Programma Aanpak Stikstof onderuit (deel 9): samenvatting uitspraak

Op 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) heeft de Raad van State een belangrijke uitspraak gedaan over het Programma Aanpak Stikstof. De gevolgen hiervan voor de praktijk zijn groot. In mijn blogserie ben ik ingegaan op de verschillende onderdelen van de uitspraak. In dit blog geef ik een samenvatting.

Voortraject

Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) is op 1 juli 2015 in werking getreden en had als doelstelling om de natuur te verbeteren en vergunningverlening vlot te trekken. Hiervoor bevat het PAS brongerichte maatregelen en herstelmaatregelen. Deze maatregelen moesten ruimte creëren om nieuwe economische ontwikkelingen mogelijk te maken (ontwikkelingsruimte).

Vanaf het begin staat de juridische houdbaarheid van het PAS ter discussie. Op 17 mei 2019 heeft de Raad van State in een aantal pilotzaken een tussenuitspraak gedaan over het PAS (zie de samenvatting van mijn blogserie over deze tussenuitspraak). In deze tussenuitspraak is een aantal gebreken aan het PAS vastgesteld en zijn prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie gesteld. Hierover heeft de Advocaat-Generaal op 25 juli 2018 een conclusie uitgebracht. Het Hof van Justitie heeft op 7 november 2018 een uitspraak gedaan. Op 29 mei 2019 heeft de Raad van State weer een uitspraak gedaan.

Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar deel 1 van mijn blogserie.

Passende beoordeling en maatregelen

Een programmatische aanpak met een passende beoordeling waarin een bepaalde totale hoeveelheid stikstofdepositie is beoordeeld, is in beginsel toegestaan. Zo’n passende beoordeling moet echter aan dezelfde eisen voldoen als een passende beoordeling voor een individueel plan of project. Dit betekent dat wetenschappelijk gezien zeker moet zijn dat er geen nadelige gevolgen zijn voor een Natura 2000-gebied.

In een passende beoordeling mogen alleen maatregelen worden betrokken als de verwachte voordelen van die maatregelen vaststonden ten tijde van de passende beoordeling. En dan verschilt het nog per maatregel hoe die maatregel mag worden betrokken.

Voor instandhoudingsmaatregelen en preventieve maatregelen die nodig zijn op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn, en autonome ontwikkelingen, geldt dat de positieve gevolgen hiervan (als die vaststonden) alleen mogen worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van de natuurwaarden. In de passende beoordeling van het PAS zijn de positieve gevolgen van dergelijke maatregelen echter op een andere manier betrokken, namelijk bij de beoordeling of de negatieve gevolgen van de toedeling van stikstofdepositie waarin het PAS voorziet, kunnen worden voorkomen. Omdat dit niet is toegestaan, voldoet de passende beoordeling niet aan de eisen die daaraan worden gesteld.

Voor beschermingsmaatregelen (mitigerende maatregelen) geldt dat de positieve gevolgen hiervan (als die vaststonden) mogen worden betrokken bij het beoordelen van de vraag of met het treffen van die maatregelen de eventuele schadelijke gevolgen van een plan of project kunnen worden voorkomen of verminderd.

Of een maatregel nodig is voor het voorkomen van verslechtering of het behoud van stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, hangt af van de huidige staat van instandhouding van de stikstofgevoelige natuurwaarden. De kritische depositiewaarde geldt daarbij niet als een absolute grenswaarde.

Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar deel 2 van mijn blogserie.

Verwachte voordelen

Om te beoordelen of de verwachte voordelen van maatregelen vaststonden ten tijde van de passende beoordeling, heeft de Raad van State een aantal uitgangspunten en factoren vastgesteld. Een berekening gebaseerd op gemiddelde waarden is hierbij niet toereikend.

De Raad van State heeft geoordeeld dat de verwachte voordelen van de herstelmaatregelen, de PAS-bronmaatregelen en autonome ontwikkelingen die in de passende beoordeling van het PAS zijn betrokken, niet vaststonden ten tijde van die beoordeling. Daarom voldoet de passende beoordeling ook op dit punt niet aan de eisen die daaraan worden gesteld. De passende beoordeling biedt niet de vereiste wetenschappelijke zekerheid dat er geen nadelige gevolgen zijn voor een Natura 2000-gebied.

Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar deel 3 van mijn blogserie.

PAS onderuit en onderdelen onverbindend

Omdat de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, mag het PAS niet meer worden gebruikt als toestemmingsbasis voor activiteiten. De Raad van State heeft om die reden een aantal onderdelen van het PAS onverbindend verklaard.

Het PAS is onverbindend voor zover daarin Natura 2000-gebieden zijn aangewezen. Dit betekent dat het PAS voor geen enkel Natura 2000-gebied meer geldt.

Het PAS is onverbindend voor zover dat een vrijstelling van de vergunningplicht bood voor activiteiten onder de drempel- en grenswaarde. Activiteiten die op basis van deze vrijstelling zijn gerealiseerd, zijn alsnog vergunningplichtig.

Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar deel 5 van mijn blogserie. In deel 4 van mijn blogserie staat voor welke doeleinden het PAS mogelijk nog nuttig kan zijn.

Gevolgen voor de praktijk

De gevolgen van de uitspraak voor de praktijk zijn groot. Dat geldt niet alleen voor de veehouderij, maar bijvoorbeeld ook voor de industrie, infrastructuur, haven, woningbouw en recreatie. Hieronder staan de belangrijkste gevolgen voor de praktijk.

Hieronder staat een korte samenvatting van de gevolgen van de uitspraak voor de praktijk.

  1. Het PAS mag niet meer worden gebruikt als toestemmingsbasis voor activiteiten. Dat geldt ook voor de passende beoordeling van het PAS.
  2. Het PAS geldt voor geen enkel Natura 2000-gebied meer.
  3. Omdat het PAS voor geen enkel Natura 2000-gebied meer geldt, is het PAS-beoordelingskader niet meer van toepassing op aanvragen om een toestemmingsbesluit.
  4. Het is niet meer verplicht om AERIUS Calculator te gebruiken voor het bepalen van de stikstofdepositie. De Raad van State sluit niet uit dat AERIUS Calculator wel kan worden gebruikt voor het bepalen van de stikstofdepositie. Het is echter geen geschikt model voor depositieberekeningen op korte afstand.
  5. De referentiesituatie ten opzichte waarvan moet worden beoordeeld of er sprake is van een toename van stikstofdepositie, is niet meer de referentiesituatie zoals bedoeld in artikel 2.4, vijfde lid, van de Regeling natuurbescherming (maar waarschijnlijk de datum waarop een gebied is aangewezen als Natura 2000-gebied).
  6. Het verbod van extern salderen geldt niet meer. Dit betekent dat extern salderen weer is toegestaan.
  7. De vrijstelling van de natuurvergunningplicht voor activiteiten onder de drempel- en grenswaarde geldt niet meer.
  8. Voor alle activiteiten die de afgelopen jaren met toepassing van deze vrijstelling zijn gerealiseerd of verricht, is alsnog een natuurvergunning nodig. Dat geldt ook als voor een activiteit een PAS-melding is gedaan (die is dus niets waard).
  9. Natuurvergunningen die zijn verleend op basis van het PAS-beoordelingskader en nog niet onherroepelijk zijn, liggen in beginsel gereed voor vernietiging.
  10. Omgevingsvergunningen voor activiteiten met een stikstofdepositie onder de drempel- en/of grenswaarde die nog niet onherroepelijk zijn, zullen alsnog moeten worden aangevuld met een natuurtoestemming (vanwege de aanhaakplicht waarschijnlijk in de vorm van een verklaring van geen bedenkingen).
  11. Bestemmingsplannen waarin gebruik is gemaakt van de passende beoordeling van het PAS en die nog niet onherroepelijk zijn, moeten alsnog worden voorzien van een passende beoordeling op planniveau.
  12. Een natuurvergunning die is verleend op basis van het PAS-beoordelingskader mag niet één-op-één worden ingepast in een bestemmingsplan, ook niet als die vergunning onherroepelijk is.
  13. De eisen waaraan een passende beoordeling moet voldoen, zijn in de rechtspraak aangescherpt.

Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar deel 6 van mijn blogserie.

Hoe nu verder?

Om nu alsnog een natuurvergunning te verkrijgen, zijn er verschillende mogelijkheden. Een van deze mogelijkheden is extern salderen, zoals dat ook werd gedaan voordat het PAS op 1 juli 2015 in werking trad. In deel 7 van mijn blogserie licht ik toe hoe het ook alweer zit met extern salderen en welke voorwaarden hiervoor gelden. Ten opzichte van de situatie vóór het PAS geldt nu een extra voorwaarde, namelijk dat het stikstofdepositiesaldo van een stoppend agrarisch bedrijf niet dubbel mag worden benut.

Andere mogelijkheden om een natuurvergunning te verkrijgen, zijn intern salderen, een provinciale depositiebank, andere mitigerende maatregelen en de ADC-toets. Voor een toelichting hierop verwijs ik naar deel 7 van mijn blogserie.

Daarin benoem ik ook nog een aantal aandachtspunten bij het aanvragen of aanpassen van een natuurvergunning, namelijk het te gebruiken rekenmodel (AERIUS Calculator is niet meer verplicht), de emissiefactoren in de Regeling ammoniak en veehouderij (die mogen misschien niet meer worden toegepast) en beweiden en bemesten (daarvoor is ook een natuurvergunning vereist).

Integrale aanpak

De overheid heeft besloten om door te gaan met de uitvoering van de bron- en herstelmaatregelen. Er komt een pakket aan extra bronmaatregelen.

Voor beweiden en bemesten en activiteiten waarvoor een PAS-melding is gedaan maar die nu alsnog vergunningplichtig zijn, wil de overheid een oplossing bedenken.

Voor de langere termijn streeft de overheid een integrale aanpak voor het terugdringen van schadelijke emissies na.

Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar deel 8 van mijn blogserie.

Andere delen blogserie

Over de andere onderdelen van de uitspraak van de Raad van State kunt u meer lezen in de andere delen van mijn blogserie:

  1. inleiding
  2. passende beoordeling
  3. de verwachte voordelen van maatregelen
  4. waarvoor kan het PAS nuttig zijn
  5. onderdelen onverbindend
  6. gevolgen voor de praktijk
  7. extern salderen weer ‘hot’ of andere oplossingen?
  8. eerste reactie overheid
  9. samenvatting uitspraak (dit blog)

mw. mr. Franca Damen

 

Natuurbescherming, Programmatische aanpak stikstof , , , , , , ,

Aanhaakplicht Wnb tijdens procedure ontkoppelen

Als voor een bepaalde activiteit zowel een omgevingsvergunning als een toestemming ingevolge de Wet natuurbescherming nodig is, geldt een aanhaakplicht. De vergunningaanvrager kan deze aanhaakplicht voorkomen door de procedures voor de verschillende benodigde toestemmingen te ontkoppelen. Uit de wet lijkt te volgen dat de vergunningaanvrager deze keuze (aanhaakplicht of ontkoppelen) moet maken ten tijde van het indienen van de eerste aanvraag. Maar is dat ook zo? Of kan de vergunningaanvrager zijn keuze ook nog gedurende de procedure aanpassen? De Raad van State deed hierover op 13 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:803) een interessante uitspraak.

Juridisch kader

Als voor een activiteit zowel een omgevingsvergunning als een toestemming op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) nodig is, dan haken deze procedures in beginsel bij elkaar aan. Dit volgt uit artikel 2.1, eerste lid, sub i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 2.2aa van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Deze artikelen bepalen, samengevat weergegeven, dat een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, sub i, van de Wabo nodig is als sprake is van:

  • een project of het verrichten van een andere handeling waarvoor een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb (Natura 2000) nodig is, maar deze vergunning niet is aangevraagd of verleend;
  • een handeling waarvoor een toestemming ingevolge de artikelen 3.1, 3.5 of 3.10, eerste lid, van de Wnb (flora en fauna) nodig is, maar deze ontheffing niet is aangevraagd of verleend.

