieneutraal, circulair en natuurinclusief bouwen en beter gebruik van innovatieve technieken en materialen. Dat geldt ook voor bedrijven die aanleg-, beheer- en onderhoudswerkzaamheden uitvoeren in Natura 2000-gebieden. Deze bedrijven moeten worden gestimuleerd om deze werkzaamheden emissiearm uit te voeren.

Het adviescollege adviseert aanbestedingsvoorwaarden en vergunningvoorwaarden hierop aan te passen.

Intrekking en wijziging van vergunningen

In sommige gevallen kan het wijzigen of intrekken van vergunningen aangewezen zijn. Dat is alleen het geval als wordt aangetoond dat intrekking of wijziging de enige passende maatregel is om verslechtering of significante verstoringen in een Natura 2000-gebied te voorkomen of als zo’n maatregel onderdeel uitmaakt van generiek beleid voor een gebied of sector.

Het adviescollege vindt een maatregel ten aanzien van vigerende vergunningen wenselijk om nieuwe deposities te voorkomen. Dit kan in de vorm van afroming van niet-benutte (latente) vergunningruimte. Het adviescollege wijst hierbij op de beleidslijn van provincies onder het PAS dat een project binnen twee jaar na vergunningverlening moet zijn gerealiseerd. Als het project niet binnen die (realisatie)termijn is gerealiseerd, kan de provincie de vergunning (gedeeltelijk) intrekken.

Dit geldt ook voor latente ruimte bij activiteiten die onder het PAS waren vrijgesteld van de vergunningplicht, maar nu alsnog een natuurvergunning nodig hebben. Het gaat om maatwerk, waarbij rekening moet worden gehouden met al gedane investeringen of andere uitvoeringshandelingen.

Ruimte voor knelpunten

Het adviescollege adviseert om de vrijkomende ruimte te gebruiken om knelpunten op te lossen die betrekking hebben op:

  • activiteiten die onder het PAS waren vrijgesteld van de vergunningplicht;
  • tijdelijke emissies als na realisatie sprake zal zijn van een lagere emissie of nul-emissie;
  • vernietigde vergunningen waarvoor opnieuw een aanvraag moet worden ingediend bij het bevoegd gezag.

Beweiden en bemesten

Het adviescollege wil hier nader onderzoek naar doen en brengt hierover voor het eind van 2019 een tussentijds advies uit.

AERIUS Calculator

AERIUS Calculator moet zo snel mogelijk operationeel zijn voor het doorrekenen van activiteiten in de agrarische sector.

Drempelwaarde

Het adviescollege staat op zich positief tegenover het opnieuw invoeren van een drempelwaarde, mits het reductiebeleid daarvoor voldoende ruimte biedt. Vooralsnog ontbreekt hiervoor een deugdelijke juridische onderbouwing. Daarom acht het adviescollege dit op de korte termijn niet haalbaar.

Vergunningverlening

Het adviescollege heeft enkele aanbevelingen voor vergunningverlening gedaan. Deze aanbevelingen zijn hier te lezen.

Meten en monitoren

Het adviescollege vraagt aandacht voor de verhouding tussen een modelmatige benadering en metingen. Het is nodig om te weten wat echte oorzaken zijn van de stikstofproblematiek. Welke deposities hebben aantoonbaar nadelige gevolgen? Het verdient aanbeveling om meer gebruik te maken van validatie op basis van metingen.

Rol Rijk, provincies en gemeenten

De betrokken overheden zullen intensief moeten samenwerken. Het adviescollege heeft een overzicht gegeven van de rol van het Rijk, de provincies en de gemeenten. Dit overzicht is hier te lezen.

Intern en extern salderen

Intern en extern salderen zijn mogelijk. In beide gevallen is afroming – van latente ruimte naast de reductie van emissies – van belang. Het adviescollege adviseert om de randvoorwaarden vast te leggen in beleid en bij intern salderen minder vergaand af te romen dan bij extern salderen.

Het adviescollege adviseert om aanvankelijk uit te gaan van hetzelfde afromingspercentage in alle gebieden en op een later moment invulling te geven aan gebiedsspecifieke afroming. Daarbij kan bij extern salderen de dan geldende overschrijding van de kritische depositiewaarde als maatstaf worden gebruikt voor het percentage dat wordt afgeroomd.

Bij extern salderen zijn er in de basis twee mogelijkheden, namelijk tussen private partijen en via overheidsinterventie (door bijvoorbeeld depositiebanken). Het adviescollege adviseert om nader onderzoek te doen naar depositiebanken.

ADC-toets

De mogelijkheid om op basis van de ADC-toets een vergunning te verlenen, is opgenomen in de vigerende wetgeving. De ADC-toets vormt in lang niet alle gevallen een begaanbare route. Voor zover de alternatieventoets (A) en de dwingende reden van groot openbaar belang (D) al goed kunnen worden onderbouwd, zal compensatie (C) in veel gevallen niet eenvoudig zijn. Daarvoor is onder andere van belang dat compensatie in beginsel gerealiseerd zal moeten zijn voordat de uitvoering van een plan of project kan starten.

mw. mr. Franca Damen

Drie maanden na de PAS-uitspraak: wat is er zoal gebeurd?

