Overzicht stikstofbrieven 13 oktober 2020

Op 13 oktober 2020 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een groot aantal Kamerbrieven over stikstof gestuurd. In dit artikel wordt hiervan een kort overzicht gegeven.

Wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering

De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister) heeft het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering naar de Tweede Kamer gestuurd. In dit wetsvoorstel wordt de structurele aanpak stikstof geborgd. Daarnaast voorziet het wetsvoorstel in een stikstofreductiewaarde die in 2030 moet worden bereikt (resultaatsverplichting) en in een vrijstelling van de natuurvergunningplicht voor activiteiten in de bouwsector voor zover het de aanleg-/bouwfase betreft.

Onderzoek Natura 2000

In een Kamerbrief van 13 november 2019 heeft de minister aangegeven onderzoek te zullen laten uitvoeren naar de aanwijzing van Natura 2000-gebieden en de (on)mogelijkheden tot wijziging, samenvoeging en/of herindeling van deze gebieden. Dit onderzoek is inmiddels uitgevoerd. In de Kamerbrief van 13 oktober 2020 van de minister is te lezen dat de conclusie van het onderzoek naar Natura 2000 feitelijk is dat er geen (noemenswaardige) mogelijkheden zijn om te komen tot een wijziging van (de status van) Natura 2000-gebieden.

De besluiten waarin de Natura 2000-gebieden zijn aangewezen en/of gewijzigd, bevatten volgens het onderzoek Natura 2000 niet meer instandhoudingsdoelstellingen dan voortvloeien uit de Vogel- en Habitatrichtlijn. Er zijn geen Natura 2000-gebieden gevonden die definitief niet meer kunnen bijdragen aan het verwezenlijken van die doelstellingen. Het samenvoegen of herindelen van Natura 2000-gebieden is onder strikte voorwaarden wel mogelijk.

Reactie op advies ‘Niet alles kan overal’

Op 8 juni 2020 heeft het Adviescollege stikstofproblematiek Remkes het advies ‘Niet alles kan overal’ uitgebracht. Hierin adviseert het Adviescollege Remkes het Programma Nationale Natuurdoelstellingen. Dit programma brengt twee hoofdopgaven met zich mee: een natuuraanpak en een stikstofaanpak, met een wezenlijke reductie van de NH3-emissie en de NOx-emissie.

In een Kamerbrief van 13 oktober 2020 heeft de minister een reactie gegeven op dit advies. Deze reactie komt er in de kern op neer dat veel van de aanbevelingen uit het advies een plek hebben gekregen in de structurele aanpak stikstof. Dat is opmerkelijk te noemen, aangezien de structurele aanpak eerder bekend is gemaakt (namelijk op 24 april 2020) dan het advies (8 juni 2020). Overigens komt de strekking van de structurele aanpak stikstof en het advies ‘Niet alles kan overal’ wel overeen, namelijk inzetten op natuur(herstel)maatregelen en een forse reductie van de stikstofemissie/-depositie.

Daarnaast heeft het kabinet een aantal kernadviezen van het Adviescollege Remkes overgenomen, namelijk het wettelijk vastleggen van de stikstofdoelstelling (stikstofreductiewaarde) in een resultaatsverplichting en het verkennen van de mogelijkheden voor een drempelwaarde voor de bouw (hetgeen in het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering heeft geresulteerd in een vrijstelling van de natuurvergunningplicht voor activiteiten in de aanleg-/bouwfase in de bouwsector).

In de Kamerbrief is verder onder andere het volgende te lezen:

  • Het kabinet is nog steeds voornemens om een natuurbank in te stellen met daarin een voorraad ‘compensatienatuur’. Om die natuur ook daadwerkelijk voor het beoogde doel te kunnen gebruiken, wordt een wetsvoorstel voorbereid. De minister streeft ernaar het wetsvoorstel in het najaar van 2020 in consultatie te brengen.
  • Het kabinet maakt ondanks het advies van het Adviescollege Remkes geen onderscheid tussen NOx- en NH3 emissies. Een van de redenen hiervoor is dat een dergelijk onderscheid op de korte termijn de vergunningverlening onnodig ingewikkeld zou maken.
  • Het kabinet is nog steeds voornemens om een beëindigingsregeling in te voeren die gericht is op het opkopen van veehouderijen met een hoge stikstofdepositie op Natura 2000-gebied (de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties). Het is de bedoeling dat deelname aan de beëindigingsregeling vrijwillig is. Op dit moment worden de contouren en hoofdlijnen van de regeling ontworpen.
  • Er komt geen apart ‘stikstofprogramma’ voor duurzame energieprojecten, zoals de minister eerder had aangekondigd. Hiervoor blijkt geen juridische basis te zijn.