Dit betekent het volgende:

  • als de vergunningaanvrager eerst de vergunning en/of ontheffing ingevolge de Wnb aanvraagt, geldt er geen aanhaakplicht; de toestemmingen ingevolge de Wnb en de Wabo doorlopen een afzonderlijke procedure;
  • als de vergunningaanvrager eerst de omgevingsvergunning aanvraagt, geldt er wel een aanhaakplicht; de toestemmingen ingevolge de Wnb en de Wabo doorlopen één gezamenlijke procedure.

Als de aanhaakplicht geldt, is voor de vergunning en/of ontheffing ingevolge de Wnb een verklaring van geen bedenkingen (VVGB) van het bevoegd gezag voor die vergunning en/of ontheffing nodig. Die VVGB is vereist om de omgevingsvergunning te kunnen verlenen. Voor een nadere toelichting verwijs ik graag naar mijn blog ‘Aanhaakplicht Natuurbeschermingswet’ en ‘Wet natuurbescherming: aanhaakplicht en omgevingsvergunning natuur’.

Oordeel van de rechter

De uitspraak van de Raad van State van 13 maart 2019 gaat over een omgevingsvergunning voor het oprichten en in werking hebben van een windpark.

De vergunningaanvrager heeft er bij het aanvragen van de omgevingsvergunning voor gekozen om de handelingen met gevolgen voor beschermde diersoorten (ontheffing flora en fauna) aan te laten haken bij de omgevingsvergunning. Dit betekent dat hiervoor in het kader van de omgevingsvergunning een VVGB nodig was.

Ná het indienen van de vergunningaanvraag heeft de vergunningaanvrager de aanvraag voor de activiteit ‘handelingen met gevolgen voor beschermde plant- en diersoorten’ echter ingetrokken. Op diezelfde datum had de vergunningaanvrager namelijk een aparte aanvraag voor een ontheffing ingediend.

Vanaf dat moment had de aanvraag dus geen betrekking meer op de activiteit ‘handelingen met gevolgen voor beschermde plant- en diersoorten’. Het is een keuze geweest van de vergunningaanvrager om hiervoor alsnog een aparte aanvraag in te dienen. Het is niet verplicht om aan te haken. Daarom was geen VVGB (meer) nodig in het kader van de omgevingsvergunning.

Uit deze uitspraak kan worden afgeleid dat de aanhaakplicht tijdens de procedure nog kan komen te vervallen, door de benodigde toestemmingen ingevolge de Wabo en de Wnb dan alsnog te ontkoppelen.

mw. mr. Franca Damen

Milieurecht, Natuurbescherming, natuurbescherming ná het PAS, Omgevingsrecht, Vergunningen, Vergunningen en procedureel , , ,

Belangenafweging bij wijziging tenaamstelling Wnb-vergunning

Voor bedrijven die een stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden veroorzaken, is het van belang om over een vergunning ingevolge de Wet natuurbescherming (Wnb-vergunning) te beschikken. Als een dergelijk bedrijf wordt overgenomen, is het daarom ook van belang dat de Wnb-vergunning kan worden overgenomen. Maar is een Wnb-vergunning wel overdraagbaar en/of kan de tenaamstelling van een Wnb-vergunning worden gewijzigd? Op 6 november 2018 heeft rechtbank Gelderland hierover een uitspraak gedaan (ECLI:NL:RBGEL:2018:4770).

Wat was er aan de hand?

Een voormalig pluimveehouder beschikt over een Wnb-vergunning voor het in werking hebben van een pluimveebedrijf. Dat pluimveebedrijf is op een executieveiling echter verkocht aan een nieuwe eigenaar.

De nieuwe eigenaar heeft de provincie vervolgens verzocht om de Wnb-vergunning op zijn naam te stellen. De provincie heeft hiermee ingestemd en de Wnb-vergunning op naam van de nieuwe eigenaar gezet.

De voormalig pluimveehouder is het hier niet mee eens en heeft tegen het besluit van de provincie beroep ingediend.

Is er sprake van een besluit?

De rechtbank heeft allereerst beoordeeld of het wijzigen van de tenaamstelling van de Wnb-vergunning wel een besluit in de zin van de wet is. Anders kan er namelijk geen beroep worden ingediend.