Op 29 mei 2019 heeft de Raad van State de langverwachte uitspraak over het Programma Aanpak Stikstof gedaan. Wat is er in de drie maanden daarna zoal gebeurd? In dit blog geef ik hiervan een overzicht.

PAS-uitspraak

Over de uitspraak van de Raad van State over het Programma Aanpak Stikstof (PAS) heb ik een blogserie geschreven. Een samenvatting van de uitspraak staat in deel 9 van de blogserie.

Vernietiging vergunningen

In afwachting van de PAS-uitspraak zijn veel zaken aangehouden waarin het PAS aan de orde is. Nu de PAS-uitspraak is gedaan, hebben de Raad van State en rechtbanken veel van die zaken vereenvoudigd – dat wil zeggen zonder zitting – afgedaan. Besluiten die op basis van het PAS zijn verleend, zijn over het algemeen vernietigd.

Bestemmingsplannen

Zoals de Raad van State in de PAS-uitspraak heeft overwogen, kan de uitspraak ook gevolgen hebben voor bestemmingsplannen waarin voor het aspect stikstof is verwezen naar de passende beoordeling van het PAS. Het kan bijvoorbeeld gaan om bestemmingsplannen waarin een concrete ontwikkeling is geregeld of waarin uitbreidingsmogelijkheden zijn geboden die de drempel- of grenswaarde niet overschrijden.

Als de beroepsprocedure van zo’n bestemmingsplan nog niet is afgerond en op dit punt beroepsgronden naar voren zijn gebracht door iemand die zich daarop kan beroepen, dan kan de PAS-uitspraak dus gevolgen hebben voor zo’n bestemmingsplan.

Inmiddels heeft de Raad van State enkele bestemmingsplannen om die reden vernietigd. In mijn blog ‘Bestemmingsplannen vernietigd na PAS-uitspraak’ ben ik hier verder op ingegaan.

Tracébesluit

De PAS-uitspraak kan ook gevolgen hebben voor tracébesluiten. Een voorbeeld hiervan is de uitspraak van de Raad van State van 17 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2466) over het tracébesluit A27/A12 Ring Utrecht. Voor de extra stikstofdepositie die het gevolg is van dit tracé, is in het PAS ontwikkelingsruimte gereserveerd. Deze ruimte heeft de Minister van Infrastructuur en Waterstaat gebruikt in het tracébesluit. Het tracébesluit is voor het aspect stikstof dus gebaseerd op (de passende beoordeling van) het PAS.

Nu de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, had de Minister daar bij de vaststelling van het tracébesluit niet naar kunnen verwijzen. Om die reden heeft de Raad van State het tracébesluit vernietigd.

Passende beoordeling

In de PAS-uitspraak zijn de eisen ten aanzien van een passende beoordeling aangescherpt. In deel 2 en deel 3 van mijn blogserie over de PAS-uitspraak ben ik hier verder op ingegaan. De uitspraak kan daarom ook gevolgen hebben voor project-specifieke passende beoordelingen. Een uitspraak van de Raad van State van 28 augustus 2019 maakt dit duidelijk. In die uitspraak heeft de Raad van State een bestemmingsplan vernietigd omdat de daaraan ten grondslag liggende passende beoordeling niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld. In mijn blog ‘Bestemmingsplannen vernietigd na PAS-uitspraak’ ben ik hier verder op ingegaan.

Relativiteitsvereiste en een nadere beoordeling

In sommige zaken kunnen het zogeheten relativiteitsvereiste en/of een nadere beoordeling uitkomst bieden voor de initiatiefnemer, ondanks dat een besluit is gebaseerd op het PAS. Een voorbeeld hiervan is de uitspraak van de Raad van State van 21 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2835). In deze uitspraak heeft de Raad van State een bestemmingsplan dat onder verwijzing naar het PAS mogelijk is gemaakt, in stand gelaten.

ADC-toets

In sommige zaken is er vanwege de discussie over de juridische houdbaarheid van het PAS voor gekozen om in de tussentijd een gewijzigd besluit te nemen. In het wijzigingsbesluit is niet langer het PAS toegepast, maar de zogeheten ADC-toets. Op grond van de ADC-toets kan een toestemming ingevolge de Wet natuurbescherming (Wnb) worden verkregen als Alternatieven ontbreken (A), er sprake is van een Dwingende reden van groot openbaar belang (D) en er Compenserende maatregelen worden getroffen (C).

Eerder is hiervoor ook gekozen in de besluitvorming voor de Blankenburgverbinding. De Raad van State heeft het tracébesluit voor de Blankenburgverbinding in een uitspraak van 18 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2454) in stand gelaten op basis van de ADC-toets.