Reactie op advies ‘Meer meten, robuuster rekenen’

Op 15 juni 2020 heeft het Adviescollege Hordijk (het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof) het advies ‘Meer meten, robuuster rekenen’ uitgebracht. In dit advies heeft het Adviescollege Hordijk onder andere geconcludeerd dat het rekenmodel AERIUS Calculator niet doelgeschikt is, omdat er sprake is van:

  • een onbalans tussen het detail dat het stikstofbeleid vraagt en de mate van wetenschappelijke onzekerheid in het berekenen van stikstofdepositie op een klein oppervlak en
  • een ongelijke behandeling van verschillende sectoren door het gebruik van verschillende modellen bij vergunningverlening. Bovendien geldt er voor wegen een afkapgrens van 5 km, terwijl die voor bijvoorbeeld stallen niet bestaat.

In een Kamerbrief van 13 oktober 2020 heeft de minister een reactie gegeven op dit advies. De conclusie hiervan is dat de overheid AERIUS Calculator zal blijven gebruiken en voorschrijven, omdat dit model op dit moment volgens het kabinet het best beschikbare model is. Wel zal nog naar de aanbevelingen van het Adviescollege Hordijk worden gekeken. Ook zal het meetnet worden uitgebreid. Maar net zoals AERIUS Calculator (ondanks de kritiek daarop) blijft, blijft ook het (op de ‘achtergrond’ gebruikte) aparte rekenmodel voor wegen met een afkapgrens van 5 km (ondanks de kritiek daarop). Volgens het kabinet bestaan daarvoor goede argumenten. Het rekenmodel dat op de achtergrond voor wegen wordt gebruikt, is namelijk specifiek voor wegverkeer ontwikkeld en wordt al lange tijd gebruikt.

Dit heeft de minister ook aangegeven in de beantwoording van verschillende Kamervragen over NEMA en AERIUS Calculator. In de betreffende Kamerbrief van 13 oktober 2020 daarover, is verder onder andere het volgende te lezen:

  • Er komt een structurele voermaatregel. Er is alleen nog niet voorzien hoe die wordt vormgegeven. Ook is nog niet duidelijk of deze op hexagoonniveau doorgerekend zal moeten worden.
  • Tot 13 oktober 2020 waren er nog geen natuurvergunningen verleend op basis van de stikstofruimte die is gecreëerd door de snelheidsverlaging op snelwegen. Wel worden daarvoor in de komende weken de eerste ontwerpbesluiten voor woningen verwacht.

Subsidieregeling sanering varkenshouderij

Volgens de Regeling spoedaanpak stikstof bouw en infrastructuur was het de bedoeling om het stikstofregistratiesysteem voor de woningbouw en infrastructuur onder andere te vullen met een voermaatregel die nog in 2020 zou gelden. De minister heeft uiteindelijk van deze voermaatregel afgezien. Maar om het stikstofregistratiesysteem toch genoeg te vullen, zou een deel van de stikstofreductie die wordt bereikt met de Subsidieregeling sanering varkenshouderij, worden ingezet voor dat systeem. Daar bestonden meteen de nodige vraagtekens bij, onder andere omdat de definitieve deelname aan de subsidieregeling nog niet bekend was.

In een Kamerbrief van 13 oktober 2020 heeft de minister verschillende Kamervragen hierover beantwoord. Daarin heeft de minister onder andere aangegeven dat er (inderdaad) nog geen definitieve cijfers over deelname aan de regeling zijn. Pas op basis van daadwerkelijk gesaneerde varkenshouderijen is een doorrekening van de stikstofreductie te maken, die – aldus de minister – de basis biedt voor vergunningverlening voor woningbouw en infrastructuur.

Extern salderen

Op 13 oktober 2020 heeft de minister ook nog twee Kamerbrieven gestuurd met daarin een antwoord op verschillende Kamervragen over extern salderen (zie hier en hier). In een Kamerbrief van 7 februari 2020 heeft de minister aangegeven dat zij en de provincies maatregelen willen treffen om te voorkomen dat er bij het openstellen van extern salderen een ongerichte en ongecontroleerde opkoop van veehouderijen plaatsvindt. Om die reden hebben provincies lange tijd extern salderen met veehouderijen niet mogelijk gemaakt. Sinds kort staan sommige provincies dat alsnog toe, maar veel provincies nog steeds niet.