Volgens de rechtbank is er sprake van een besluit, aangezien door de wijziging van de tenaamstelling de rechten en plichten die aan de Wnb-vergunning zijn verbonden overgaan op de nieuwe eigenaar, die daarmee in een rechtsverhouding tot de provincie komt te staan.

Is de vergunning overdraagbaar?

Vervolgens is de vraag of een Wnb-vergunning overdraagbaar is. Deze vraag komt niet aan de orde in de uitspraak van rechtbank Gelderland, maar wel in een eerdere uitspraak van de Raad van State van 21 maart 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BV9525). Zoals de Raad van State in die uitspraak heeft overwogen, is voor het antwoord op de vraag of een vergunning kan worden overgedragen, het civiel recht van belang.

Voor een nadere toelichting hierop verwijs ik naar een presentatie die ik hierover eerder heb gegeven.

Artikel 3:83 Burgerlijk Wetboek bepaalt dat eigendom, beperkte rechten en vorderingsrechten overdraagbaar zijn, tenzij de wet of de aard van het recht zich tegen een overdracht verzet. Alle andere rechten zijn alleen overdraagbaar, wanneer de wet dit bepaalt.

Vergunningen zijn andere rechten en dus alleen overdraagbaar als de wet dit bepaalt. De Wet natuurbescherming voorziet niet in een regeling over de overdracht van Wnb-vergunningen. Dit betekent dat Wnb-vergunningen niet overdraagbaar zijn volgens de regels van het civiel recht.

Maar dit betekent niet dat een Wnb-vergunning niet kan overgaan op een ander (rechts)persoon. Gelet op de aard van de vergunning is het mogelijk om het bevoegd gezag te verzoeken om de tenaamstelling van een Wnb-vergunning te wijzigen. Als het bevoegd gezag hieraan medewerking verleent, kan langs deze weg een overgang van een Wnb-vergunning worden gerealiseerd.

Wijziging tenaamstelling

De uitspraak van rechtbank Gelderland gaat over de wijziging van de tenaamstelling van een Wnb-vergunning. De provincie heeft de Wnb-vergunning op verzoek van de nieuwe eigenaar op naam van de nieuwe eigenaar gezet.

De voormalig pluimveehouder is het daar niet mee eens, aangezien de Wnb-vergunning een grote vermogensrechtelijke waarde vertegenwoordigt.

De rechtbank acht aannemelijk dat de Wnb-vergunning voor de voormalig pluimveehouder inderdaad een aanzienlijke waarde vertegenwoordigt. De voormalig pluimveehouder heeft namelijk kosten moeten maken voorafgaand aan de aanvraag en voor het indienen ervan leges moeten betalen. Daarnaast vertegenwoordigt de Wnb-vergunning volgens de rechtbank een vermogensrecht in de zin van artikel 3:1 en 3:6 Burgerlijk Wetboek.

Ook voor de nieuwe eigenaar vertegenwoordigt de Wnb-vergunning een aanzienlijke waarde. Die waarde is dus, anders dan de provincie stelde, niet teniet gegaan op het moment dat de voormalig pluimveehouder de zeggenschap over het pluimveebedrijf heeft verloren.

Door de wijziging van de tenaamstelling zonder compensatie kan de voormalig pluimveehouder volgens de rechtbank dan ook financiële schade lijden. De voormalig eigenaar is door het besluit van de provincie eenzijdig de beschikking en de zeggenschap over de Wnb-vergunning ontnomen, zonder dat hij of zijn belangen daarbij zijn betrokken, laat staan gecompenseerd.

De provincie heeft op deze manier naar het oordeel van de rechtbank onzorgvuldig gehandeld. Omdat de provincie nog steeds niet de financiële belangen van de voormalig pluimveehouder onderkende en de nieuwe eigenaar niet bereid was om voor de wijziging van de tenaamstelling van de Wnb-vergunning te betalen, heeft de rechtbank meteen doorgepakt en besloten dat het verzoek tot wijziging van de tenaamstelling alsnog wordt afgewezen.

mw. mr. Franca Damen

Algemene artikelen, Natuurbescherming , , ,