Ook recent heeft de Raad van State een besluit op basis van de ADC-toets in stand gelaten. Het gaat om een bestemmingsplan voor een nieuwe aansluiting op de A67. In mijn blog ‘Met de ADC-toets de PAS-uitspraak omzeilen’ ben ik hier verder op ingegaan.

Kamerbrief over stand van zaken

Op 27 juni 2019 heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een Kamerbrief gestuurd over de stand van zaken ten aanzien van het PAS voor de korte termijn. Hierin staat onder andere het volgende vermeld.

  • Voor activiteiten die op basis van het PAS vergunningvrij waren en inmiddels zijn gerealiseerd, wordt gestreefd naar legalisatie. Voor deze activiteiten is door de PAS-uitspraak eigenlijk alsnog een natuurvergunning vereist. Hier wordt niet actief op gehandhaafd.
  • Voor beweiden en bemesten wordt gewerkt aan een aanpak voor legalisering. Gedurende het huidige beweidings- en bemestingsseizoen wordt niet actief gehandhaafd op de vergunningplicht.
  • Voor extern salderen en de ADC-toets worden beleidslijnen opgesteld. Deze zouden in najaar van 2019 beschikbaar komen.
  • Er wordt een nieuwe, geactualiseerde versie van AERIUS Calculator ontwikkeld en beschikbaar gesteld. Deze zou in de zomer van 2019 beschikbaar komen.

In een eerdere Kamerbrief (van 11 juni 2019) had de Minister al aangegeven dat is besloten om door te gaan met de uitvoering van de bron- en herstelmaatregelen. Daarnaast wordt gezocht naar extra bronmaatregelen in de verschillende sectoren.

Factsheet woningbouw

Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft een ‘Factsheet Woningbouwplannen, stikstof en Natura 2000-gebieden’ vastgesteld. In mijn blog ‘Factsheet woningbouwplannen, stikstof en Natura 2000-gebieden’ ben ik hier verder op ingegaan.

Adviescollege stikstofproblematiek

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft onder voorzitterschap van Johan Remkes een adviescollege stikstofproblematiek ingesteld. Het adviescollege heeft de opdracht gekregen om met aanbevelingen en oplossingsrichtingen te komen over hoe om te gaan met vergunningverlening na de PAS-uitspraak. De Minister heeft gevraagd om een advies voor de kortere en de langere termijn.

Voor de kortere termijn gaat het om een advies over de manier waarop en de voorwaarden waaronder op korte termijn natuurtoestemmingsbesluiten kunnen worden verleend en ontwikkelingen die zijn gerealiseerd op basis van de vrijstellingen in het PAS, kunnen worden gelegaliseerd. De Minister acht het ook van belang om een afwegingskader voor deze toestemmingsbesluiten en legalisering te hebben en de daarbij aan te brengen prioritering te ontwikkelen.

Voor de langere termijn gaat het om een advies over een nieuwe aanpak van de stikstofproblematiek in relatie tot de verplichtingen op grond van de Europese richtlijnen (Habitatrichtlijn en Vogelrichtlijn) om op termijn een gunstige staat van instandhouding te realiseren voor de habitats van soorten en de natuurlijke typen habitats waarvoor de Natura 2000-gebieden zijn aangewezen. Bij het formuleren van het advies voor een nieuwe aanpak moeten ook de verschillende transitieopgaven worden betrokken waarvoor Nederland in de komende jaren staat, zoals het klimaatakkoord en de ontwikkeling naar een circulaire landbouw.

Beleidsevaluatie PAS

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft in een Kamerbrief van 16 augustus 2019 aangegeven dat het PAS vanwege het ingrijpende karakter van de PAS-uitspraak eerder zal worden geëvalueerd. De Minister gaat daar nu mee aan de slag en verwacht de evaluatie medio 2020 toe te kunnen sturen. De evaluatie wordt bovendien uitgebreid met een onafhankelijke evaluatie van het wetstraject, ook in relatie tot de PAS-uitspraak.

Afromen bij salderen?

Sinds de PAS-uitspraak is extern salderen weer mogelijk. Voor een toelichting hierop en de voorwaarden waaraan moet worden voldaan bij extern salderen, verwijs ik naar mijn blog ‘Programma Aanpak Stikstof onderuit (deel 7): extern salderen weer ‘hot’ of andere oplossingen?‘.

In de praktijk gaan de geluiden dat er in de toekomst bij externe saldering ‘stikstofdepositierechten’ afgeroomd zullen moeten worden. Of dit het geval is en zo ja, in welke omvang, zal blijken zodra de beleidslijn voor extern salderen bekend is.

Nederland in rep en roer

Nederland is sinds de PAS-uitspraak in rep en roer. De paniek vind ik echter lichtelijk overdreven. Wil je weten waarom? Lees dan mijn column hierover.

mw. mr. Franca Damen

1 2 3 12