In de Kamerbrieven van 13 oktober 2020 heeft de minister aangegeven dat zij met de provincies beheersmaatregelen heeft getroffen om grip te houden op extern salderen met veehouderijen. Wat die maatregelen zijn, is onduidelijk. Mogelijk doelt de minister hiermee op de maandelijkse monitoring die zal plaatsvinden. Die monitoring is mogelijk doordat de provincies die extern salderen met veehouderijen hebben opengesteld, daaraan de voorwaarde hebben verbonden dat hiervan vooraf een melding bij de provincie moet worden gedaan. Extern salderen wordt ook maar voor één jaar opengesteld. Als zich eventuele ongewenste effecten zullen voordoen, zal de minister samen met de provincies ingrijpen, zo is in de Kamerbrieven van 13 oktober 2020 te lezen.

Verder is in de Kamerbrieven onder andere te lezen dat de provincies werken aan een regionaal stikstofregistratiesysteem en bevestigt de minister nogmaals dat PAS-meldingen legaal zullen worden gehouden.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering

Op 13 oktober 2020 stuurde de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering naar de Tweede Kamer. Dit wetsvoorstel voorziet in een wijziging van de Wet natuurbescherming en Omgevingswet om de structurele aanpak stikstof te borgen.

Structurele aanpak stikstof

Het kabinet heeft de structurele aanpak stikstof op 24 april 2020 bekend gemaakt. De structurele aanpak bestaat, kort gezegd, uit de volgende onderdelen:

  • natuurherstelmaatregelen;
  • bronmaatregelen;
  • een waarde voor stikstofdepositie in 2030;
  • een systematiek van periodieke monitoring en bijsturing.

Daarnaast wordt een ontwikkelreserve ingesteld om PAS-meldingen te legaliseren en projecten van nationaal belang door te kunnen laten gaan.

Om de structurele aanpak stikstof te borgen, is de Wet stikstofreductie en natuurverbetering voorgesteld.

Wet stikstofreductie en natuurverbetering

Voor het wetsvoorstel (waarvan de Memorie van Toelichting hier te lezen is) heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister) eerder een concept ter inzage gelegd. Het huidige wetsvoorstel wijkt op een aantal punten af van het eerdere concept.

 

Resultaatsverplichting

In de Wet natuurbescherming en Omgevingswet zal een ‘stikstofreductiewaarde’ worden vastgelegd. Deze houdt in dat in 2030 de stikstofdepositie op ten minste 50% van het areaal van de voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden tot onder de kritische depositiewaarde moet worden gebracht.

Deze stikstofreductiewaarde (in de Omgevingswet een omgevingswaarde genoemd) is een resultaatsverplichting. Dat betekent dat de waarde moet worden bereikt. Op dit punt wijkt het wetsvoorstel af van het concept. In het concept voor het wetsvoorstel was de stikstofreductiewaarde namelijk ‘slechts’ een inspanningsverplichting.

 

Programma stikstofreductie en natuurverbetering

De minister moet een programma stikstofreductie en natuurverbetering vaststellen:

  • voor het verminderen van stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden om te voldoen aan de stikstofreductiewaarde, en
  • voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen voor deze habitats.

Met het oog hierop moet het programma stikstofreductie en natuurverbetering ook tussentijdse doelstellingen bevatten. Die tussentijdse doelstellingen zijn – anders dan de stikstofreductiewaarde – inspanningsverplichtingen.

Over de inhoud van het programma stikstofreductie en natuurverbetering worden bij algemene maatregel van bestuur (dat is het Besluit natuurbescherming zo lang de Wet natuurbescherming geldt en het Besluit kwaliteit leefomgeving zodra de Omgevingswet geldt) nadere regels gesteld.

Dat geldt ook voor de monitoring en bijsturing. Er moet namelijk worden gemonitord of wordt voldaan aan de stikstofreductiewaarde. Ook moeten (1) de voortgang en de gevolgen van de maatregelen, die zijn opgenomen in het programma stikstofreductie en natuurverbetering, en (2) de ontwikkeling van de staat van instandhouding van de voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden worden gemonitord.

Als uit de monitoring blijkt dat met het programma stikstofreductie en natuurverbetering niet aan de stikstofreductiewaarde kan worden voldaan, moet de minister het programma wijzigen. Daarnaast moet het programma sowieso minimaal iedere zes jaar worden geactualiseerd.

 

Vrijstelling voor de bouwsector

Het wetsvoorstel voorziet (anders dan het concept voor het wetsvoorstel) in een vrijstelling van de natuurvergunningplicht voor activiteiten in de bouwsector. Die vrijstelling zal echter alleen gelden voor de aanleg-/bouwfase in de bouwsector en dus niet voor de gebruiksfase. Dit betekent dat de vrijstelling alleen zal gelden voor tijdelijke stikstofdepositie en niet voor permanente stikstofdepositie. Dit zal nog verder worden uitgewerkt in een algemene maatregel van bestuur.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Voorstel Wet stikstofreductie en natuurverbetering

Voor het borgen van de structurele aanpak stikstof is een voorstel voor de Wet stikstofreductie en natuurverbetering bekend gemaakt. In de Wet stikstofreductie en natuurverbetering worden onder andere de streefwaarde voor stikstofdepositie, de verplichting tot het vaststellen van een programma stikstofreductie en natuurverbetering en monitoring en bijsturing vastgelegd.

Structurele aanpak stikstof

Het kabinet heeft de structurele aanpak stikstof op 24 april 2020 bekend gemaakt. De structurele aanpak bestaat, kort gezegd, uit de volgende onderdelen:

  • natuurherstelmaatregelen;
  • bronmaatregelen;
  • een streefwaarde voor stikstofdepositie in 2030;
  • een systematiek van periodieke monitoring en bijsturing.

Daarnaast wordt een ontwikkelreserve ingesteld om PAS-meldingen te legaliseren en projecten van nationaal belang door te kunnen laten gaan.

Om de structurele aanpak stikstof te borgen, is de Wet stikstofreductie en natuurverbetering voorgesteld.

Wet stikstofreductie en natuurverbetering

De Wet stikstofreductie en natuurverbetering bevat een wijziging van de Wet natuurbescherming en het Besluit natuurbescherming.

Streefwaarde

De Wet natuurbescherming zal bepalen dat in een algemene maatregel van bestuur (het Besluit natuurbescherming) een streefwaarde voor stikstofdepositie op daarvoor gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden wordt vastgelegd. Op termijn moet de stikstofdepositie worden verminderd tot een niveau dat nodig is voor het bereiken van een gunstige staat van instandhouding. De streefwaarde wordt ten minste iedere zes jaar geactualiseerd.

De streefwaarde voor stikstofreductie ziet op het jaar 2030. In 2030 moet de stikstofdepositie op minimaal de helft van het areaal van de voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden zo ver zijn gedaald, dat de stikstofdepositie niet hoger is dan de kritische depositiewaarde.

Programma stikstofreductie en natuurverbetering

De minister moet een programma stikstofreductie en natuurverbetering vaststellen:

  • voor het verminderen van stikstofdepositie op daarvoor gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden om te voldoen aan de streefwaarde, en
  • voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen voor deze habitats.

Het programma stikstofreductie en natuurverbetering bepaalt voor welke Natura 2000-gebieden het programma geldt. Voor al die Natura 2000-gebieden moet het programma stikstofreductie en natuurverbetering een beschrijving bevatten van onder andere de volgende punten:

  1. de omvang van de stikstofdepositie aan het begin van de periode waarvoor het programma geldt, waarbij een onderscheid moet worden gemaakt naar de bijdrage aan de stikstofdepositie door de belangrijkste sectoren;
  2. de verwachte autonome ontwikkeling van de stikstofemissie;
  3. de (getroffen of te treffen) maatregelen die bijdragen aan het verminderen van de stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied (bronmaatregelen);
  4. de (getroffen of te treffen) maatregelen die bijdragen aan het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen voor in ieder geval de voor stikstof gevoelige habitats in het Natura 2000-gebied (natuurherstelmaatregelen);
  5. de verwachte sociaal-economische effecten en de weging van de haalbaarheid en betaalbaarheid van de bron- en natuurherstelmaatregelen;
  6. de verwachte gevolgen van de bron- en natuurherstelmaatregelen voor de omvang van de stikstofdepositie respectievelijk het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen.

Het programma moet minimaal iedere zes jaar worden geactualiseerd.

Monitoring en bijsturing

De minister moet monitoren of wordt voldaan aan de streefwaarde. Ook moet de minister de voortgang, de uitvoering en het doelbereik van het programma stikstofreductie en natuurverbetering monitoren.

Als uit monitoring blijkt dat met het programma niet aan de streefwaarde kan worden voldaan, dan moet de minister het programma wijzigen zodat binnen een passende termijn alsnog aan de streefwaarde wordt voldaan.

Slot

Het voorstel voor de Wet stikstofreductie en natuurverbetering ligt van 27 mei tot en met 3 juni 2020 voor consultatie ter inzage.

Franca Damen, advocaat Damen Legal